關(guān)于法律條文里“財政性資金”的含義分析
——以事業(yè)單位為例證對象

●楊 煉 黃 艷

“財政性資金”在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件中廣泛使用，在很多法律中，“財政性資金”的具體內(nèi)涵和范圍直接影響到法律關(guān)系的產(chǎn)生、變化和調(diào)整。作為專門的“法言法語”，理應具有確定的、嚴謹?shù)暮x，清晰的范圍界定。然而“財政性資金”在不同的法律中，卻呈現(xiàn)出模糊不清甚至自相矛盾的含義。筆者以事業(yè)單位為例證對象，對比不同法律之間“財政性資金”的含義，以及法律修訂前后變化，分析其模糊不清、出現(xiàn)矛盾的原因，并提出在法律條文里使用“財政性資金”的建議。

一、現(xiàn)行法律中“財政性資金”的含義

本文所稱“財政性資金”包括法律條文里的“財政性資金”和“財政資金”。什么是財政性資金？《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）和相關(guān)的法規(guī)沒有直接說明，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《采購法》）中提到“使用財政性資金采購”，并在《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《采購法實施條例》）里規(guī)定財政性資金是指納入預算管理的資金。按照采購法規(guī)的規(guī)定，納入預算管理的資金即財政性資金。

什么是納入預算管理的資金？預算管理本來是一個經(jīng)濟領(lǐng)域的詞，任何一個公有、私有的組織都可以有預算管理。在法律條文里，按照邏輯理解，預算管理應指納入國家預算管理的，即納入政府預算管理的?！额A算法》規(guī)定政府預算實行5級預算，包括中央級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級；省級及以下匯總稱地方預算，中央級稱中央預算，中央和地方預算包括本級各部門預算，各部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成?！额A算法實施條例》解釋了各部門的具體范圍，指與本級政府財政部門直接發(fā)生預算繳撥款關(guān)系的國家機關(guān)、軍隊、政黨組織、事業(yè)單位、社會團體和其他單位。依據(jù)《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》事業(yè)單位所有收支均應納入預算。

由此可推論，事業(yè)單位的預算是政府預算管理體系的一部分，屬于政府預算，而納入政府預算管理的所有資金都屬于財政性資金，因此事業(yè)單位的所有資金收支都屬于財政性資金。

在財政部官網(wǎng)關(guān)于政府采購范圍的諸多咨詢回答中，非常明確的印證了上面的推論。比如2021-02-08的咨詢回復，問題：中小學校的服務(wù)性收費和代收費是不是就不屬于財政性資金？利用服務(wù)性收費和代收費采購集采目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)是不是就不屬于政府采購范圍？答復：“根據(jù)《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》相關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位的各項收入和支出應當全部納入預算管理。根據(jù)《中華人民共和國政府采購實施條例》的相關(guān)規(guī)定，納入預算管理的資金為財政性資金，應當按照政府采購法律制度的規(guī)定開展采購活動。因此，公立學校、醫(yī)院等事業(yè)單位，使用納入部門預算管理的資金開展采購的行為，均應當執(zhí)行政府采購的相關(guān)規(guī)定?！?/p>

二、“財政性資金”含義的解釋方式在不同時期不一致的矛盾

1995年實施的《預算法》里明確提到“預算外資金”：各級政府、各部門、各單位應當加強對預算外資金的管理。預算外資金管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。1996年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強預算外資金管理的決定》（目前尚未廢止）以及財政部1996年發(fā)布的《預算外資金管理實施辦法》（2020年廢止），專門界定了什么是預算外資金：“是指國家機關(guān)（即國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)，下同）、事業(yè)單位、社會團體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門（集團）和政府委托的其他機構(gòu)（以下簡稱‘部門和單位’），為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財政預算管理的各種財政性資金”。以上2個文件里還特別說明“事業(yè)單位和社會團體通過市場取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營、服務(wù)性收入，不屬于預算外資金，必須依法納稅，并納入單位財務(wù)收支計劃，實行統(tǒng)一核算”?？梢姰敃r財政性資金的范圍包括了“預算內(nèi)資金”和“預算外資金”，而預算外資金指財政性資金中尚未納入政府預算的部分，并通過描述財政性資金的特點，以及與“經(jīng)營、服務(wù)性收入”的區(qū)別，對“財政性資金”的含義進行了界定。

當時的采購法規(guī)是如何界定財政性資金，1999年財政部發(fā)布的《政府采購管理暫行辦法》：前款所稱財政性資金，包括財政預算內(nèi)資金和預算外資金?？梢姴少彿ㄒ?guī)并沒有具體解釋什么是財政性資金，只是使用“預算”的說法與預算法規(guī)保持一致，而由預算法規(guī)負責解釋“財政性資金”具體含義。現(xiàn)行的法律中，采購法規(guī)在條文使用上沿用以前方式，使用“預算”來界定“財政性資金”，按照以前的邏輯，理應是和預算類法規(guī)保持一致。但是現(xiàn)行的解釋，卻使用了采購法規(guī)來解釋什么是“財政性資金”的含義，造成了法律解釋邏輯上在不同時期不一致的矛盾。即以前“財政性資金”是預算法規(guī)界定其含義，采購法規(guī)使用“預算”詞語與預算法規(guī)保持一致，而現(xiàn)在則用采購法規(guī)中的“預算”含義來解釋什么是“財政性資金”，存在相互解釋的矛盾。

三、“財政性資金”同一時期不同法規(guī)之間含義不一致的矛盾

2014年的《預算法》規(guī)定：政府的全部收入和支出都應當納入預算......各部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成。1997年起施行的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，規(guī)定事業(yè)單位的各項收入、支出全部納入單位預算。在法律規(guī)范上，從2014年起，事業(yè)單位的所有收支全部納入了政府預算體系之中。2015年《政府采購法實施條例》規(guī)定了財政性資金是指納入預算管理的資金。按照當時的法律規(guī)范，事業(yè)單位所有的資金都屬于財政性資金。而《預算外資金管理實施辦法》當時并沒有廢止，《國務(wù)院關(guān)于加強預算外資金管理的決定》目前也未廢止，“事業(yè)單位和社會團體通過市場取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營、服務(wù)性收入，不屬于預算外資金”條款仍然有效，這些收入不屬于預算外資金，應當不屬于財政性資金范圍。因此存在通過采購法規(guī)確定的“財政性資金”范圍和通過預算法規(guī)確定“財政性資金”的范圍不一致的矛盾。或者只能理解為，《國務(wù)院關(guān)于加強預算外資金管理的決定》《預算外資金管理實施辦法》作為國務(wù)院、部門規(guī)范性文件，因為與《預算法》《政府采購法實施條例》法律、行政法規(guī)相抵觸，已經(jīng)自動失效，只是尚未廢止。而“財政性資金”的范圍從2014年以后，在法律規(guī)范上，其含義已經(jīng)發(fā)生了變化，范圍已經(jīng)擴大了。

四、關(guān)于“財政性資金”含義的矛盾分析

“財政性資金”范圍是否確實擴大了，而預算外資金事實上已經(jīng)沒有了呢？在2017年《財政部關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議第3619號(財稅金融類325號)提案答復的函》中，關(guān)于全口徑預算方面，財政部的答復有如下內(nèi)容：“因此，提案提出的‘財政法律應涵蓋所有的財政資金’這一原則，與現(xiàn)代預算管理制度要求和改革精神高度一致，對此，我們完全贊同。當然，還有一些難點問題需要進一步研究。如‘政府收入’或者‘財政資金’外延仍未完全明晰，事業(yè)單位改革仍在進行，事業(yè)單位的收入是否完全屬于‘政府收入’尚未明確。隨著相關(guān)改革以及財政法治事業(yè)不斷推進，我們將按照提案提出的‘財政法律應涵蓋所有的財政資金’這一原則，不斷健全完善財稅法律制度體系?！痹陉P(guān)于財政專戶資金方面，財政部的答復如下：“可以說，屬于政府收入的財政專戶資金已經(jīng)納入預算管理。當然，部分財政專戶資金不宜作為政府收入。如納入財政專戶管理的教育收費作為事業(yè)收入管理。”

財政部的答復里，明確提到“政府收入”“財政資金”的外延未完全明晰，事業(yè)單位的收入是否完全屬于“政府收入”尚未明確，而且舉例教育收費不屬于政府收入。從財政部的答復可知：一是事業(yè)單位的收入并不一定就是“財政性資金”；二是《預算法》里“政府的全部收入和支出都應當納入預算”這條強制性規(guī)定并不適用于事業(yè)單位不屬于政府收入的部分。

這與本文第一部分提到的財政部咨詢回復解釋不一致，兩者不一致的原因是對“預算”的范圍理解不一樣。財政部咨詢回復成立的邏輯在于，《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》里的“預算”和《預算法》里各部門各單位的“預算”是完全一致，因為事業(yè)單位的各項收入和支出應當全部納入預算管理，所以事業(yè)單位各項收支都屬于政府預算，進而根據(jù)采購法規(guī)，納入預算的所有收支都屬于“財政性資金”。事實上這兩個“預算”存在差異，《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》關(guān)于預算管理章節(jié)使用“單位預算管理”一詞，而《預算法》則使用“政府的全部收入和支出都應當納入預算”。實際上，國家對事業(yè)單位實行核定收支的預算管理辦法，應理解為國家財政部門對其單位預算進行核定，對于單位未納入政府預算的部分，即“自有資金收支”部分，只是由財政部門核定其收支計劃，而并不需要和其他收支一樣納入《預算法》管理，必須按照程序由人大審批。

實際上在其他法律里納入預算管理的資金，并非就等同于“財政性資金”?！吨腥A人民共和國招標投標法》中必須招標的項目中提到：（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目。在《必須招標的工程項目規(guī)定》中對該條的解釋為：（一）使用預算資金200萬元人民幣以上，并且該資金占投資額10%以上的項目；（二）使用國有企業(yè)事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導地位的項目。對預算資金和國有企業(yè)事業(yè)單位資金進行了區(qū)分。

在2022年的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》第十一條：“預算執(zhí)行中，國家對財政補助收入和財政專戶管理資金的預算一般不予調(diào)劑，確需調(diào)劑的，由事業(yè)單位報主管部門審核后報財政部門調(diào)劑；其他資金確需調(diào)劑的，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理”。其中財政補助收入、專戶資金的預算調(diào)劑規(guī)定和其他資金有所區(qū)別。第二十九條：“財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的管理，應當按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。第三十條：“非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)按照規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。非財政撥款結(jié)余可以按照國家有關(guān)規(guī)定提取職工福利基金，剩余部分用于彌補以后年度單位收支差額”。其中財政撥款和非財政撥款的結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理不一樣。

綜上所述，對“財政性資金”含義的解釋，存在時間上解釋方式不一致的矛盾，以及同一時期內(nèi)不同法規(guī)不一致的矛盾。其原因在于，使用與“預算”的關(guān)系來界定“財政性資金”含義存在兩個方面問題：一是忽視了《預算法》里的“預算”和《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》里的“預算”內(nèi)涵并不完全一致。二是沒有實際解釋什么是“財政性資金”?，F(xiàn)行的解釋方式以一種不規(guī)范的形式擴大了“財政性資金”的范圍。

五、關(guān)于在法律條文里使用“財政性資金”的建議

沒有統(tǒng)一、清晰的“財政性資金”的含義界定，不利于法律規(guī)范體系的統(tǒng)一性、完整性、嚴肅性，容易造成法律具體執(zhí)行上的困難，可能造成違反法律無法追究責任，最終降低法律的權(quán)威性。

目前使用“財政性資金”條文有5部法律，分別為《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》；5部行政法規(guī)，分別為《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(2021修訂)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例(2019修訂)》《公共機構(gòu)節(jié)能條例(2017修訂)》《中華人民共和國政府采購法實施條例》《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》。而在部門規(guī)章、規(guī)范性文件里面更頻繁地使用“財政性資金”。使用“財政資金”的法律、法規(guī)、規(guī)章更多，包括：《中華人民共和國種子法(2021修正)》《中華人民共和國審計法(2021修正)》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》《中華人民共和國證券法(2019修訂)》《中華人民共和國中小企業(yè)促進法(2017修訂)》《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法(2015修正)》《中華人民共和國畜牧法(2015修正)》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法(2012修正)》，以及《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》《政府投資條例》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等等。

“財政性資金”的范圍直接影響到這些法律里法律關(guān)系的產(chǎn)生、變化、調(diào)整，比如《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》里規(guī)定：利用財政性資金設(shè)立的科學技術(shù)計劃項目所形成的科技成果，授權(quán)項目承擔者依法取得相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)。但是項目承擔者有依法報告、轉(zhuǎn)化實施的義務(wù)，如果沒有承擔這些義務(wù)，國家可以無償實施，也可以許可他人有償實施或者無償實施。比如《中華人民共和國種子法》：由財政資金支持為主形成的育種成果的轉(zhuǎn)讓、許可等應當依法公開進行，禁止私自交易。等等，在這些法律里如何界定哪些資金屬于“財政性資金”或者“財政資金”，如果沒有明確的界定，這些法律條文實際執(zhí)行起來存在困難。

正如上文中提案的提出人所說“財政資金有各種不同用途，其管理方式因其性質(zhì)有所不同，法定權(quán)責關(guān)系也應有所不同”。在《采購法》及《采購法實施條例》里所界定的財政性資金范圍，并不一定就適用于所有法律。在不同的領(lǐng)域，因管理目標、對象等的不同，對同樣性質(zhì)的資金需要采取不同的法律規(guī)定。事實上“財政性資金”在不同法律條文里，實際含義也是不一樣的。

因為法律條文的確定性、可操作性、統(tǒng)一性，和“財政性資金”內(nèi)涵的寬泛性和不確定存在矛盾，因此建議在法律條文中不使用“財政性資金”說法，而是將寬泛的“財政性資金”劃分為“財政資金”和“其他與預算管理有關(guān)的資金”來分開表述。對“財政資金”可以作為一個固定的法律用語，明確解釋其范圍，確保在所有的法律條文中意思一致，保證法律體系的統(tǒng)一性和嚴肅性。而其他需要根據(jù)法律調(diào)整對象不同而需要規(guī)范的資金，可以描述為“其他與預算管理有關(guān)的資金”，這作為一句話而不是專門的法律用語，可以根據(jù)需要確定和解釋其范圍。