自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與現(xiàn)實(shí)困境與對策

【摘要】參與式管理已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)有效管理的重要方式，而目前我國自然保護(hù)區(qū)管理中的社區(qū)參與還存在諸多障礙和問題。文章從制度、組織、文化和居民自身素質(zhì)四個(gè)方面分析當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)在社區(qū)參與過程中存在的現(xiàn)實(shí)困境，并從制度、文化、參與主體的多元角度提出了加大自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的相關(guān)對策。

【關(guān)鍵詞】自然保護(hù)區(qū) 社區(qū)參與 現(xiàn)實(shí)困境

【中圖分類號】C911 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)與資源管理的最有效形式，我國的自然保護(hù)區(qū)經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的建設(shè)和發(fā)展，取得了豐碩的成果。截至2014年底，中國共建立自然保護(hù)區(qū)2729個(gè)，占國土面積的15%，超過12%的世界平均水平。自然保護(hù)區(qū)發(fā)展壯大的同時(shí)也導(dǎo)致問題叢生，其中一個(gè)突出的問題就是自然保護(hù)區(qū)管理與區(qū)內(nèi)社區(qū)發(fā)展之間的矛盾沖突。保護(hù)區(qū)建立后，為搶救資源限制當(dāng)?shù)鼐用駥Y源的破壞活動(dòng)，甚至要改變居民傳統(tǒng)的“靠山吃山，靠水吃水”的生計(jì)方式，從而導(dǎo)致了自然保護(hù)區(qū)的政策性保護(hù)原則與區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的傳統(tǒng)發(fā)展方式之間產(chǎn)生矛盾。另外，以搶救資源為目的而建立的自然保護(hù)區(qū)一直以來實(shí)行的是自上而下的管理政策，靠政府命令實(shí)行保護(hù)管理。這種傳統(tǒng)的管理體制更多考慮的是資源的保護(hù)和可持續(xù)性發(fā)展，并未更多考慮到居民的利益和訴求。因此，如何解決自然保護(hù)與社區(qū)發(fā)展之間的關(guān)系成為自然保護(hù)區(qū)管理者和研究者面前的一個(gè)重要課題。由此社區(qū)參與理念逐漸走進(jìn)學(xué)者的視野，并在各級各類保護(hù)區(qū)管理中開始了初期的實(shí)踐。

“社區(qū)參與”這一概念來源于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，目前被很多學(xué)科拿來使用。自然保護(hù)區(qū)學(xué)領(lǐng)域的社區(qū)參與指自然保護(hù)區(qū)內(nèi)或自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)與保護(hù)區(qū)一起共同參與保護(hù)區(qū)資源的管理和保護(hù)，從而使自然保護(hù)區(qū)的自然資源得以合理的開發(fā)、利用和保護(hù)區(qū)的生物多樣性得以保護(hù)，并促使社區(qū)居民的生活水平得以提高。也就是說自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)參與包括兩方面的內(nèi)容，一是保護(hù)區(qū)與社區(qū)共同參與資源和生物多樣性保護(hù)的決策、管理和監(jiān)督，保證資源的有效保護(hù)；二是社區(qū)在參與保護(hù)資源管護(hù)的過程中，與保護(hù)區(qū)共創(chuàng)成果、共享利益。

在我國，自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與是個(gè)舶來品，是通過國際環(huán)保組織對我國的援助項(xiàng)目而引入的。1995年8月GEF（全球環(huán)境組織）中國自然保護(hù)區(qū)管理項(xiàng)目正式啟動(dòng)，社區(qū)共管是其中的重要內(nèi)容之一，在10個(gè)保護(hù)區(qū)開展社區(qū)共管項(xiàng)目，從此開始了中國自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的新時(shí)期。通過多年社區(qū)共管項(xiàng)目的實(shí)施，社區(qū)參與方法已經(jīng)被普遍認(rèn)為是自然保護(hù)區(qū)協(xié)調(diào)自然資源保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。但關(guān)于保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)參與從理論到實(shí)踐目前都還處于探索階段，多數(shù)保護(hù)區(qū)內(nèi)的社區(qū)參與存在著嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，具體表現(xiàn)為參與意愿不高、參與行為不多、參與深度不夠、參與持續(xù)性不足等①。文章則主要針對社區(qū)參與嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)困境做具體分析。

自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的現(xiàn)實(shí)困境

社區(qū)參與制度困境。制度化保障是社區(qū)參與保護(hù)區(qū)的管理和建設(shè)工作的前提和基礎(chǔ)。我國對社區(qū)參與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理已有相關(guān)制度規(guī)定。如，《憲法》第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！薄蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》（1994）中第五條規(guī)定：建設(shè)和管理自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系。第七條第二款規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)自然環(huán)境和自然資源的義務(wù)，并有權(quán)對破壞、侵占自然保護(hù)區(qū)的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉、控告等。

這些制度在一定程度上為自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的社區(qū)參與提供了合法渠道，并初步形成了社區(qū)參與的良好制度環(huán)境②，但這并不能說目前我國社區(qū)參與保護(hù)區(qū)的制度化渠道已經(jīng)暢通無阻，社區(qū)居民在實(shí)際參與保護(hù)區(qū)工作的過程中還存在相當(dāng)大的制度困境。

第一，現(xiàn)有社區(qū)參與制度不完善。中央政府制定的關(guān)于社區(qū)參與保護(hù)區(qū)的相關(guān)制度和政策，多是屬于綱領(lǐng)性的、指導(dǎo)性的規(guī)定。而在地方，自然保護(hù)區(qū)也依照自然保護(hù)區(qū)管理相關(guān)規(guī)定和對自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行評價(jià)的相關(guān)條件，都在各自的管理綱要或者管理規(guī)劃中，規(guī)定了保護(hù)區(qū)的管理要實(shí)行社區(qū)共管。但這些也均為綱領(lǐng)性的表述，缺少具體的制度規(guī)定。具體表現(xiàn)為：首先，關(guān)于居民參與的具體權(quán)利沒有明確的規(guī)定，如對于環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等；其次，關(guān)于居民參與保護(hù)的方式和方法、形式和途徑等內(nèi)容同樣沒有具體規(guī)定；最后，對于妨礙社區(qū)參與保護(hù)的個(gè)人和單位沒有具體的制裁措施。這些問題直接導(dǎo)致社區(qū)參與的制度保障力度不夠。

自然保護(hù)區(qū)管理領(lǐng)域目前依然堅(jiān)持傳統(tǒng)的管理制度，沒有適當(dāng)?shù)姆謾?quán)或賦權(quán)給社區(qū)。一定程度的賦權(quán)給社區(qū)是社區(qū)參與的最有力保障。讓社區(qū)能在決策、管理、評價(jià)上有自己的話語權(quán)，是提高參與積極性的最根本保障。制度上沒有賦予社區(qū)足夠的權(quán)力，正是我國目前社區(qū)參與法律制度不完善之所在。

第二，現(xiàn)有社區(qū)參與制度在實(shí)踐中存在困境。現(xiàn)實(shí)中，由于制度保障的不完善導(dǎo)致社區(qū)參與機(jī)制不健全。居民在參與保護(hù)、管理和監(jiān)督過程中存在權(quán)力不明，機(jī)制不暢的問題。無論是自上而下還是自下而上都難以形成暢通的參與渠道。因此，居民的參與機(jī)會(huì)自然受限。

實(shí)踐中，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理理念難以轉(zhuǎn)變，依然是自上而下的政府型管理者。參與制度的不完善，公眾參與權(quán)力的不明確，不僅導(dǎo)致老百姓對參與的漠視，同時(shí)也導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)對參與的忽略。參與式管理不僅是一種新的管理理念，更是一種新的管理方式，要求管理者放下姿態(tài)邀請公眾的參與。而從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，無論在制度制定還是實(shí)際管理上，都沒有充分重視原有資源使用者在資源保護(hù)和管理中的價(jià)值及作用。有時(shí)甚至將他們視為破壞資源的對象，嚴(yán)加管理。

組織困境。社區(qū)居民參與保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作目前依然是以居民個(gè)體的分散參與形式為主的。從世界范圍內(nèi)的社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，如果以一定的組織為依托而進(jìn)行的社區(qū)參與則相對更有成效，也會(huì)更加便捷。

其一，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)自治組織發(fā)育不良。我國多數(shù)自然保護(hù)區(qū)所處的地理位置偏僻，保護(hù)區(qū)內(nèi)的社區(qū)普遍為農(nóng)村社區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，思想觀念傳統(tǒng)封閉。社區(qū)內(nèi)能夠進(jìn)入公共領(lǐng)域，涉及到公共利益的事務(wù)相對較少，而且一旦有公共事務(wù)，也會(huì)依靠家庭或家族的力量來解決。社區(qū)的自治組織發(fā)育不良，社區(qū)居民參與公共事務(wù)的途徑非常有限。社區(qū)的自治組織目前處于極不完善的狀態(tài)。從數(shù)量上看，自治組織數(shù)量少，規(guī)模也很小。從質(zhì)量上看，自治組織形式單一，服務(wù)能力有限，解決組織成員實(shí)際問題的力量不足。

其二，村委會(huì)的權(quán)威在下降。在農(nóng)村社區(qū)村委會(huì)是普遍存在的一個(gè)最基本的社會(huì)組織，是村民民主自治組織，負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)各種事務(wù)，為村民提供管理、教育和服務(wù)等活動(dòng)。然而村委會(huì)在村民心中的權(quán)威性在降低③。多數(shù)村委會(huì)在自治性和行政性之間的博弈中，更多表現(xiàn)出其行政性的特點(diǎn)。其對政府的依賴性大，獨(dú)立性小，受上級政府的制約性強(qiáng)，自治的功能相對被弱化。這和我國目前所有的民間自治組織面臨的困境是相似的。自治組織逐漸成為一級行政單位，組織領(lǐng)導(dǎo)者亦官亦民的特殊身份使其處境尷尬而無力。村民通過村委會(huì)參與的公共事務(wù)的內(nèi)容少、層次低。被動(dòng)參與多，主動(dòng)參與少。參與基本來自領(lǐng)導(dǎo)的壓力或從眾心理，自覺自愿的參與很少。

文化困境。在分析國內(nèi)社區(qū)參與的困境時(shí)，一些學(xué)者認(rèn)為，追根溯源有其文化方面的原因。讓社區(qū)參與保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作，這樣的管理形式、管理理念來自于西方，來源于蘊(yùn)含著民主、分權(quán)文化氛圍的地域。而將其移植到中國，必然面臨東西文化上的沖突。

一是居民的主體意識和公共精神淡薄。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革而產(chǎn)生的政治改革使農(nóng)民基層組織的功能弱化，鄉(xiāng)村自治組織由于缺乏人力、財(cái)力和制度等方面的支持而權(quán)威下降，由此，導(dǎo)致維系農(nóng)村社會(huì)的物質(zhì)和精神紐帶逐漸松弛，農(nóng)村社會(huì)的“原子化”、“碎片化”④更加嚴(yán)重，農(nóng)民的集體意識、合作精神越來越淡化。面對社區(qū)公共事務(wù)很少有人會(huì)以一個(gè)公民的立場去關(guān)心和參與。保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)基本是這樣的農(nóng)村社區(qū)，居民的文化意識與上述狀態(tài)并無二致。

二是傳統(tǒng)行政文化的消極思想仍在。管理者頭腦中的“治民”思想嚴(yán)重，在其心中“維穩(wěn)”是第一位的。社區(qū)參與只是維穩(wěn)的手段，而并沒有真正希望在公平、民主原則下的實(shí)現(xiàn)社區(qū)共管。一些官員甚至認(rèn)為，社區(qū)的廣泛參與會(huì)擾亂原有的管理秩序，破壞管理部門原有的掌控，增加工作難度。另外，管理者管理工作中的形式主義、面子工程泛濫，導(dǎo)致社區(qū)參與往往流于形式。一方面，當(dāng)管理機(jī)構(gòu)有共管項(xiàng)目時(shí)，希望吸納社區(qū)居民參與其中，但居民往往對形式主義的事情已經(jīng)看透，不愿參與。另一方面，當(dāng)居民真正想要參與保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作時(shí)，提出意見無人采納，參與保護(hù)工作又缺乏途徑和渠道。

居民自身素質(zhì)困境。居民的自身素質(zhì)困境主要指居民在社區(qū)參與過程中，因個(gè)人的能力和心理因素的阻礙而對社區(qū)參與行為的限制。一方面是居民個(gè)人參與能力的限制。參與能力是影響參與程度和參與效果的一個(gè)重要性因素。社區(qū)居民的參與能力包括了居民的教育文化水平、參與公共事務(wù)的知識與技能的掌握、利益表達(dá)、溝通協(xié)調(diào)、合作協(xié)商談判的能力等。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的文化程度普遍為初中水平。由于居民文化水平的限制，公共知識匱乏導(dǎo)致社區(qū)參與中經(jīng)常是隨波逐流、人云亦云的被動(dòng)參與形式。而當(dāng)自身利益受到直接侵害時(shí)，也難以形成理性的意見表達(dá)和有序的參與，經(jīng)常是集體上訪、圍攻管理機(jī)構(gòu)甚至是暴力相對等非理性的意氣用事，這種參與的結(jié)果當(dāng)然是一敗涂地。而這種結(jié)果會(huì)極大地降低日后對公共事務(wù)的參與態(tài)度，由此形成惡性循環(huán)。

另一方面是“搭便車”心理限制了居民的社區(qū)參與。礙于前面所討論的自然保護(hù)區(qū)社區(qū)居民公共精神缺乏和參與能力不足的問題，導(dǎo)致很多居民在實(shí)際對公共事務(wù)的參與中存在搭便車的心理。當(dāng)面對環(huán)境保護(hù)這樣的公益事情時(shí)，大家都覺得保護(hù)當(dāng)然重要，環(huán)境好了生活質(zhì)量也會(huì)變高，但自己卻不想主動(dòng)參與。當(dāng)然，這也和自然保護(hù)區(qū)的共管活動(dòng)沒有過多地讓社區(qū)居民感受到實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)。

加大自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的對策研究

完善自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的制度保障體系。首先，完善社區(qū)參與權(quán)力的立法。在法律的層面明確自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與的相關(guān)內(nèi)容，是社區(qū)參與保護(hù)區(qū)工作的最根本保障。通過對前人研究的總結(jié)和本人實(shí)踐中的思考認(rèn)為，明確公眾知情權(quán)、參與決策權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)是社區(qū)參與保護(hù)區(qū)管理和建設(shè)制度化的最基本要求。

其次，完善社區(qū)共管制度并實(shí)現(xiàn)法制化。在制度上完善社區(qū)共管體制，讓社區(qū)共管成為自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)之間常態(tài)化的合作。可以考慮在國家法律層面要對社區(qū)共管制度進(jìn)行相應(yīng)的宏觀規(guī)定，如在《環(huán)境保護(hù)法》和《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》中應(yīng)對社區(qū)共管的對象、內(nèi)容、原則以及政府對于自然保護(hù)區(qū)開展共管活動(dòng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定⑤，以使地方相關(guān)法律法規(guī)的制定和具體共管辦法的規(guī)定有法可依、有章可循。在各自然保護(hù)區(qū)根據(jù)自身的保護(hù)區(qū)類型和保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)資源狀況、社區(qū)狀況來制定適合自身開展社區(qū)共管的相關(guān)制度。制度涉及的內(nèi)容應(yīng)該比國家級法律法規(guī)更加具體，應(yīng)用型和操作性更強(qiáng)，并且能夠按照制度規(guī)定制定計(jì)劃、開展實(shí)施。

最后，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要提高自然保護(hù)區(qū)內(nèi)資源的可持續(xù)發(fā)展，必須建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該讓生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值相結(jié)合，把環(huán)境目標(biāo)和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合。⑥生態(tài)補(bǔ)償從社區(qū)廣大居民的最根本利益出發(fā)，讓居民能真正從生態(tài)保護(hù)中獲利。并且這些利益不僅可以是直接的經(jīng)濟(jì)利益，還可以是間接的長遠(yuǎn)利益。因此，生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问揭鄻踊l(fā)展，如技術(shù)培訓(xùn)、增加就業(yè)、發(fā)展生態(tài)旅游、賦權(quán)給社區(qū)、給予貸款優(yōu)惠等形式?？傊?，從社區(qū)的實(shí)際出發(fā)，探索多樣化的補(bǔ)償方式，讓社區(qū)居民真正意識到生態(tài)保護(hù)的價(jià)值，提高生態(tài)保護(hù)的積極性。

建設(shè)參與型鄉(xiāng)村社區(qū)文化。一方面，開展鄉(xiāng)村的公民意識教育。培養(yǎng)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的參與文化是擴(kuò)大社區(qū)參與的一個(gè)重要前提和基礎(chǔ)。政府應(yīng)通過包括學(xué)校教育、社會(huì)教育在內(nèi)的各種教育形式來對鄉(xiāng)村社會(huì)各個(gè)年齡段的居民進(jìn)行公民意識教育。尤其是青年學(xué)生群體，他們的接受速度快、時(shí)代性強(qiáng)，是改變農(nóng)村社會(huì)文化的主要力量。通過教育的力量普及公共事務(wù)的知識和公共事務(wù)的參與技巧，培養(yǎng)公眾的參與意識和責(zé)任意識。從而，讓公民意識、公告精神植根于農(nóng)民心中，并逐漸形成思維慣性，進(jìn)而指引行動(dòng)。

另一方面，摒棄傳統(tǒng)行政文化中的消極思想。自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)也要改變管理理念，對社區(qū)不能只是一味的管理和監(jiān)控，應(yīng)認(rèn)識到吸納社會(huì)多方利益群體共同參與到保護(hù)區(qū)工作中來的重要性和必要性。要對管理人員進(jìn)行文化教育，改變他們對公眾參與的排斥心理和恐慌心理，通過宣傳教育，向他們傳遞參與理念和服務(wù)理念，讓平等、自由、民主的觀念深入到他們心中，逐漸從心理上接受多元治理的管理方式；行為上鼓勵(lì)公眾進(jìn)行參與，使其成為參與式管理體制構(gòu)建中的積極力量。

培育自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與主體。其一是參與個(gè)體的培育。從主觀能力和客觀能力兩個(gè)角度進(jìn)行參與個(gè)體的培養(yǎng)，培養(yǎng)參與主體的主觀能力就是要提高社區(qū)公眾對環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)公益事業(yè)的認(rèn)知、情感和態(tài)度。而提高參與主體的文化教育水平是培養(yǎng)客觀能力的前提。在普及九年義務(wù)教育的同時(shí)，注重發(fā)展農(nóng)村教育的地域性和特殊性，培養(yǎng)農(nóng)村學(xué)生具備農(nóng)村生活的實(shí)際技能。在農(nóng)村教育中也要重視素質(zhì)教育，培養(yǎng)學(xué)生表達(dá)能力、組織能力和溝通能力等。

其二是社會(huì)組織的培育與完善。對基層環(huán)保組織的培育可以從兩方面入手：一方面，吸引國內(nèi)和國際一些大的環(huán)保組織關(guān)注當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保事務(wù)，幫助當(dāng)?shù)毓妳⑴c環(huán)保事業(yè)，讓公眾從組織化的參與過程中會(huì)逐漸感受公共參與的規(guī)則和參與公共事務(wù)的技巧，從而提高社區(qū)參與的能力。另一方面，在當(dāng)?shù)嘏嘤胤缴鐣?huì)組織，組織公眾參與包括環(huán)保在內(nèi)的公共事務(wù)。排除公眾個(gè)體參與過程中的弊端，增強(qiáng)公眾參與的力量。

（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)；本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目階段性成果，項(xiàng)目編號：2572014BC30）

【注釋】

①張艷：“烏蘇里江沿江多個(gè)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與狀況研究”，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2014年第4期，第158～160頁。

②李明華，張經(jīng)輝：“自然保護(hù)區(qū)公眾參與制度研究”，《全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集》，北京，2006年，第760～766頁。

③楊敏：“公民參與、群眾參與與社區(qū)參與”，《社會(huì)》，2005年第5期，第78～96頁。

④王春光：《中國農(nóng)村社會(huì)變遷》，昆明：云南人民出版社，1996年，第67～82頁。

⑤史玉成，郭武：“環(huán)境法的理念更新與制度重構(gòu)”，北京：高等教育出版社，2010年，第90～95頁。

⑥栗明，陳吉利，吳萍：“從生態(tài)中心主義回歸現(xiàn)代人類中心主義”，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2011年第11期，第87～90頁。

責(zé)編 /許國榮（實(shí)習(xí)）