地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)狀況及其防范措施

楊玲

摘要：地方政府充分利用了手里掌握的大量非經(jīng)營性資產(chǎn)，如土地、城市基礎(chǔ)設(shè)施等，這些資產(chǎn)流動(dòng)性不高，但是其開發(fā)與建設(shè)卻需要大量地資金投入，因而各種形式的地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。雖然這些資金的流向大部分是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城市發(fā)展有了一定提高，但融資平臺(tái)的大量借款，也帶來了一系列的風(fēng)險(xiǎn)。本文分析了當(dāng)前地方融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)生原因及防范措施。

關(guān)鍵詞：地方融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)；地方債務(wù)；防范措施

一、背景

1992年上海城投的成立標(biāo)志著國內(nèi)地方政府融資平臺(tái)雛形的出現(xiàn)，隨著我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求不斷增加，為突破城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸和國家禁止地方政府發(fā)行債券進(jìn)行融資的法律障礙，不同類型的地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，出現(xiàn)大量集融資、建設(shè)和經(jīng)營、債務(wù)償還為一體的城市投資公司即為單獨(dú)的企業(yè)法人，其具備融資的身份可以代替政府進(jìn)行直接或間接融資，實(shí)現(xiàn)地方政府市場化的融資目的。

然而地方基礎(chǔ)設(shè)施水平低，建設(shè)資金需求量大，隨著地方政府性不斷擴(kuò)大的債務(wù)規(guī)模，越來越引起人們注意的是地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，其原因從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度看，如今地方財(cái)政收支的緊張，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大；從外在原因來看，當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)的泡沫前景可能導(dǎo)致其很大程度的破產(chǎn)，政府卻過度舉債，使得政府的償債壓力變大，但收入的減少使得償債能力下降。政府資本是在政府融資平臺(tái)的建設(shè)、運(yùn)作中最為常見的問題，然而地方政府融資平臺(tái)不但沒能發(fā)揮積極作用，還帶來了一系列的風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方融資平臺(tái)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)分析

2008年底，中央政府就退出的投資計(jì)劃總額高達(dá)4萬億，其中就有28萬億需要由地方政府和社會(huì)資金來完善，就此各地紛紛開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如：鐵路、公路、機(jī)場等。中國人民銀行和中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的知道意見》中鼓勵(lì)通過創(chuàng)新地方投融資模式的途徑來籌集地方政府的資金。

城市建設(shè)的速度和規(guī)模體現(xiàn)了地方政府官員的政績，而GDP的增長速度需要大量的資金來刺激，依靠政府融資平臺(tái)，政府就可以獲得大量的貸款，雖然這些資金的流向大部分是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城市發(fā)展有了一定提高，但融資平臺(tái)的大量借款，也帶來了一系列的風(fēng)險(xiǎn)。

1法律及會(huì)計(jì)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔(dān)保資格，雖然國家相關(guān)部門明確規(guī)定，各級(jí)地方政府部門在《擔(dān)保法》 規(guī)定之外的任何擔(dān)保行為均屬于嚴(yán)重違規(guī)行為，其擔(dān)保責(zé)任無效，但各地仍以各種形式每通過非正規(guī)渠道進(jìn)行融資。此外，用同一固定資產(chǎn)向多家銀行抵押貸款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使得地方融資平臺(tái)的融資規(guī)模擴(kuò)大，債務(wù)規(guī)模也隨之?dāng)U大，雖然緩解地方政府財(cái)力短缺，然而這些都沒有政府預(yù)算的統(tǒng)一管理。

2融資平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)初期組建時(shí)大部分都是政府官員的“熟人”，甚至有的由政府官員擔(dān)任負(fù)責(zé)人，其對(duì)于政府的融資決策和風(fēng)險(xiǎn)控制沒有專業(yè)性，缺乏專業(yè)人才，這在很大程度上致使地方融資平臺(tái)的管理風(fēng)險(xiǎn)更大。此外，由于這種和政府關(guān)系密切，容易產(chǎn)生政企不分的現(xiàn)象，也使融資平臺(tái)難以形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)。在實(shí)際操作中，也容易受政府或“上級(jí)”控制，其責(zé)任主體十分模糊。

3地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)逐漸累積并加大

地方融資平臺(tái)貸款中有很大一部分是政府性債務(wù)，依靠政府信用獲得的，因此地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)是與地方財(cái)政收入息息相關(guān)的。地方政府的融資方式多為招商引資、拍賣土地，這就必然會(huì)導(dǎo)致地方政府過度依賴拍賣土地收入的現(xiàn)象，如政府若要開發(fā)某個(gè)城市的某個(gè)偏遠(yuǎn)地方，就會(huì)拍賣這塊土地，修建房屋，滲入房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，再來招商引資。而在當(dāng)前形勢下房地產(chǎn)業(yè)的起伏較大，有俗稱“泡沫經(jīng)濟(jì)”，假如一旦經(jīng)濟(jì)蕭條，土地價(jià)格就會(huì)大跌，房地產(chǎn)的泡沫經(jīng)濟(jì)就會(huì)破滅，這樣地方政府的財(cái)政收入將會(huì)減少，顯然會(huì)加大償債風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府近一半的償債資金來源都是拍賣土地所得，典型的如杭州、上海，其土地出讓金收入已經(jīng)超過了千億。

政府類投融資平臺(tái)是由當(dāng)?shù)卣l(fā)起建立的，其對(duì)外融資部分是用政府信用作為擔(dān)保，而投融資平臺(tái)本身的還款信用很難反映出來。而非盈利性和半盈利性政府投融資平臺(tái)本身無法做到自負(fù)盈虧，需要完全或大部分依賴政府的各種補(bǔ)貼。由于平臺(tái)企業(yè)不能承擔(dān)違約后果，違約成本較高，也將加重地方政府的負(fù)擔(dān)。

4銀行壓力加大，金融風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯

由于我國大部分平臺(tái)公司財(cái)務(wù)實(shí)力十分貧乏、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)極為不合理，尚未達(dá)到發(fā)債的條件，而且平臺(tái)公司大多數(shù)也未上市。因而平臺(tái)公司籌資的主要渠道是銀行貸款，使得我國銀行承擔(dān)巨大的信貸壓力。

同時(shí)，各大銀行又把地方政府的融資平臺(tái)作為貸款營銷對(duì)象之一，通過降低銀行貸款利率和降低貸款條件等營銷方式，不斷增加對(duì)地方融資平臺(tái)的貸款量。不僅使銀行利潤空間被嚴(yán)重壓縮，而且由于這些資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益項(xiàng)目，收益低且不穩(wěn)定，還款大多歸入以后年度財(cái)政預(yù)算，最終又導(dǎo)致地方政府債務(wù)逐年累積。在目前各個(gè)銀行之間沒有信息共享機(jī)制，難以獲取地方政府的全面負(fù)債信息，也無法客觀了解地方政府的償債能力的情況下，銀行仍未控制對(duì)地方融資平臺(tái)的貸款投放總量，最終導(dǎo)致地方融資平臺(tái)出現(xiàn)過度融資，同時(shí)銀行出現(xiàn)呆賬、壞賬的風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)增大。

此外，由于當(dāng)前城市基礎(chǔ)化項(xiàng)目建設(shè)的資金需求量大，而且基本來源于銀行中長期貸款，期限比較長，因此短期內(nèi)一些問題不會(huì)暴露出來，但是一旦進(jìn)入集中還款的時(shí)間周期，將導(dǎo)致項(xiàng)目資金失衡，無法償還借款；而另一方面由于銀行中長期貸款的不斷增加，導(dǎo)致銀行貸款結(jié)構(gòu)逐趨不平衡，因此會(huì)有我國商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債周期錯(cuò)配問題的出現(xiàn)。

5外部監(jiān)管力度弱，宏觀調(diào)控難度大

許多地方融資平臺(tái)在銀行貸款的門檻很低，使得地方政府成立更多的地方融資平臺(tái)，大量的向銀行舉債，甚至有些平臺(tái)公司規(guī)模還不足以抗拒債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加之地方融資平臺(tái)多依托于地方政府，管理不規(guī)范，對(duì)其監(jiān)管的力度就較弱，容易滋生腐敗問題，實(shí)際中也出現(xiàn)了把融資挪為它用的現(xiàn)象。

由于地方政府融資平臺(tái)的特殊性，將會(huì)加大國家宏觀調(diào)控的難度。這可以從兩方面來進(jìn)行分析：第一，如果實(shí)行“急剎車”的方式，采取緊縮信貸政策，停止對(duì)負(fù)債超標(biāo)的融資平臺(tái)進(jìn)行貸款，這樣容易發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)，不利于地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展；第二，如果國家政策調(diào)控力度不夠，地方的負(fù)債情況不能得到有效的控制，那么，最終還款責(zé)任將會(huì)由中央政府承擔(dān)。

三、風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1從地方政府方面來防范

首先，針對(duì)地方政府對(duì)其地方財(cái)政不公開透明的現(xiàn)象，應(yīng)提高地方財(cái)政的透明度，政府機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)披露全面的財(cái)政信息，避免一些機(jī)構(gòu)或官員“暗箱操作”、中飽私囊現(xiàn)象的出現(xiàn)。如可利用網(wǎng)絡(luò)媒介等形式，公開政務(wù)信息，公開地方政府財(cái)政收支狀況，同時(shí)不斷提高信息的更新速度，建立一個(gè)交流和互動(dòng)的平臺(tái)，增進(jìn)民眾和政府的交流，增加民眾的監(jiān)督，從而增加財(cái)政信息的透明程度，提高社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制。并且地方政府作為融資平臺(tái)的最終責(zé)任人，有義務(wù)以公開、透明的方式對(duì)外公布地方政府的財(cái)務(wù)狀況和債務(wù)信息，以供與其有信貸關(guān)系的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行參考和監(jiān)督。同時(shí)政府應(yīng)做到統(tǒng)一借款，統(tǒng)一來使用，統(tǒng)一還款，有助于解釋地方財(cái)政中的潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，應(yīng)該明確地方政府的責(zé)任，將投資目光放在社會(huì)資本參與不夠的領(lǐng)域上，實(shí)現(xiàn)政府職能的戰(zhàn)略性調(diào)整。具體來說，一是，劃清地方政府和融資平臺(tái)的投資權(quán)限，對(duì)于非經(jīng)營性項(xiàng)目，如交通道路、城市環(huán)境、教育等的投資建設(shè)應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，如供水、軌道等項(xiàng)目的發(fā)展可由地方政府提供相應(yīng)的補(bǔ)助，另外，對(duì)于存在穩(wěn)定收益的經(jīng)營性項(xiàng)目，可由融資平臺(tái)獨(dú)立進(jìn)行融資和運(yùn)營；二是規(guī)范地方政府的投融資行為。對(duì)于地方政府而言，應(yīng)嚴(yán)格控制地方政府的過度擔(dān)保行為，避免一些不合規(guī)的現(xiàn)象發(fā)生，明確規(guī)范其舉債規(guī)模，同時(shí)政府官員在本期內(nèi)的投資規(guī)模應(yīng)與任期內(nèi)的財(cái)力相匹配，避免過度透支地方未來財(cái)力；三是，認(rèn)清地方政府與融資平臺(tái)之間的相互關(guān)系。明確地方融資平臺(tái)的債務(wù)也是地方政府的一部分，一旦平臺(tái)公司出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)問題，則應(yīng)追究相關(guān)政府官員的責(zé)任；四是，盡量使地方政府下屬的各單位的固定資產(chǎn)能夠轉(zhuǎn)到同一地方融資平臺(tái)名下進(jìn)行整合，為地方政府貸款進(jìn)行擔(dān)保，防止一項(xiàng)資產(chǎn)多次擔(dān)?，F(xiàn)象的出現(xiàn)，但在這一過程中要堅(jiān)持政企分開。

2從銀行方面來進(jìn)行防范

首先，在貸款初期，銀行應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，全面了解地方政府的信用情況，如財(cái)政實(shí)力、債務(wù)情況、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等，對(duì)信貸總量實(shí)行控制，不能隨意突破；

其次，在貸款后期由于地方政府融資平臺(tái)借款主要是為政府服務(wù)，資金使用主要為地方建設(shè)所用，因此銀行應(yīng)關(guān)注貸款的用途，對(duì)于資金流向與用途不明確的應(yīng)及時(shí)和政府和相關(guān)部門溝通。

3從融資平臺(tái)本身來進(jìn)行防范

地方融資平臺(tái)應(yīng)嚴(yán)格按照國家相關(guān)規(guī)定成立運(yùn)行，并結(jié)合實(shí)際情況，建立相關(guān)的融資操作標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的制度流程，規(guī)范地方融資平臺(tái)的融資行為，這樣有利于促進(jìn)改革國家融資體系，建設(shè)地方基礎(chǔ)設(shè)施所需要的大量資金需求得到滿足，形成較為規(guī)范的地方融資機(jī)構(gòu)。

聘任有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人士來管理地方融資機(jī)構(gòu)，專業(yè)人員的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)比較強(qiáng)烈，可為地方融資平臺(tái)規(guī)避更多的風(fēng)險(xiǎn)。防止地方政府官員管理，將融資平臺(tái)視為財(cái)政斂財(cái)工具，忽視對(duì)地方融資平臺(tái)規(guī)范發(fā)展的現(xiàn)象。

4完善外部監(jiān)管機(jī)制

銀監(jiān)會(huì)要密切監(jiān)管銀行資金流向，要加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行和信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，建立健全地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，并提示金融機(jī)構(gòu)關(guān)注貸款與信托投資風(fēng)險(xiǎn)。各監(jiān)督機(jī)構(gòu)和司法部門在對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)控制過程中，把跟蹤檢查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，形成全方位的立體行政司法監(jiān)控體系，對(duì)舉債項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)行全程覆蓋，對(duì)地方政府的債務(wù)和財(cái)政狀況進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)管。地方政府融資平臺(tái)從融資建立到項(xiàng)目運(yùn)行的一系列環(huán)節(jié)，金融機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)鼐用竦仁瞧渖婕暗降年P(guān)聯(lián)對(duì)象。因此，應(yīng)完善社會(huì)群眾和媒體監(jiān)督機(jī)制。

5完善法律監(jiān)管機(jī)制

撤銷不符合規(guī)定的融資平臺(tái)，規(guī)范合規(guī)平臺(tái)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制，在人員任用上實(shí)行回避制度，撤銷與政府有特殊關(guān)系的管理人員。對(duì)違反國家規(guī)定的平臺(tái)機(jī)構(gòu)和政府人員實(shí)行法律嚴(yán)懲制度。

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