公職人員社區(qū)參與的路徑與意義

摘要：公職人員群體是社區(qū)治理的重要本土資源。公職人員的社區(qū)參與往往被簡單化為“社區(qū)志愿者”，混淆了“工作時間”與“生活時間”的差異，未能充分釋放其治理效能。實(shí)現(xiàn)公職人員的深度社區(qū)參與，需要找到其職業(yè)稟賦的比較優(yōu)勢與社區(qū)治理內(nèi)在需求的契合點(diǎn)，將其塑造成居民生活組織者與社區(qū)公共規(guī)則維護(hù)者，為有效破解“中國式小區(qū)”中陌生人社群合作的“社會失靈”提供可能。激活公職人員的社區(qū)治理效能，是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的有效實(shí)現(xiàn)形式，也是中國特色社區(qū)治理創(chuàng)新的可行路徑。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;社區(qū)參與;公職人員;在職黨員;黨建引領(lǐng)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.002

一、問題緣起：“名小區(qū)的名人”

67歲的劉大強(qiáng)是個大忙人①。他是宿遷市大通社區(qū)的熱心居民，身兼多職，比如社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會委員、社區(qū)老干部黨支部書記、中嘉小區(qū)業(yè)主委員會主任、中嘉小區(qū)18棟樓棟長等。另外，他還是宿遷市出租車行業(yè)協(xié)會會長。他的身份太多，我們這里重點(diǎn)介紹其作為業(yè)委會主任的工作，故稱其為“劉主任”。劉主任是市交通局運(yùn)輸管理所的退休干部，也是中嘉小區(qū)的第一批入住業(yè)主。2006年，中嘉小區(qū)1期建成，是轟動一時的“名牌小區(qū)”。當(dāng)時1700元/㎡的房價，再加上稀缺的購房資格，決定了入住者大部分都是經(jīng)濟(jì)條件較好的市民，尤以公職人員為多。

現(xiàn)在，中嘉小區(qū)卻成了遠(yuǎn)近聞名的混亂小區(qū)。一方面，小區(qū)全部開發(fā)建成歷時15年之久，4期分別由4家開發(fā)商開發(fā)，且從第2期開始，大量拆遷農(nóng)民入住，小區(qū)違章搭建、毀綠種菜現(xiàn)象非常普遍，加上2期以后沒有設(shè)計(jì)儲藏室，農(nóng)民的農(nóng)具和車輛亂停亂放，小區(qū)秩序陷入混亂。物業(yè)公司隸屬開發(fā)商，迄今已經(jīng)更換十幾任經(jīng)理，管理隊(duì)伍極不穩(wěn)定。小區(qū)物業(yè)費(fèi)十幾年沒有調(diào)整，物業(yè)管理費(fèi)迄今仍維持每月0.5元/m2，再加每月每戶10元公攤費(fèi)。這個標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)年全市最高，現(xiàn)在卻連維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)都不夠。業(yè)主對物業(yè)服務(wù)不滿，大面積拖欠物業(yè)費(fèi)，3期更是幾乎家家不交費(fèi)。2016年，物業(yè)公司一次性起訴100多個業(yè)主，造成雙方關(guān)系持續(xù)對立緊張。即使亂到這個程度，劉主任還是感慨說：“業(yè)主仍然組織不起來，沒法換物業(yè)?！痹谒磥?，換物業(yè)也不一定是上策?！案舯谌A園小區(qū)，業(yè)主把物業(yè)炒掉了，實(shí)行自管，結(jié)果兩三個月就搞不下去了，更亂。”

作為小區(qū)第一屆業(yè)委會主任，劉主任面臨的就是這樣一個局面。這些年，他做了這樣幾件大事：一是找開發(fā)商要回社區(qū)公共用房，二是更換門禁系統(tǒng)，三是230戶頂樓漏水大修，四是老舊小區(qū)改造。這幾件事都不容易：公共用房至今沒交割清楚，按規(guī)定開發(fā)商應(yīng)交付小區(qū)建筑面積4‰的公共用房，但開發(fā)商私自將地段較好的一百多平方米底樓用房給自家親友開超市，卻把社區(qū)醫(yī)務(wù)室二樓房子給了業(yè)委會。由于位置特殊，老人無法在上面搞活動，否則樓下醫(yī)務(wù)室會投訴;頂樓大面積漏水問題拖延多年，但大修要動用維修基金，劉主任到房管局查詢發(fā)現(xiàn)，竟然有幾戶買房時沒有繳納維修基金，“不知道當(dāng)時怎么辦下的房產(chǎn)證”。從跑簽名到申請審核再到施工，整個程序跑下來前后用了將近4個月;更換門禁一事更是引起軒然大波，有人不交錢，車停在門口進(jìn)不來，趕上下班高峰，造成大擁堵，業(yè)主大罵物業(yè)公司和業(yè)委會，劉主任承受了巨大壓力，一度萌生退意，后來街道領(lǐng)導(dǎo)親自上門做工作，劉主任才堅(jiān)持下來。

中嘉小區(qū)本屆業(yè)委會由5人組成，平均年齡達(dá)68歲，全部來自1期，且全部都是退休公職人員。除劉主任是交通局退休干部外，其余四人分別是小學(xué)退休教師、區(qū)工商局工會主席、某鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所所長以及區(qū)供銷社主任。5名委員中有4人是黨員，不過，日常工作其他人員參與并不多，業(yè)委會沒有工資，“連礦泉水都是我自掏腰包買”。

總結(jié)這五年的業(yè)委會工作，劉主任用了“酸甜苦辣、有苦難言”八個字來總結(jié)，他說：“本來就是想發(fā)揮點(diǎn)余熱，沒想到這么艱難。能夠堅(jiān)持下來，憑的就是我四五十年的黨齡……既代表廣大業(yè)主，也得對組織負(fù)責(zé)?！北緛磉@屆期滿，劉主任就要退下來，但社區(qū)不同意，希望他繼續(xù)做，因?yàn)閷?shí)在沒有合適人選。換屆通知公布了兩個月，至今沒有一個人報名，“沒辦法，大家選的話還是要繼續(xù)做下去”。很難想象，如果沒有劉主任，沒有那些退休公職人員居住的話，以拆遷安置農(nóng)民為主體的中嘉小區(qū)，會變成什么樣子。

從筆者近些年在全國各地的調(diào)研來看，中嘉小區(qū)業(yè)委會的情況并非特例，甚至可以說具有一定普遍性。政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)的退休人員，都屬于廣義的公職人員，這個群體中的中低層管理服務(wù)人員以及教師，是許多住宅小區(qū)業(yè)主自治中的中堅(jiān)力量。眾所周知，公職人員群體在中國的政治社會環(huán)境中，既是一個基數(shù)龐大的社會群體，也具有很強(qiáng)的特殊性。除部分高級領(lǐng)導(dǎo)干部外，他們中的絕大多數(shù)群體同普通市民一樣，居住在千千萬萬個住宅小區(qū)中。研究中國的小區(qū)自治和社區(qū)治理，不應(yīng)該忽略這個群體，不能將其混同于一般居民。本文試圖闡述這樣一個觀點(diǎn)，公職人員群體構(gòu)成中國城市基層社區(qū)中的體制性社會資本。鑒于公職人員在中國政治社會環(huán)境中的獨(dú)特性，可以毫不夸張地將其定位為社區(qū)治理的本土社會資源。

既有研究從兩方面關(guān)注到了這一問題。一方面是對在職黨員社區(qū)參與的研究。上世紀(jì)90年代起，上海和北京等地就開始探索建立在職黨員參與社區(qū)服務(wù)的工作機(jī)制，比如“雙報到”等。有研究認(rèn)為“黨員志愿者”已成為“第三域的主導(dǎo)力量”，[1]該群體的參與動力則來自“執(zhí)政黨的政治性激勵、社區(qū)和單位的組織性激勵以及在職黨員自身的內(nèi)生性激勵”產(chǎn)生的激勵共振效應(yīng)。[2]近年來，隨著黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的展開，黨員群體在基層黨建和社區(qū)治理中的作用開始得到更多的關(guān)注，許多研究在“政黨與社會”關(guān)系的框架下闡述其本土意義。“區(qū)域黨建”“樓組黨建”“小區(qū)黨建”等諸多形式被發(fā)掘出來，豐富了政黨連接社會的運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了二次社會建構(gòu)。[3]2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，在職黨員下沉社區(qū)參與社區(qū)防控成為普遍做法，取得積極效果，促使人們更加重視在職黨員群體參與社區(qū)治理的可能性。湖北省委組織部在全省推廣在職黨員常態(tài)化下沉，在實(shí)踐中卻遇到一些挑戰(zhàn)，筆者在后文還會討論。應(yīng)該說，這方面研究更多聚焦政黨與社會的理論議題，對在職黨員群體在社區(qū)治理中的參與邏輯和治理意義關(guān)注并不多，既有研究大多停留在具體問題的描述分析層次上。相比之下，另一方面研究則具有更積極的理論自覺，那就是社區(qū)領(lǐng)袖[4]、社區(qū)精英[5]、積極分子[6]等議題的研究。這些研究將關(guān)注點(diǎn)聚焦于社區(qū)治理中的行動主體，特別是行動能力比較強(qiáng)的關(guān)鍵群體，揭示了這個群體對集體行動等社區(qū)治理事件的影響、群體內(nèi)部的分化乃至斗爭等。當(dāng)然，這些研究內(nèi)部也存在一定差異。不過，這方面研究依然沒有專門探討公職人員的治理意義，只是將其無差別地化約為“精英”“領(lǐng)袖”等。相比之下，如果說第一方面的研究長于緊跟實(shí)踐步伐卻失之于深度分析不足的話，第二方面的研究則更服務(wù)于理論旨趣卻對實(shí)踐需要有所忽視。

潘維教授曾經(jīng)指出：“如果所有的科層領(lǐng)導(dǎo)都有在扁平的社區(qū)自組織服務(wù)的經(jīng)歷，在升遷之前重回社區(qū)參加組織工作，在退休之后還去擔(dān)任社區(qū)‘鄉(xiāng)紳’，人民‘辦小事’的需求就能解決，中國共產(chǎn)黨也就能接上‘地氣’?！盵7]筆者對此甚為認(rèn)同。本文基于實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)探討公職人員參與社區(qū)治理中的若干關(guān)鍵問題，并在最后闡述其作為社區(qū)治理本土資源的重要意義。

二、生活時間與社區(qū)參與

多年來，公職人員參與社區(qū)治理一直有兩種形式。一種是單位共建、對口幫扶。不過，實(shí)踐中大多簡化為單位給社區(qū)提供資源支持，還不一定是制度化的。筆者在紹興調(diào)研時，一位社區(qū)書記抱怨，每年都要去找共建單位化緣，由于單位行政級別高，社區(qū)書記每次去都有巨大心理成本，好的情況下，一個單位給三五萬塊錢，有些清水衙門可能只能給幾千塊錢。除了資源支持，還有些單位會跟社區(qū)一起搞活動，比如學(xué)校向社區(qū)開放操場，醫(yī)院派醫(yī)生去義診。另一種形式是在職黨員社區(qū)報到。一些地方要求社區(qū)對在職黨員報到情況進(jìn)行評定，評定結(jié)果作為黨員所在單位年終考核的參考。但是，實(shí)際效果也比較有限。一是在職黨員參與社區(qū)治理有限，基本就是定期或不定期到社區(qū)做些志愿服務(wù)，比如撿垃圾，參與社區(qū)宣傳活動等。二是社區(qū)與在職黨員地位不對等，社區(qū)黨組織難以對在職黨員進(jìn)行有效約束，評定也基本是送順?biāo)饲?，流于形式。更關(guān)鍵的是，包括在職黨員在內(nèi)的公職人員參與社區(qū)治理，不應(yīng)只是做志愿者。他們所提供的所謂志愿服務(wù)，在住宅小區(qū)普遍實(shí)行市場化物業(yè)管理的情況下，非但有些多余，甚至對正常物業(yè)管理秩序也并不一定起正面作用。更重要的是，坦率地說，公職人員到社區(qū)做志愿者，做那些沒有任何技術(shù)含量的志愿服務(wù)，有點(diǎn)浪費(fèi)人力資源。因此，這項(xiàng)探索多年來效果并不好，在職黨員的參與積極性也很弱。

缺少制度化的約束和激勵機(jī)制一直被認(rèn)為是造成在職黨員社區(qū)參與度低的主要原因，湖北省近年來探索的在職黨員常態(tài)化下沉的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對這種觀點(diǎn)提出了挑戰(zhàn)。2020年下半年，湖北省委組織部吸取武漢疫情防控期間的經(jīng)驗(yàn)，在全省范圍內(nèi)推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職黨員常態(tài)化下沉社區(qū)，同時要求機(jī)關(guān)單位黨組織也要聯(lián)系社區(qū)，即所謂“雙下沉”。按照文件規(guī)定，在職黨員可以結(jié)合自身專長，選擇志愿服務(wù)、糾紛調(diào)解等多種社區(qū)參與形式，其社區(qū)服務(wù)時長和服務(wù)評價納入單位年終黨員評議。表面看來，湖北的探索相較過去有兩點(diǎn)突破，一是實(shí)現(xiàn)全覆蓋，二是建立服務(wù)計(jì)時等制度約束。但從實(shí)踐來看，效果卻非常意外。

全覆蓋面臨的關(guān)鍵問題是，如何在機(jī)關(guān)單位與社區(qū)之間建立真正有效的對接。機(jī)關(guān)單位的資源是不均衡的，社區(qū)情況也千差萬別。社區(qū)都希望下沉機(jī)關(guān)有權(quán)有資源，如果是二線機(jī)關(guān)、清水衙門，必然出現(xiàn)下沉效果差異。這也是共駐共建制度的實(shí)踐難題。只要單位的社區(qū)參與主要內(nèi)容是資源支持，這個問題就不可能解決。另外，社區(qū)在職黨員數(shù)量也不均衡，黨員數(shù)量多的，產(chǎn)生對社區(qū)活動機(jī)會的激烈競爭，社區(qū)為在職黨員創(chuàng)造服務(wù)機(jī)會的壓力也非常大。化解不均衡的可能策略是周期性調(diào)整，但是，過于頻繁的調(diào)整也有弊端，機(jī)關(guān)單位無法熟悉社區(qū)，無法深入了解社區(qū)問題，下沉效率會受損。

用制度來約束在職黨員的參與，面臨兩個障礙：一是前文所說的，社區(qū)與在職黨員關(guān)系不對等。二是制度反而會激發(fā)黨員的機(jī)會主義行為。制度要求里面，越是定量化程度高的，越會成為黨員最容易去完成的，但也恰恰是很難有深度的。比如，服務(wù)計(jì)時幾乎變成黨員跟社區(qū)工作者一起撿垃圾，搞巡邏，做活動。這些事情的時長最容易拉長，關(guān)鍵是做起來難度最小，又便于拍照留痕。可這種參與對社區(qū)治理到底有多大意義呢？其實(shí)并沒有發(fā)揮在職黨員的“比較優(yōu)勢”，還浪費(fèi)人力資源。

在職黨員常態(tài)化下沉的關(guān)鍵問題，是混淆了“工作時間”與“生活時間”。在職黨員在工作時間堅(jiān)守崗位，做好本職工作，在本職工作上發(fā)揮先鋒模范作用，才是正道。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的黨員，都是國家花費(fèi)大量成本培養(yǎng)出來的專業(yè)人才，具備所在崗位所需要的專業(yè)知識和技能。好鋼要用在刀刃上，在本職工作崗位，才能做到人盡其才。常態(tài)化下沉，是讓黨員在工作時間做本職工作之外的事情。如果在職黨員“脫崗”是去參與應(yīng)急事務(wù)，比如防汛抗洪、疫情防控，屬于集中力量辦大事，滿足了應(yīng)急治理對資源的即時性要求。但是，如果占用工作時間，去做沒有任何技術(shù)含量、不能體現(xiàn)絲毫專業(yè)優(yōu)勢、可替代性極強(qiáng)的事情，就成了形式主義。工作時間，在職黨員發(fā)揮作用的地方在本職崗位。激活在職黨員和公職人員，終究還是要在生活時間上做文章。

三、公職人員的職業(yè)稟賦

激活公職人員的社區(qū)參與，需要真正發(fā)揮其比較優(yōu)勢。既有研究大多從理論層面探討其作為社區(qū)精英或社區(qū)領(lǐng)袖的內(nèi)涵，卻很少從社區(qū)治理實(shí)踐需要層面對其進(jìn)行剖析。劉主任之所以可以作為公職人員參與社區(qū)治理的典型，是因?yàn)槠渖砩蠋缀跫哿嗽撊后w共性的比較優(yōu)勢，或者稱之為“職業(yè)稟賦”。劉主任的個人稟賦包括時間自由、體力精力充沛、有熱情有公益心，能夠從社區(qū)參與中獲得自我價值體驗(yàn)。這些稟賦幾乎為所有社區(qū)積極分子共有。[8]除此之外，他身上還體現(xiàn)出公職人員更加突出的“職業(yè)稟賦”：

首先是善于掌握相關(guān)法律和政策知識。社區(qū)治理中涉及小區(qū)自治的事務(wù)，具有較強(qiáng)專業(yè)性，牽涉到法律、工程、財(cái)務(wù)、管理、組織等多個方面，絕大多數(shù)普通市民既缺乏有關(guān)知識，也很少有主動性去了解，往往憑借有限生活經(jīng)驗(yàn)，對法律知識等進(jìn)行片面解讀。畢竟大多數(shù)普通人只關(guān)心自己生活，當(dāng)這些法律和政策知識，并不與個人生活發(fā)生關(guān)系時，普通人就缺乏去了解的動力。而且許多人學(xué)習(xí)能力比較一般，在實(shí)踐中主動學(xué)習(xí)的，也容易陷入誤區(qū)，產(chǎn)生片面認(rèn)知，夸大業(yè)主同物業(yè)、開發(fā)商等的對立性。對法律和政策知識缺乏了解，以及缺乏正確了解，都不可能產(chǎn)生積極有效的參與行動，當(dāng)然也就不能形成好的小區(qū)管理。相比之下，公職人員的職業(yè)經(jīng)歷主要是與各種政策法律打交道，總體上普遍具有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)意識和學(xué)習(xí)能力。當(dāng)然，這也與受教育程度有關(guān)，總體看來，公職人員受教育程度在社會平均水平之上，還是具有一定的群體優(yōu)勢。

其次是溝通意識和能力。住宅小區(qū)的業(yè)主自治，有大量事務(wù)需要同物業(yè)公司、開發(fā)商、業(yè)主和政府部門等打交道，需要與具體的人進(jìn)行溝通。有些人盡管學(xué)習(xí)意識和學(xué)習(xí)能力不錯，能夠掌握法律和政策知識，卻缺乏溝通意識和溝通能力，典型表現(xiàn)就是容易將維權(quán)簡化為利益博弈，將相關(guān)方的利益對立起來，不懂妥協(xié)，原則性太強(qiáng)，靈活性不夠。小區(qū)自治，跟廣大業(yè)主打交道，本質(zhì)上是在做群眾工作，“百姓百姓百條心”，要有耐心和智慧，還有足夠強(qiáng)大的心理能量。跟物業(yè)、開發(fā)商、政府等，打交道則更需要溝通技巧，否則很容易造成對立。在這方面，公職人員總體上是具有職業(yè)優(yōu)勢的。公職人員，特別是那些有群眾工作經(jīng)驗(yàn)又有機(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的人，這方面能力甚至是比較突出的。另外，他們也具備一定的體制內(nèi)關(guān)系資源，有時候也能起到意想不到的效果。劉主任長期在政府部門工作，知道跑程序是必須承受的辦事成本，就有耐心，也懂得技巧。公職人員群體大多具備一種比較重要的職業(yè)素養(yǎng)，就是總體上比較有大局意識，注意掌握維權(quán)行動的分寸和策略，一般不會采取過激方式，注重有理有利有節(jié)。但凡有經(jīng)驗(yàn)的人都知道，這其實(shí)是非常重要的，很大程度上會決定維權(quán)成敗，更會影響與物業(yè)、基層政府等的日常關(guān)系。劉主任說，他所有的維權(quán)都注意一條，不會鬧事，不搞5人以上的群體行動，目的是解決問題，不是添亂。

有趣的是，我們在調(diào)研過程中，經(jīng)常聽到基層干部從工作經(jīng)驗(yàn)角度總結(jié)的某些職業(yè)群體的特點(diǎn)，這些職業(yè)群體相對人數(shù)較多的小區(qū)，往往小區(qū)自治容易出問題，街道社區(qū)在跟這些群體打交道時，也會比較難以溝通。這里僅舉兩例。在北京調(diào)研時，一位社區(qū)書記認(rèn)為小區(qū)最亂、業(yè)主最不好打交道的，是私營企業(yè)主比較多的。這個被稱為“小老板”的群體在公司一言九鼎，習(xí)慣指揮別人發(fā)號施令，職業(yè)經(jīng)歷也來自生意場上的利益博弈，反倒不太擅長做群眾工作?！八麄冋l都不服誰，面對業(yè)主時，大家都是平等的，別人也不會說看他是個老板就買他的賬”。當(dāng)然，這是從總體層面上說，并不是一概否定。這位書記的判斷也是基于她的個人工作經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)槠漭爡^(qū)內(nèi)正好有一個海淀區(qū)知名的高檔小區(qū)②，這個小區(qū)小老板特別多，但小區(qū)管理卻極其混亂。三屆業(yè)委會都在屆中被罷免，且普遍內(nèi)部不合。三年內(nèi)換了四家物業(yè)公司，我們在調(diào)研時，仍有三家前物業(yè)公司在小區(qū)設(shè)有催款辦公室，催繳物業(yè)費(fèi)。在宜昌調(diào)研時，一位街道辦事處主任說老師多的小區(qū)也不好管理。這個街道轄區(qū)內(nèi)有幾個教師小區(qū)，都是早年教育部門建設(shè)的中小學(xué)教師居住的小區(qū)。這位主任總結(jié)教師群體的特點(diǎn)是，“特別較真，特別會說，你說不過他”，意思是一些教師特別善于從條文、別人的話語中找到對自己最有利的東西，揪住不放，缺少變通，“巧言令色”，明明只是維護(hù)個人利益，卻不自知，甚至冠以維護(hù)公益的名義，缺少具體事情具體分析的靈活性。街道社區(qū)基層干部在跟他們溝通時，會感覺比較吃力③。當(dāng)然，需要再次強(qiáng)調(diào)的是，這里舉的例子當(dāng)然帶有講述者的個人“成見”，難免以偏概全，比如我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少教師也是小區(qū)業(yè)主自治的積極分子，他們比較熱情積極，維權(quán)意識高，是一支不可忽視的力量，屬于本文所說的公職人員的重要組成部分。

四、生活組織者與規(guī)則維護(hù)者

公職人員在生活時間里，如何實(shí)現(xiàn)深度有效的社區(qū)參與呢？關(guān)鍵是能夠?qū)⑵渎殬I(yè)稟賦最大化地發(fā)揮出來，實(shí)現(xiàn)與社區(qū)治理關(guān)鍵需求的有效對接。筆者以為，相對于“社區(qū)志愿者”，公職人員群體更適合成為“居民生活組織者”和“公共規(guī)則維護(hù)者”。下面結(jié)合一些地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行說明。

居民生活組織者，是指居民基于日常生活需求產(chǎn)生的公共事務(wù)合作中，能夠充當(dāng)集體行動關(guān)鍵力量的角色，是能夠?qū)⒕用窠M織起來實(shí)現(xiàn)合作的人，是奧斯特羅姆意義上的“制度組織者”和合作“催化者”。[9]將公職人員塑造為生活組織者的關(guān)鍵機(jī)制是賦予公職人員以社區(qū)公共身份。公職人員的職業(yè)身份是具有公共性的，但其公共性是面向全社會的，需要對其公共身份進(jìn)行社區(qū)轉(zhuǎn)化，使其公共性降低到生活社區(qū)層面。宿遷市探索的“黨員樓棟長”制度就是一種社區(qū)公共身份的轉(zhuǎn)化形式。這項(xiàng)探索啟動時間不久，具體做法就是讓在職黨員擔(dān)任所居住樓棟的樓棟長。當(dāng)?shù)亟M織部門專門制定了《推進(jìn)“黨員樓棟長”制度試點(diǎn)實(shí)施方案》，提出要健全“社區(qū)—網(wǎng)格—樓棟”與“社區(qū)黨委（黨總支）—網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組”雙網(wǎng)融合的組織體系，充分發(fā)揮網(wǎng)格化黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理作用，尤其是在疫情防控期間發(fā)揮“黨員樓棟長”構(gòu)筑安全線“最后一米”積極作用。該市宿城區(qū)計(jì)劃在39個城市社區(qū)和9個新型農(nóng)村社區(qū)中，選派1860名“黨員樓棟長”，截至我們調(diào)研時，已產(chǎn)生黨員樓棟長1 139名，其中在職黨員460名。宿遷另一個城區(qū)宿豫區(qū)，則確定了黨員樓棟長2 363人，其中在職黨員420人。設(shè)立黨員樓棟長，是宿遷將疫情防控經(jīng)驗(yàn)常態(tài)化的一個做法。跟湖北一樣，黨員樓棟長本來只是應(yīng)急之舉，但是在實(shí)踐中效果顯著，就要將其固定下來。與湖北的做法不同，樓棟長主要是在生活時間進(jìn)行社區(qū)參與，并不強(qiáng)制要求利用工作時間做事情。樓棟是居民生活中一個最基礎(chǔ)的公共生活單元，是構(gòu)成小區(qū)的基本集體行動單位。樓棟長盡管主要被定位于為居民提供服務(wù)和宣傳政策信息，但有了公共身份，就可以參與到小區(qū)日常治理了。筆者在江陰市調(diào)研時，該市城區(qū)街道也在推進(jìn)一項(xiàng)工作，就是要求街道辦事處所有機(jī)關(guān)中層干部通過合法程序進(jìn)入所居住小區(qū)業(yè)委會。這項(xiàng)工作屬于“一把手工程”，由時任街道黨工委書記親自部署，旨在增強(qiáng)街道對轄區(qū)內(nèi)日益突出的小區(qū)自治亂象的治理能力。當(dāng)然，也因?yàn)槭恰耙话咽止こ獭?，其具體實(shí)施效果很大程度上會取決于領(lǐng)導(dǎo)的“注意力”及其變動。但這個探索是值得肯定的，“通過合法程序”也表明政府不會通過行政力量強(qiáng)行干預(yù)。

公共規(guī)則維護(hù)者，是指公職人員能夠遵守社區(qū)各類公共規(guī)則，比如業(yè)主自治公約、物業(yè)管理規(guī)定等，并能夠成為社區(qū)內(nèi)生公共輿論的建設(shè)性力量。筆者曾經(jīng)分析過在住宅小區(qū)這個陌生人社會中，內(nèi)生出公共規(guī)則和公共輿論的困境，其中非常重要的一點(diǎn)就是違規(guī)成本低，消極力量容易利用信息不對稱主導(dǎo)小區(qū)公共輿論，亟需積極分子平衡甚至制衡消極力量。[10]宿遷市正在探索公開全部在職黨員身份來實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。我們調(diào)研時注意到所有住宅小區(qū)公示欄上，除了常規(guī)的社區(qū)居務(wù)、黨務(wù)和物業(yè)管理信息公開外，普遍會有1～2個公示欄，用來公示居住在本小區(qū)的全部公職人員黨員的身份信息。兩個區(qū)在具體信息公開上有同有異：共同之處是黨員照片、姓名和居住樓棟;不同之處在于，宿豫區(qū)公示力度更大，會將其工作單位公布出來，根據(jù)這個信息，人們就可以大致判斷出，該人是教師還是政府機(jī)關(guān)干部。在黨員公示欄下面，則是落款為宿豫區(qū)委組織部公布的黨員干部“八小時以外”監(jiān)督事項(xiàng)，共有5項(xiàng)，包括在小區(qū)內(nèi)有無違章搭建、亂停亂放等行為，是否帶頭繳納物業(yè)費(fèi)、停車費(fèi)等，還附上了組織部干部監(jiān)督科的舉報電話、郵箱和地址。宿城區(qū)則將在職黨員按照樓棟進(jìn)行公示，這樣小區(qū)居民能夠迅速知道本樓棟居住著哪些黨員，其是否擔(dān)任了樓棟長。

為什么說公示身份有助于在職黨員成為規(guī)則維護(hù)者呢？關(guān)鍵就在于組織部門的5項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容。這些監(jiān)督事項(xiàng)，都是小區(qū)治理中最主要的公共規(guī)則，小區(qū)失序，也都是從這些公共規(guī)則被破壞開始的。如果在職黨員在這些事情上能夠起到表率作用，當(dāng)然就是在維護(hù)公共規(guī)則?！包h員亮明身份”其實(shí)并非宿遷創(chuàng)舉，比如一些農(nóng)村就把給黨員家庭戶掛上了專門的黨員標(biāo)識牌，城市小區(qū)是個陌生人社會，黨員身份更加匿名化，考慮到一些領(lǐng)導(dǎo)干部有很強(qiáng)的“隱身”意愿，宿遷能夠?qū)⒃诼汓h員公示出來，其實(shí)并不容易。近些年，一些地方還會在年終時專門發(fā)文，要求所有公職人員帶頭繳納物業(yè)費(fèi)，也是出于同樣的邏輯。表面看來，繳納物業(yè)費(fèi)似乎是物業(yè)公司與業(yè)主之間的市場契約行為，行政力量不宜干預(yù)。但是，繳納物業(yè)費(fèi)更具有公共意義，是享受住宅小區(qū)服務(wù)和生活秩序等公共品應(yīng)該履行的義務(wù)，具有公共規(guī)則屬性。在這個意義上，行政力量對公職人員群體履約行為的干預(yù)，其實(shí)是非常具有中國特色，又契合社區(qū)治理需要的實(shí)踐舉措。

“生活組織者”是高線要求，需要更多的投入，屬于深度參與、積極參與。“規(guī)則維護(hù)者”則屬底線要求，只是有限參與。并非所有公職人員都適合成為“生活組織者”，但成為“規(guī)則維護(hù)者”則應(yīng)該作為普遍要求。

五、公職人員社區(qū)參與的治理意義

一些地方探索將公職人員塑造為居民生活的組織者和公共規(guī)則維護(hù)者，實(shí)踐效果各有差異。一方面，許多做法時間還比較短，還有待實(shí)踐檢驗(yàn);另一方面，公職人員群體本身也有分化，群眾被動員起來監(jiān)督也需要一個過程。但這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所蘊(yùn)含的治理意義不容忽視。

首先，契合社區(qū)治理內(nèi)生需求，也就是通常所說的“痛點(diǎn)”。所謂痛點(diǎn)，就是單位體制解體后，城市基層社會重組，市民重新組合在住宅小區(qū)里，彼此缺少社會關(guān)聯(lián)，高度原子化、個體化、分散化，缺少組織性。小區(qū)不等于一家一戶的加總，而是像村莊一樣具有公共性。小區(qū)的居住環(huán)境，包括生活秩序，是一項(xiàng)公共品，是需要居民合作來自我供給的。但是，居民數(shù)量眾多，個體化程度高，自發(fā)合作成本高到難以有效達(dá)成。也就是說，他們需要有關(guān)鍵群體來組織他們，形成公共秩序。賀雪峰教授多年來一直強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵問題是重新將農(nóng)民組織起來，[11]潘維教授說執(zhí)政黨的當(dāng)務(wù)之急就是扎根基層組織社會。[7]提高基層組織社會的能力，不僅是執(zhí)政黨建設(shè)的需要，更是社會的內(nèi)生需要。在大多數(shù)社會群體社區(qū)參與積極性不高的前提下，關(guān)鍵群體和積極分子就顯得尤為重要。

其次，嵌入“生活時間”和“生活空間”。激活公職人員群體，一定要區(qū)分開“工作時間”和“生活時間”，區(qū)分開“工作空間（即本職崗位）”和“生活空間（即居住社區(qū)）”。簡單說，激活公職人員，是要在“八小時之外”、工作單位之外做文章。公職人員數(shù)量龐大，是城市基層社會最可寶貴卻又“沉睡著”的治理資源。城市是陌生人社會，都市生活的特性，決定了大多數(shù)普通居民在社區(qū)參與上是“冷漠”的，他們專注于個體生計(jì)與生活。社區(qū)公共精神衰落，幾乎是人類社會進(jìn)入工業(yè)時代，進(jìn)入城市社會以來的必然規(guī)律。在這種情況下，公職人員，特別是黨員這個組織化程度最高的群體，就更顯其重要性。9200萬黨員和數(shù)量龐大的公職人員能夠在生活中成為城鄉(xiāng)居民的組織者與規(guī)則維護(hù)者，基層治理就有了最可依靠的力量和最有效的抓手。社區(qū)基層組織跟群眾之間，就有了更有效的橋梁。

最后，具有正向示范意義。外在要求只有在絕大多數(shù)人可及的標(biāo)準(zhǔn)上，才能真正發(fā)揮實(shí)效，否則就會淪為形式。面對絕大多數(shù)人的要求，不能是“頂格要求”，而應(yīng)該是底線要求。公職人員固然不同于普通居民，但畢竟也要像他們一樣過普通生活。公職人員回歸生活世界，其首要目的，也是像普通居民一樣過好生活，才能更好地投入到本職工作。在這個意義上，在生活時間激活在職黨員，不能違背這個基本規(guī)律。公職人員群體也是有分化的，有些人性格外向、精力旺盛、群眾工作能力突出，能夠達(dá)到成為群眾生活組織者的要求。組織者不需要很多，否則，廚子多了照樣做不成飯，反而增加組織成本。這樣的高線要求，就無須針對全體公職人員，而只作為激勵少數(shù)的措施，并匹配相應(yīng)的激勵制度。對大多數(shù)普通公職人員，要求他們做到規(guī)則維護(hù)者，是可及性很高的要求。社區(qū)公共規(guī)則屬于軟規(guī)則，大量違反公共規(guī)則的行為，夠不上違法，即便觸及法律，動輒執(zhí)法，成本也太高。軟規(guī)則對普通人的約束就必然較弱。鄉(xiāng)土社會里，軟規(guī)則有社會性制裁支撐，一個人經(jīng)常違背村莊公共規(guī)則，時間久了就做不起人，在村里沒有面子，會受到社會性制裁。城市是陌生人社會，無法內(nèi)生出社會性制裁，軟規(guī)則對普通群眾缺乏強(qiáng)制力。但公職人員不同，軟規(guī)則可以與組織紀(jì)律要求結(jié)合起來，軟規(guī)則也就有了硬約束。一個小區(qū)里，有幾十上百個公職人員家庭，他們帶頭遵守公共規(guī)則，在遇到有普通居民違反公共規(guī)則時，能夠在業(yè)主群、在小區(qū)公共場所仗義執(zhí)言，就能夠生產(chǎn)出公共輿論，規(guī)則也就有了嚴(yán)肅性，對那些違背規(guī)則的人和負(fù)面輿論形成強(qiáng)有力的對沖與制衡。日常生活中大多數(shù)人傾向于明哲保身，多一事不如少一事，少數(shù)消極分子對自身利益（無論是否正當(dāng)）比較敏感，善于策略性表達(dá)，特別是挾公益之名行謀私利之實(shí)，有一支積極的力量能夠及時制衡，就能夠盡可能塑造出社區(qū)相對良性的公共輿論，對大多數(shù)的中間分子產(chǎn)生正向示范效應(yīng)，至少不被少數(shù)負(fù)向示范影響。和平年代，在職黨員和公職人員每每通過抗洪搶險、疫情防控等重大突發(fā)事件中的“最美逆行者”而獲得群眾認(rèn)可，顯現(xiàn)出先鋒模范作用。但群眾同樣需要日常生活中的平凡先鋒。激活公職人員群體，就是要讓他們成為群眾日常生活中的、活躍在身邊的“英雄”。這樣的“英雄”，就是群眾生活的組織者，社區(qū)公共規(guī)則的維護(hù)者。這是一個必要而且可及的要求，我們需要在這方面進(jìn)行更多探索。

六、余論：讓一部分人，先熟悉起來

城市社會是一個陌生人社會，居住小區(qū)是陌生人社會的基本單元。大家因?yàn)橘彿浚瑥奈搴暮Ｅ既蛔〉揭黄?，要重新適應(yīng)跟陌生人在一起的新型社群生活。居住小區(qū)共有設(shè)施設(shè)備和公共空間的存在，決定了小區(qū)居民不得不頻繁發(fā)生公共交往，這就需要形成好的管理秩序，維護(hù)好公共空間，進(jìn)而塑造出良性的社群生活秩序。新型社群生活的關(guān)鍵，是社群成員能夠組織起來，實(shí)現(xiàn)對居住小區(qū)公共事務(wù)的有效治理。

陌生人社會的特點(diǎn)是缺乏社會資本，“中國式小區(qū)”尤其如此。[12]陌生人組成的新型社群自發(fā)合作成本高、難度大，需要有少數(shù)人站出來，代表大多數(shù)人負(fù)責(zé)日常管理，維護(hù)社群公共利益。在一個有著豐富社會資本的社群中，少數(shù)人可以被社會自發(fā)識別出來，并獲得有效的社會激勵。缺乏社會資本，就可能出現(xiàn)少數(shù)動機(jī)不純的消極分子“竊取”小區(qū)權(quán)力，謀取私利，或者積極的人因?yàn)槿狈疃顺?。這是現(xiàn)在城市居住小區(qū)治理產(chǎn)生各種亂象的社會基礎(chǔ)，可以稱之為“社會失靈”。

社會失靈需要外力介入，政府便是最可及的外力。但是，政府及其基層組織不能把所有小區(qū)的全部事務(wù)管起來，這樣既不經(jīng)濟(jì)也不現(xiàn)實(shí)，更與現(xiàn)代政府理念和現(xiàn)代社會發(fā)展規(guī)律相悖。一條可行的路徑是，政府通過有限且有效的方式，實(shí)現(xiàn)對社會自發(fā)合作的“催化”。催化社會合作需要“催化劑”，中國城市基層社會中最可動員的催化劑資源，便是廣大的公職人員群體。普通居民因?yàn)槁殬I(yè)分殊和生活分化，往往成為“互不相關(guān)的鄰里”，[13]傳統(tǒng)的社區(qū)建設(shè)手段難以在這樣大規(guī)模的社群中發(fā)育出社會資本。相比之下，同一居住小區(qū)內(nèi)的公職人員群體卻完全可以率先形成熟人社群，發(fā)育出社會資本。社區(qū)基層組織因?yàn)槿狈ψ銐蛴行У臋C(jī)會和手段，很難去熟悉每一位居民，卻很容易做到熟悉每一位住在社區(qū)的公職人員。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，只需要一點(diǎn)制度上的合理設(shè)計(jì)就可以了，比如向社區(qū)報到、亮明身份、參與社區(qū)會議等。社區(qū)沒法熟悉每一位居民，卻可以先熟悉每一位公職人員，使他們成為熟悉居民、聯(lián)系居民、組織居民的橋梁紐帶。簡言之，要讓陌生人社會中的一部分人，先熟悉起來。

體制內(nèi)人員形成的社會資本，可以稱為體制性社會資本，可以通過體制內(nèi)的自我動員生產(chǎn)出來。新冠肺炎疫情暴發(fā)兩年多以來，許多地方實(shí)行機(jī)關(guān)黨員干部下沉社區(qū)，就產(chǎn)生了這樣的社會資本。要將其與社區(qū)治理結(jié)合起來，關(guān)鍵就是公職人員社區(qū)化，實(shí)現(xiàn)公職身份向社區(qū)身份轉(zhuǎn)化與再造。公職人員社區(qū)化，用社區(qū)身份再造公職身份，目的是用平等的社區(qū)身份，取代等級化的職業(yè)身份，并發(fā)揮其職業(yè)優(yōu)勢。探索合理有效的激活方式，使數(shù)千萬公職人員真正成為群眾生活的組織者，應(yīng)該是創(chuàng)新具有中國特色社區(qū)治理的重要途徑。

說明：本文系國家社科基金項(xiàng)目“縣域城市社區(qū)治理現(xiàn)代化”（項(xiàng)目號：20BSH153）的階段性成果。

注釋：

①按照學(xué)術(shù)慣例，本文所涉人名和除市區(qū)名之外的具體地名均已做技術(shù)處理。本文所引一手材料均來自筆者的田野調(diào)查，為行文簡潔恕不一一注明。

②該小區(qū)是海淀區(qū)首批高端住宅小區(qū)，居住群體“非富即貴”。據(jù)社區(qū)書記介紹，當(dāng)年售房時盛況空前，許多山西“煤老板”直接現(xiàn)款買房，“整麻袋整麻袋的錢”。

③這位街道辦事處主任特別舉了一個名為教委宿舍的小區(qū)的例子，疫情防控時，這個小區(qū)是整個街道最難管理的，一方面有些老師特別善于從上級政府相關(guān)文件中“咬文嚼字”，對社區(qū)封控的有關(guān)措施提出挑戰(zhàn)，讓參與封控的基層干部和下沉黨員很被動;另一方面，在生活物資保障中，一些老師經(jīng)常表達(dá)不滿，對物價、商品質(zhì)量、物資分配等提出各種意見。

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Community Participation of Public Officials： Path and Significance

Wang Defu

（School of Sociology， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract： Public officials are important local resources for community governance. The community participation of public officials is often simplified as "community volunteers"，which is mixed between "working time" and "life time" and fails to fully release its governance efficiency. To realize the deep community participation of public officials， it is necessary to find the meeting point between the comparative advantages of their professional endowments and the internal needs of community governance， and mold them into residents' life organizers and maintainers of community public rules， so as to provide a possibility for effectively solving the "social failure" of stranger community cooperation in "Chinese-style communities". Activating the community governance efficiency of public officials is not only an effective form of community governance led by Party construction， but also a feasible path of community governance innovation with Chinese characteristics.

Key words： community governance; community participation; civil officials; in-service Party members; Party construction guidance

■責(zé)任編輯：王? 縉