基層行財(cái)政性繳存款管理面臨的問題和對(duì)策

劉奕

財(cái)政性繳存款是中央銀行基礎(chǔ)貨幣的主要來源，其繳、退及管理直接影響貨幣政策和財(cái)政政策的配合運(yùn)用，因此，對(duì)財(cái)政性繳存款進(jìn)行有效監(jiān)督非常必要。隨著最近幾年我國(guó)商業(yè)銀行體制改革，盡管基層商業(yè)銀行財(cái)政性存款大幅減少，財(cái)政性存款總量占各項(xiàng)存款的比例一直處于較低水平，但由于銀行業(yè)機(jī)構(gòu)追求自身效益和央行財(cái)政性繳存款管理制度存在的不足，導(dǎo)致財(cái)政性繳存款管理還存在一些問題與不足，特別是在基層央行，這種情況更為明顯。本文擬從基層視角，指出基層行在財(cái)政性繳存款管理的事后監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題和不足，并提出加強(qiáng)財(cái)政性繳存款管理的建議。

一、基層央行財(cái)政性繳存款管理存在的問題與不足

加強(qiáng)財(cái)政性繳存款管理，是基層央行的一項(xiàng)主要職能，對(duì)央行調(diào)節(jié)、平衡國(guó)家信貸收支和貫徹執(zhí)行貨幣政策等方面發(fā)揮著重要作用。但從基層央行在財(cái)政性繳存款管理實(shí)際情況看，還存在一定的問題與不足，值得密切關(guān)注并亟待解決。

（一）財(cái)政性存款的繳存款范圍界定口徑不統(tǒng)一造成商業(yè)銀行逃避繳存財(cái)政性存款

1998年下發(fā)的《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》（銀發(fā)[1998]118號(hào)），將財(cái)政性存款從“財(cái)政金庫(kù)款項(xiàng)、政府財(cái)政撥給機(jī)關(guān)單位的經(jīng)費(fèi)以及其他特種公款”調(diào)整為“金融機(jī)構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫(kù)存款和代理發(fā)行國(guó)債款項(xiàng)等財(cái)政存款”。財(cái)政性存款范圍調(diào)整后，基層商業(yè)銀行應(yīng)繳存的財(cái)政性存款范圍大幅減少，且應(yīng)繳財(cái)政性存款界定口徑不統(tǒng)一，也沒有隨著財(cái)政稅收等政策的調(diào)整而進(jìn)行調(diào)整，如未進(jìn)一步明確地方金庫(kù)存款都包括哪方面的資金、稅款代繳等新的稅收政策實(shí)施后沒有對(duì)財(cái)政性存款如何繳存進(jìn)行規(guī)定等。

（二）商業(yè)銀行財(cái)政性存款科目設(shè)置不規(guī)范給基層行審核、監(jiān)督財(cái)政性繳存款帶來困難

由于金融機(jī)構(gòu)改革步伐加快，新業(yè)務(wù)也不斷推陳出新，會(huì)計(jì)科目的變更也越來越頻繁。人民銀行總是被動(dòng)地根據(jù)新機(jī)構(gòu)的開立和商業(yè)銀行會(huì)計(jì)科目的變化不定期印發(fā)文件，核定金融機(jī)構(gòu)繳存款范圍。根據(jù)人民銀行總行下發(fā)的各個(gè)商業(yè)銀行的財(cái)政性繳存款科目分析，發(fā)現(xiàn)有的商業(yè)銀行預(yù)算外存款核定為財(cái)政性繳存款，有的商業(yè)銀行卻沒有將其框定在財(cái)政性繳存款范圍內(nèi)。另外，不同商業(yè)銀行繳存財(cái)政性存款的科目代碼和名稱不統(tǒng)一，核算內(nèi)容也不盡相同，都給基層央行在財(cái)政性繳存款管理方面帶來困難。

（三）財(cái)政性繳存款低收益性導(dǎo)致商業(yè)銀行逃繳、漏繳、少繳財(cái)政性存款

目前，人民銀行對(duì)商業(yè)銀行財(cái)政繳存款不計(jì)利息，只是按財(cái)政性存款全年的日平均余額的萬分之五給商業(yè)銀行計(jì)付手續(xù)費(fèi)，遠(yuǎn)低于作為一般性存款的利息收入，更遠(yuǎn)低于商業(yè)銀行繳存的準(zhǔn)備金存款和信貸資金收入。按目前管理規(guī)定，某商業(yè)銀行如按財(cái)政性存款日均余額繳存1000萬元財(cái)政性繳存款，每年僅獲人民銀行支付的手續(xù)費(fèi)5000元，遠(yuǎn)低于商業(yè)銀行其他資金運(yùn)用方式的收益水平，比如按活期存款利率計(jì)算，應(yīng)繳手續(xù)費(fèi)為35萬元。為追求收益最大化，商業(yè)銀行往往采取多種方式，如改變財(cái)政性存款核算科目、以稅收保證金賬戶收納、核算稅款等方式，逃繳、漏繳或少繳財(cái)政性存款。

（四）按旬末日時(shí)點(diǎn)數(shù)繳存具有明顯的不合理性，導(dǎo)致商業(yè)銀行大量墊付資金繳存財(cái)政性存款

商業(yè)銀行繳存財(cái)政性存款按旬考核，旬后第5日調(diào)整。根據(jù)這一規(guī)定，無論商業(yè)銀行平時(shí)財(cái)政性存款余額多少，一律按旬末日財(cái)政性存款余額繳存。以某銀行為例，2013年6月10日該行待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)余額為8，006，66005元，而該行6月上旬日均余額為7，078，13138元，上旬末余額為比上旬日均余額多928，52867元。可見，旬末日余額已不能準(zhǔn)確反映商業(yè)銀行該旬期間財(cái)政存款的真實(shí)情況，導(dǎo)致商業(yè)銀行要墊付大量資金繳存財(cái)政性繳存款。這對(duì)追求利潤(rùn)最大化的商業(yè)銀行來說，存在有比較明顯的不合理性。

（五）財(cái)政性繳存款管理規(guī)定滯后且操作性不強(qiáng)，使得監(jiān)管處罰難以到位

自1998年人民銀行下發(fā)《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》對(duì)財(cái)政性存款范圍進(jìn)行調(diào)整后，再?zèng)]有出臺(tái)過關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政性繳存款管理的制度、辦法或規(guī)定?；鶎有袑?duì)財(cái)政性繳存款進(jìn)行管理還是沿用以前的相關(guān)制度規(guī)定，已難以適應(yīng)目前實(shí)際需要。同時(shí)，對(duì)違反財(cái)政性繳存款管理規(guī)定的行為進(jìn)行處罰管理規(guī)定也不明確。這主要體現(xiàn)在二個(gè)方面，一是管理部門不明確，目前僅明確會(huì)計(jì)部門承擔(dān)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)財(cái)政性繳存款范圍的核定，沒有相關(guān)文件規(guī)定財(cái)政性繳存款的管理處罰由人民銀行哪個(gè)部門承擔(dān)。二是處罰規(guī)定操作性較差。對(duì)違反財(cái)政性繳存款規(guī)定的銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，僅能依據(jù)1999年國(guó)務(wù)院頒布的《金融違法行為處罰辦法》第22條“金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處五萬以上30萬元以下的罰款”。由于該規(guī)定沒有明確界定具體的違規(guī)行為，引用該條款對(duì)銀行機(jī)構(gòu)違反財(cái)政性繳存款的行為進(jìn)行處罰存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)，并在具體操作過程中對(duì)于辦法中的“違法所得”沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)法過程中難以把握處罰尺度，讓銀行機(jī)構(gòu)寧愿冒著處罰的風(fēng)險(xiǎn)而去獲取較大的違規(guī)利益。

二、加強(qiáng)基層行財(cái)政性繳存款管理的對(duì)策建議

針對(duì)財(cái)政性繳存款管理中出現(xiàn)的問題，建議通過規(guī)范科目設(shè)置、提高繳存款收益、明確管理權(quán)限、完善繳存額核算方式、明確財(cái)政性繳存款處罰辦法、建立常規(guī)檢查的長(zhǎng)效機(jī)制等一系列措施進(jìn)行規(guī)范解決，同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確要求基層行加強(qiáng)對(duì)財(cái)政性繳存款的專項(xiàng)檢查。

（一）規(guī)范商業(yè)財(cái)政性存款科目設(shè)置

建議及時(shí)出臺(tái)規(guī)范商業(yè)銀行財(cái)政性存款科目設(shè)置、使用的規(guī)定，進(jìn)一步明確銀行機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款業(yè)務(wù)的科目設(shè)置與使用，確定核算內(nèi)容。首先，要明晰金融機(jī)構(gòu)繳存范圍、繳存科目代號(hào)及名稱、繳存時(shí)間、報(bào)表報(bào)送要求等，避免金融機(jī)構(gòu)在使用財(cái)政性存款賬戶時(shí)串用科目，打擦邊球，要將財(cái)政性資金盡量納入管理范圍。其次，加強(qiáng)銀行機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目變動(dòng)使用情況管理。銀行機(jī)構(gòu)變更科目及使用范圍，應(yīng)報(bào)人民銀行批準(zhǔn)并報(bào)送當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)。第三，統(tǒng)一并進(jìn)一步明確、細(xì)化銀行機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款范圍。

（二）提高銀行機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政性存款收益

適當(dāng)提高銀行機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政性存款計(jì)付手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)︺y行機(jī)構(gòu)繳存的財(cái)政性存款實(shí)行計(jì)息。2003年1月1日開始，我國(guó)利息管理出臺(tái)了一項(xiàng)重大改革，人民銀行對(duì)國(guó)庫(kù)存款（地方財(cái)政庫(kù)款、財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)存款、財(cái)政預(yù)算外存款）按單位活期存款計(jì)付利息。可以比照此項(xiàng)規(guī)定，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)繳存的財(cái)政性繳存款也按單位活期存款計(jì)付利息。

（三）建立財(cái)政性繳存款管理的協(xié)調(diào)調(diào)管理機(jī)制

根據(jù)現(xiàn)有政策，已經(jīng)明確規(guī)定由信貸部門負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政性繳存款的違規(guī)行為進(jìn)行處罰。為了形成對(duì)財(cái)政性繳存款的有效監(jiān)管，建議根據(jù)基層行業(yè)務(wù)部門設(shè)立情況建立財(cái)政性繳存款管理的協(xié)調(diào)調(diào)管理機(jī)制。會(huì)計(jì)部門負(fù)責(zé)銀行機(jī)構(gòu)財(cái)政性繳存款范圍的審核管理、財(cái)政性繳存款的日常監(jiān)督管理、為信貸部門對(duì)違規(guī)行為處罰提供依據(jù)；營(yíng)業(yè)部門與后督部門負(fù)責(zé)財(cái)政性繳繳存款業(yè)務(wù)的監(jiān)督，并及時(shí)向會(huì)計(jì)部門提交監(jiān)督情況與取證資料；國(guó)庫(kù)部門負(fù)責(zé)提供代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)的地方財(cái)政庫(kù)款、待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)、財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)存款的資金規(guī)模情況。通過明確各相關(guān)部門聯(lián)系，核對(duì)數(shù)據(jù)，確保銀行機(jī)構(gòu)足額、及時(shí)繳存財(cái)政性繳存款。

（四）改善財(cái)政性存款繳存額核定方式

將目前商業(yè)銀行繳存財(cái)政性存款按旬末日余額進(jìn)行繳存的管理方式，調(diào)整為按旬日均余額進(jìn)行繳存。按此種確定繳存額方式，可改變商業(yè)銀行墊付大量資金繳存財(cái)政性存款的不合理現(xiàn)象。確定銀行機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政性繳存款的日均余額，需要求銀行機(jī)構(gòu)向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行提供財(cái)政性存款賬戶的每日余額。

（五）制定財(cái)政性繳存款專門處罰規(guī)定

依據(jù)《金融違法行為管理辦法》賦予的權(quán)限，制定專門的財(cái)政性繳存款管理處罰辦法，界定并細(xì)化各種違規(guī)行為，并對(duì)各種違規(guī)行為明確相對(duì)的處罰標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)人民銀行營(yíng)業(yè)部門或事后監(jiān)督部門通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的銀行機(jī)構(gòu)逃繳、漏繳、少繳財(cái)政性存款的行為，由會(huì)計(jì)部門對(duì)銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取證后，按行政處罰程序辦理。

（六）建立常規(guī)檢查的長(zhǎng)效機(jī)制

目前，財(cái)政性存款的繳存由人民銀行分支機(jī)構(gòu)通過審核金融機(jī)構(gòu)報(bào)表來判斷是否足額繳存財(cái)政性存款，執(zhí)行“按旬報(bào)送，定期審核”的監(jiān)督方式，但對(duì)其是否繳存僅僅根據(jù)旬報(bào)表進(jìn)行審核不能深入地核實(shí)其是否將吸收的財(cái)政性存款全部納入規(guī)定科目繳存。因此，建立常規(guī)檢查的長(zhǎng)效機(jī)制是非常有必要的?？梢酝ㄟ^定期或不定期、現(xiàn)場(chǎng)或非現(xiàn)場(chǎng)檢查方式對(duì)商業(yè)銀行是否將財(cái)政性存款納入規(guī)定科目核算，是否混淆財(cái)政性存款和一般性存款等。比如：財(cái)政收入非稅收入、預(yù)算外收入是否沒有納入“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)“科目核算，而是納入一般活期存款核算；將應(yīng)繳財(cái)政性存款使用“暫收款”、“機(jī)關(guān)團(tuán)隊(duì)存款”、“事業(yè)單位存款”和一些過渡性科目納入一般存款核算，導(dǎo)致大量財(cái)政性存款以一般存款形式游離于商業(yè)銀行間等。

（七）將財(cái)政性繳存款納入國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的設(shè)想

在目前國(guó)庫(kù)集中支付改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入推廣國(guó)庫(kù)集中支付制度，建議通過國(guó)庫(kù)單一賬戶制度將待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)等財(cái)政性繳存款資金直接繳入國(guó)庫(kù)，不再停留在預(yù)算單位的收入過渡賬戶，保證財(cái)政性繳存款資金統(tǒng)一集中到國(guó)庫(kù)，并可對(duì)集中到國(guó)庫(kù)的資金進(jìn)行市場(chǎng)化管理，建立歸屬地原則的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度。