城市公共安全動(dòng)態(tài)隱患治理理念與實(shí)踐探索

摘要：在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，只有首先對城市公共安全供給所處的新環(huán)境進(jìn)行梳理才能結(jié)合城市特色、地區(qū)特點(diǎn)，形成城市安全治理的新思路。強(qiáng)調(diào)對于動(dòng)態(tài)安全隱患的治理就是這一新思路的具體體現(xiàn)。動(dòng)態(tài)隱患治理的實(shí)踐，一方面需要將動(dòng)態(tài)隱患治理的基本理念、基本原則運(yùn)用于安全隱患的排查、發(fā)現(xiàn)、分析、整改、消除等具體環(huán)節(jié)，如“動(dòng)態(tài)隱患清零”就是上海警方針對社會安全風(fēng)險(xiǎn)隱患而探索建立的工作新機(jī)制;另一方面要著眼于安全隱患治理的長效策略構(gòu)建，從安全文化建設(shè)、多元主體培育、大數(shù)據(jù)體系建設(shè)、法律制度完善等多維度為城市公共安全供給提供對策。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)社會;城市公共安全;動(dòng)態(tài)隱患;上海

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.007

城市作為現(xiàn)代社會的發(fā)展形態(tài)，人口高度密集，要素高度集約，社會高速運(yùn)轉(zhuǎn)，在城市運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、公共空間、自然環(huán)境等各領(lǐng)域都容易產(chǎn)生、積累各種安全風(fēng)險(xiǎn)，并形成安全隱患。同時(shí)，生活在城市中的社會公眾對于公共安全的需求程度也與日俱增。創(chuàng)新城市公共安全供給思路是政府社會治理的重要內(nèi)容之一。

一、問題的形成：安全隱患治理是防范城市公共安全事件的先手棋

早在2015年12月召開的中央城市工作會議上，習(xí)近平總書記就指出，“我國城市安全形勢不容樂觀，下水道淹死人、樓房倒塌砸死人、各類火災(zāi)燒死人的事件時(shí)有發(fā)生。隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市系統(tǒng)越來越復(fù)雜，社會風(fēng)險(xiǎn)越來越集中在大城市。如果連安全工作都做不好，何談讓人民群眾生活得更美好？！”[1]當(dāng)今社會各種安全風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)含于其中已是一個(gè)不爭的事實(shí)，習(xí)近平總書記對此提出的要求則是必須“把重大風(fēng)險(xiǎn)隱患當(dāng)成事故來對待”。

在學(xué)理意義上，風(fēng)險(xiǎn)與隱患是兩個(gè)不同的概念。風(fēng)險(xiǎn)是危害結(jié)果發(fā)生的可能性，并具有不確定性，即危害結(jié)果可能發(fā)生，也可能不發(fā)生;隱患則已經(jīng)是一種不安全的、有缺陷的狀態(tài)，只是這種狀態(tài)還處于潛伏期，尚未演變成安全事故（件），尚未造成危害性后果，但一旦條件“適宜”，就可能會突破潛伏狀態(tài)?？梢哉f，隱患是客觀存在的，其本身具有確定性，如果不整改，就會引發(fā)安全事故（件），隱患是比風(fēng)險(xiǎn)更直接導(dǎo)致危害結(jié)果的致災(zāi)因子。所以，凡是隱患都違反了相關(guān)規(guī)定或要求，都已經(jīng)達(dá)到了需要管控的標(biāo)準(zhǔn)，如超速駕駛;凡是隱患都必須進(jìn)行治理、整改，否則就必然會發(fā)生安全事故（件）。防范城市公共安全事件的先手棋是必須對安全隱患實(shí)施有效治理①。“如果一件極其糟糕的事情很有可能會發(fā)生，那么你現(xiàn)在就去著手處理它是十分必要和值得的?！盵2]

二、風(fēng)險(xiǎn)社會背景下城市公共安全供給面臨的新環(huán)境

政府始終是城市公共安全最主要的供給者。在當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，只有首先梳理城市公共安全供給所處的新環(huán)境，才能結(jié)合城市特色、地區(qū)特點(diǎn)，形成公共安全治理的常態(tài)化有效思路。

（一）作為特殊的公共物品，公共安全具有顯著的個(gè)性特征

公共物品的概念源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。按照美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森（Paul A. Samuelson）的觀點(diǎn)，“公共物品是指那種不論個(gè)人是否愿意購買，都能使整個(gè)社會每一成員獲益的產(chǎn)品”，[3]如國防、綠化、道路、天氣預(yù)報(bào)等。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者布坎南（James M. Buchanan）也認(rèn)為，公共物品是“通過政治制度實(shí)現(xiàn)需求與供給”的，“對每個(gè)人具有同等可得性（equally available）”。[4]由此可見，公共物品的本質(zhì)特征就在于供給的政府性和獲益的公共性。公共安全一旦形成，所有的社會成員都是“既得利益者”，其作為公共物品的共性特征是顯而易見的。

但不同于一般的公共物品，公共安全是一種特殊的公共物品，從而還具有顯著的個(gè)性特征。

1.客觀性與主觀性并存

安全作為一個(gè)看似簡單的概念，其內(nèi)涵實(shí)際極為豐富?！八^安全，就是客觀上不存在威脅，主觀上不存在恐懼”。[5]這一概念表明，公共安全首先是指社會本身的客觀狀況，如人員相互之間無身體傷害、財(cái)產(chǎn)不會被侵犯、生存環(huán)境無災(zāi)害等;同時(shí)還關(guān)涉社會公眾的主觀感受，即對社會治安秩序、治安狀況的安全感。正是由于客觀性與主觀性并存，所以“多安全才算安全”往往難以有明確的答案，而“我安全才算安全”有時(shí)候會是一項(xiàng)更為直接且重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2.物態(tài)化與制度化兼具

公共安全的供給首先是以物態(tài)化的形式存在，如公共場所安裝的各類安全設(shè)施、小區(qū)居民住宅的電子門禁、社區(qū)群防群治力量，但這些具象化的存在要真正發(fā)揮長效作用，還是需要以安全制度建設(shè)為保障。因?yàn)樵谧罡镜囊饬x上，公共安全更是“一種抽象的制度化社會控制的結(jié)果”。[6]沒有制度化保障的公共安全并不具有可持續(xù)性。

3.靜態(tài)化與動(dòng)態(tài)化交織

公共安全的靜態(tài)化表現(xiàn)的是一段時(shí)間內(nèi)表征社會安全的具體指數(shù)，如刑事案件發(fā)案率、火災(zāi)發(fā)生數(shù)、交通事故傷亡人數(shù)等，數(shù)值越高，安全系數(shù)越低，此為這一公共物品過去狀態(tài)的體現(xiàn)。但社會公共安全更需要面向未來，更會呈現(xiàn)出持續(xù)變化的特征，即隨著國際國內(nèi)社會環(huán)境、自然環(huán)境的變化而變化，這就是社會公共安全的動(dòng)態(tài)性。如節(jié)假日期間人群聚集、大型群眾性活動(dòng)舉辦頻繁都會使得安全風(fēng)險(xiǎn)增加，盛夏季節(jié)高溫天?；饭芾黼y度也會加大，這些都提升了公共安全事故（件）發(fā)生的概率，這就要求持續(xù)強(qiáng)化對社會公共安全發(fā)展態(tài)勢的預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、隱患的排查等。

基于上述公共安全這一特殊公共物品基本特征的分析，可以得出的結(jié)論就是城市公共安全的供給需要有系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性的視角，而不僅僅局限于安全本身。

（二）以風(fēng)險(xiǎn)社會為背景，城市公共安全治理面臨著新態(tài)勢

2014年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口為衡量標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑，將城市規(guī)模予以劃分，其中超大城市不僅城區(qū)常住人口多達(dá)1000萬以上，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也較高，城市發(fā)展的定位都有各自的獨(dú)特性。以上海為例，上海作為全球門戶型城市的定位，承載著國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技五大創(chuàng)新中心，并將建設(shè)成為卓越全球城市、具有世界影響力的現(xiàn)代化國際大都市。這一切，必須以城市安全為基礎(chǔ)。但是，在當(dāng)前所處的風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，城市公共安全治理面臨著如下新態(tài)勢，也是對公共安全治理提出了新挑戰(zhàn)。

1.城市公共安全治理的難度系數(shù)日益加大

城市尤其是超大城市發(fā)展所處的外部形勢之復(fù)雜是顯而易見的，由此勢必提升公共安全治理的難度。一方面，由社會矛盾糾紛、個(gè)人極端行為等導(dǎo)致的殺人、傷害、搶劫、強(qiáng)奸等傳統(tǒng)刑事犯罪依舊存在，也依舊是城市安全威脅的主要來源之一;另一方面，伴隨著新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，金融安全、信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)安全等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，成為城市安全威脅的新來源。傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)交織互生，形成了城市公共安全治理更加復(fù)雜的局面。

2.城市公共安全治理的標(biāo)準(zhǔn)要求日益提高

城市公共安全問題不僅僅是直接威脅某個(gè)體、某群體的生命財(cái)產(chǎn)安全，即不是單純的安全問題，而且因其具有政治性、長期性和關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)，從而變成了政治問題、民生問題、發(fā)展問題，這在超大城市表現(xiàn)得尤為突出?！爸卫砩婕暗念I(lǐng)域是寬廣的，集中于人類與各種現(xiàn)象多方面的交互”，[7]對于城市公共安全的治理就需要站在全局性、總體性，甚至是全球化安全治理的高起點(diǎn)上，積極探索嘗試新的治理模式和手段，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)隱患排查與突發(fā)事件應(yīng)急處置的高度統(tǒng)一。

3.公眾對城市公共安全的期待與需求日益提升

在社會層面，當(dāng)前公眾的安全需求呈現(xiàn)出多樣化與復(fù)雜化特點(diǎn)。公眾對于公共安全的需求，從根本上看，一是客觀上源于對違法犯罪行為侵犯自身人身、生命財(cái)產(chǎn)的恐懼，二是主觀上源于社會公共安全感的“缺失”和“被剝奪”。近年來，全國多地城市公共安全事件頻繁發(fā)生，引發(fā)公眾對社會公共安全（亦即自身安全）的密切關(guān)注，尤其是對于社會公共秩序的安全訴求更加強(qiáng)烈，期待政府作為城市公共安全的保障者，能夠從全局性的治理決策、多元化的治理主體、數(shù)據(jù)化的治理手段、閉環(huán)運(yùn)作的治理模式，以及突出前饋預(yù)控的治理機(jī)制等方面實(shí)施一體化安全治理策略。[8]

如果說公共安全作為公共物品的個(gè)性特征是城市安全供給所處的靜態(tài)環(huán)境，那么上述新態(tài)勢則是其動(dòng)態(tài)環(huán)境，動(dòng)態(tài)性意味著常變常新，這就要求以新思路去實(shí)施城市安全治理。

三、城市公共安全動(dòng)態(tài)隱患治理的新思路

任何時(shí)期公共安全產(chǎn)品的供給都是一定社會環(huán)境的產(chǎn)物，社會環(huán)境優(yōu)良，安全產(chǎn)品的供給就能滿足社會公眾對于公共安全質(zhì)與量的需求，反之，則必定是處于短缺狀態(tài)，呈現(xiàn)出供不應(yīng)求的局面。因此，上述對于風(fēng)險(xiǎn)社會背景下城市公共安全新環(huán)境的分析，理當(dāng)成為安全治理的前奏，由此也有助于打開新的治理思路。強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)隱患治理就是這一新思路的具體體現(xiàn)。

（一）突發(fā)事件日趨常態(tài)化需要將隱患治理視為城市公共安全治理的基礎(chǔ)

按照我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條的規(guī)定，突發(fā)事件是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。所謂“突發(fā)”，原本是一種非常態(tài)，更多地是指無征兆的、突然發(fā)生的，但在當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代、風(fēng)險(xiǎn)社會，真正意義上“無征兆的”“突然發(fā)生的”安全事件已經(jīng)越來越少，這種突發(fā)事件的常態(tài)化趨勢恰恰印證的就是風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)化。

正如被廣泛引用的海恩法則其本質(zhì)就是任何不安全事故（件）都是可以預(yù)防的，“預(yù)防這一概念一般被理解為對不確定的未來損失所做的準(zhǔn)備，要么是降低損失發(fā)生的可能性，要么是降低損失的程度?！盵9]由此，一起重大安全事故（件）發(fā)生之后，不僅僅需要針對事故（件）本身進(jìn)行處置，還要及時(shí)對同類狀態(tài)下可能發(fā)生同類事故（件）的“征兆”和“苗頭”進(jìn)行排查，以防止類似事故（件）的再次、多次發(fā)生。所以，預(yù)防就是從安全隱患排查開始，任何放任自流的做法都需要被絕對禁止。許多重大事故爆發(fā)之前的確都是安全隱患重重，最典型的就是2015年天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫火災(zāi)爆炸事故。在這一造成165人遇難的特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故發(fā)生之前，“該公司無視安全生產(chǎn)主體責(zé)任，嚴(yán)重違反天津市城市總體規(guī)劃和濱海新區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，違法建設(shè)危險(xiǎn)貨物堆場，違法經(jīng)營、違規(guī)儲存危險(xiǎn)貨物，安全管理極其混亂，安全隱患長期存在?！雹诤鲆暟踩[患的教訓(xùn)不可謂不深刻。

因此，識別風(fēng)險(xiǎn)源、排查隱患必然是防范城市公共安全事件的基礎(chǔ)。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“要加強(qiáng)城市運(yùn)行管理，增強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)意識，加強(qiáng)源頭治理。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)安全風(fēng)險(xiǎn)辨識，全面開展城市風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、危險(xiǎn)源的普查，防止認(rèn)不清、想不到、管不到等問題的發(fā)生。”[10]從方法論上講，就是需要“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”開展常態(tài)化的安全隱患治理，而不是“以事件為中心”開展非常態(tài)化的突發(fā)事件應(yīng)急處置。[11]

（二）城市公共安全隱患的主要來源

很多地方的“十四五”規(guī)劃綱要都對城市安全建設(shè)提出了具體目標(biāo)。如《上?！笆奈濉币?guī)劃綱要》中就提出了“共建安全韌性城市”的明確要求，要“筑牢守好城市安全底線。統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，全面提升城市運(yùn)行的功能韌性、過程韌性、系統(tǒng)韌性，構(gòu)筑城市安全常態(tài)化管控和應(yīng)急保障體系，使上海始終位于全球最安全城市之列”。③常態(tài)化管控與應(yīng)急保障作為城市安全治理的不同維度，前者的重點(diǎn)就是安全隱患排查和清除，只有首先明確安全隱患的來源，才能做到安全治理的有的放矢。具體而言，當(dāng)前城市公共安全的重點(diǎn)隱患來源主要集中在以下三項(xiàng)。

一是城市運(yùn)行中的重點(diǎn)隱患。這主要是指城市日常運(yùn)行中須臾不可或缺的各類城市生命線可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。城市生命線工程是直接維系城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以及災(zāi)害情況下減輕災(zāi)害損失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和要害部位，關(guān)系著城市的生存和發(fā)展，主要包括城市管網(wǎng)、道路交通以及電力、通訊、燃?xì)?、熱力、給排水等。城市管網(wǎng)位于地下，存在管線老舊、底數(shù)不清、分布不明等問題，安全事故的隱患排查難，一旦發(fā)生城市內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等城市安全事件，現(xiàn)場情況很難及時(shí)掌握，將嚴(yán)重危害民眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行秩序。最典型的影響就是“7·20”鄭州特大暴雨。“持續(xù)強(qiáng)降雨，導(dǎo)致的斷電可能致使受災(zāi)最嚴(yán)重地區(qū)的救援信息發(fā)不出來;同時(shí)，斷電后，城市中脆弱的人群可能最先受到波及?！雹?/p>

二是城市建設(shè)中的重點(diǎn)隱患。這主要是指市政建設(shè)、各企業(yè)建筑工地的安全問題。如施工現(xiàn)場安全管理措施落實(shí)與否、建筑材料的消防安全品質(zhì)達(dá)標(biāo)與否、施工人員從業(yè)資質(zhì)獲得與否、安全技能培訓(xùn)與否、集中食宿安全條件到位與否等。這些可能存在的安全問題往往是面對檢查人員時(shí)都是不存在的，或者是即便被發(fā)現(xiàn)有隱患存在，也沒有得到及時(shí)整改，直到發(fā)生了重大安全事故才被追責(zé)問責(zé)。此類安全事故不在少數(shù)。2020年3月7日，用作集中隔離的福建泉州欣佳酒店發(fā)生坍塌事故，造成29人死亡、42人受傷，就是一起“因違法違規(guī)建設(shè)、改建和加固施工導(dǎo)致建筑物坍塌的重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故”。⑤

三是城市要素中的重點(diǎn)隱患。這主要是指城市構(gòu)成要素中的人員、寄遞物流、危化品、老舊電梯、老樓危樓等存在的安全問題。如社區(qū)中有一些具有極端傾向的人員，建筑物消防設(shè)施缺失，小區(qū)消防通道被堵塞，?；菲髽I(yè)的管理存在漏洞，居民樓電動(dòng)自行車“進(jìn)樓入戶”“人車同屋”“飛線充電”等問題突出且屢禁不止。這些安全隱患一旦轉(zhuǎn)化成安全事故，勢必直接給市民的日常起居造成重大威脅。重慶市在2019年12月30日、2020年1月1日連續(xù)發(fā)生小區(qū)居民樓火災(zāi)，而且均存在消防通道被堵的現(xiàn)象⑥。

所以，當(dāng)前城市公共安全形勢雖然總體可控，但安全隱患依然存在，在一定條件下仍可能觸發(fā)、演變?yōu)橥话l(fā)安全事故，直接危害城市公共安全。這些突發(fā)事件，看似突然發(fā)生，但其實(shí)都有一個(gè)潛伏、爆發(fā)、演化的過程，這就要求將加強(qiáng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患排查貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、發(fā)展等各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)隱患治理是動(dòng)態(tài)性原則在城市公共安全治理中的具體運(yùn)用

1.隱患與動(dòng)態(tài)隱患

隱患，字面解釋就是“隱藏的禍患”。我國2008年2月1日起施行的《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第三條對“事故隱患”作了如此界定：“是指生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或者因其他因素在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中存在可能導(dǎo)致事故發(fā)生的物的危險(xiǎn)狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷。”由此而言，安全隱患有三類：物的危險(xiǎn)狀態(tài)、人的不安全行為、管理及環(huán)境的缺陷，其結(jié)果是導(dǎo)致人身傷害及（或）經(jīng)濟(jì)損失。

將安全隱患區(qū)分為靜態(tài)隱患和動(dòng)態(tài)隱患，一方面是隱患本身的特性所致，就猶如火山分為休眠火山和活火山;另一方面則是對于如何治理隱患提出了不同的要求。動(dòng)態(tài)隱患的活動(dòng)能力更強(qiáng)，著力突出的是安全隱患處于一種發(fā)展變化的狀態(tài)之中，稍有不慎，一觸即發(fā)，而一旦觸發(fā)就會引發(fā)公共安全事故，所以需要強(qiáng)調(diào)的是對隱患實(shí)施即時(shí)排查、整改、消除等具體應(yīng)對措施的緊迫性和針對性，甚至是防范“灰犀牛”“黑天鵝”事件所必需?；蚁Ｗ鳛轶w型龐大的動(dòng)物，本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)源，存在著傷害人的可能性;當(dāng)人向灰犀牛慢慢靠近時(shí)，任何有可能驚擾它的舉動(dòng)都會即刻觸發(fā)其對人發(fā)起攻擊，甚至形成“碾壓模式”——這就是由人的不安全行為帶來的安全隱患，而且是一種動(dòng)態(tài)隱患，需要及時(shí)被察覺、及時(shí)被消除。這也是與安全隱患治理相匹配的“灰犀?！彼季S——“越早發(fā)現(xiàn)報(bào)警越好，越早處理潛在的威脅越好”。[12]

2.動(dòng)態(tài)性原則在安全隱患治理中的運(yùn)用

在城市發(fā)展過程中，隨著市場主體的迅猛發(fā)展，靜態(tài)監(jiān)管模式愈發(fā)難以防住動(dòng)態(tài)隱患，這就需要改變工作思路，以適應(yīng)城市自身變化發(fā)展的基本規(guī)律。強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)隱患治理就是這一新思路，其反映的是動(dòng)態(tài)性原則在城市公共安全治理中的具體運(yùn)用，即需要用運(yùn)動(dòng)變化的觀點(diǎn)觀察和研究城市公共安全系統(tǒng)，并及時(shí)處理系統(tǒng)中存在的各種問題。

一方面，城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)開放的系統(tǒng)，同外界環(huán)境（如城市與城市之間）始終存在著相互作用的動(dòng)態(tài)聯(lián)系;另一方面，城市內(nèi)部的人員流、物質(zhì)流、能源流、資金流、信息流等多要素都處于不停且迅速變化之中，各要素個(gè)體之間的聯(lián)系亦是如此。因此，為了保證城市的正常發(fā)展，就必須運(yùn)用動(dòng)態(tài)性原則，研究各種動(dòng)態(tài)因素的變化規(guī)律，以制定相應(yīng)政策。具體到城市公共安全治理，每一個(gè)城市都有各種形式的反映城市運(yùn)行狀況的動(dòng)態(tài)信息，如地下水位的持續(xù)下降、環(huán)境污染致病率的增加、交通事故的上升或下降、市民正當(dāng)權(quán)益的訴求與呼聲等，這些都是伴隨著城市系統(tǒng)的運(yùn)行而出現(xiàn)的、可能對城市公共安全形成威脅的動(dòng)態(tài)信息。對于這些信息，尤其是其中關(guān)涉城市弊病的信息進(jìn)行收集和處理，需要運(yùn)用動(dòng)態(tài)性原則把它們作為制定安全政策措施的反饋來看待，也就是對于動(dòng)態(tài)隱患的關(guān)注。任何忽視、輕視、視而不見的態(tài)度，都可能甚至必然會影響城市系統(tǒng)各要素間的相對協(xié)調(diào)和平衡，進(jìn)而引發(fā)城市公共安全事件。這就猶如對于遠(yuǎn)處看似一動(dòng)不動(dòng)的灰犀牛掉以輕心一樣，直至灰犀牛沖撞過來才猛然醒悟，但為時(shí)已晚。動(dòng)態(tài)性原則的運(yùn)用，也是要求處于動(dòng)態(tài)系統(tǒng)中的現(xiàn)代城市必須時(shí)刻建立健全高效的公共安全信息反饋網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)作機(jī)制。

四、城市公共安全動(dòng)態(tài)隱患治理的實(shí)踐探索

當(dāng)前城市安全動(dòng)態(tài)隱患治理中尚存在著一些問題，如排查隱患的渠道不多、排查隱患的手段不新、排查隱患的主體意識不強(qiáng)，以及排查隱患的長效機(jī)制有待健全。城市安全動(dòng)態(tài)隱患治理的實(shí)踐，一類是將動(dòng)態(tài)隱患治理的基本理念、基本原則運(yùn)用于安全隱患的排查、發(fā)現(xiàn)、分析、整改、消除等具體環(huán)節(jié)，另一類就是著眼于構(gòu)建動(dòng)態(tài)隱患治理的長效策略。

（一）上海警方的動(dòng)態(tài)隱患清零機(jī)制

“動(dòng)態(tài)隱患清零”是上海警方針對社會安全風(fēng)險(xiǎn)隱患而探索建立的工作新機(jī)制。具體而言，警方在對突出治安問題嚴(yán)打嚴(yán)防嚴(yán)控的同時(shí)，通過滾動(dòng)排查、及時(shí)消除、有效掌控影響安全的各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，形成具有上海特色的主動(dòng)化、動(dòng)態(tài)化、精準(zhǔn)化隱患排查整治模式。

所謂“清零”，即在日常工作中主動(dòng)排查安全隱患，發(fā)現(xiàn)一例清除一例。針對動(dòng)態(tài)隱患清零的整體任務(wù)目標(biāo)，上海警方明確了具體的工作要求：一是建立健全“誰管轄、誰排查、誰治理”的工作體系，明確屬地為主、條塊結(jié)合、歸口抓總，協(xié)調(diào)各方開展有效整治;二是建立健全“全覆蓋、多維度、清單化”的排查制度，加強(qiáng)對110警情、12345熱線、網(wǎng)絡(luò)輿情、群眾來信來訪等情況的梳理分析，延伸隱患排查觸角;三是建立健全“遞進(jìn)式、閉環(huán)式、動(dòng)態(tài)式”的治理模式，確保從發(fā)現(xiàn)隱患到治理消除隱患的閉環(huán)管理?？梢哉f，動(dòng)態(tài)隱患清零機(jī)制是推動(dòng)上海城市安全治理由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變、由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變、由粗放向精準(zhǔn)轉(zhuǎn)變的重要抓手⑦。

（二）動(dòng)態(tài)隱患治理長效策略構(gòu)建

以清零為目標(biāo)，體現(xiàn)的是安全隱患治理的動(dòng)態(tài)工作機(jī)制，是具體化的安全隱患治理實(shí)踐措施，當(dāng)前我國新冠肺炎疫情防控工作取得的成效也是得益于“動(dòng)態(tài)清零”策略。此外，維護(hù)城市公共安全更是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，基于動(dòng)態(tài)隱患的活動(dòng)能力更強(qiáng)、更復(fù)雜等特點(diǎn)，還需要構(gòu)建安全隱患治理的長效策略。

1.在社會層面，加強(qiáng)公共安全文化教育

公共安全文化教育就是需要將公共安全理念、安全意識落實(shí)到全體社會成員的日常工作、學(xué)習(xí)、生活、社交等具體活動(dòng)中，通過培育社會共同認(rèn)可的公共安全價(jià)值觀和安全行為規(guī)范，在全社會營造自我約束、自主管理、互助互救的公共安全文化氛圍。具體到安全隱患治理，就是要充分利用各種媒體，采取民眾喜聞樂見的方式，對安全隱患造成的公共安全事故（件）進(jìn)行警示宣傳教育，引導(dǎo)全社會科學(xué)認(rèn)識安全隱患的危害性后果，培養(yǎng)對于安全隱患的識別能力。而且這種宣傳警示教育需要常態(tài)化，進(jìn)而形成社會氛圍，而不能僅僅局限于某一個(gè)特殊時(shí)日。

2.在主體層面，培育多元化的安全隱患治理主體

黨的十九屆四中全會明確提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，培育政府承擔(dān)主體責(zé)任的安全隱患多元共治模式是社會治理體系建設(shè)的必有內(nèi)涵。其中，政府是主導(dǎo)部門，需要發(fā)揮指揮協(xié)調(diào)作用;公共場所是公共安全事件多發(fā)高發(fā)的公共空間，企事業(yè)單位是安全事故多發(fā)高發(fā)的責(zé)任主體，都需要嚴(yán)格落實(shí)安全主體責(zé)任;社區(qū)具有扎根基層的最大優(yōu)勢，有利于發(fā)揮好宣傳教育、自救互救功能。總之，動(dòng)態(tài)隱患治理僅僅依靠政府及其職能部門是不可能的，只有通過最廣泛社會公眾的參與，才能筑牢整個(gè)城市公共安全的基石。

3.在技術(shù)層面，完善動(dòng)態(tài)隱患治理大數(shù)據(jù)體系建設(shè)

在智慧城市建設(shè)大背景下，城市公共安全供給需要提升技術(shù)含量。政府在推進(jìn)智慧城市建設(shè)過程中，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高端技術(shù)，進(jìn)一步提高對于風(fēng)險(xiǎn)隱患的發(fā)現(xiàn)、識別、管理、控制能力，全面、精確、實(shí)時(shí)地掌控各類風(fēng)險(xiǎn)源和動(dòng)態(tài)隱患，避免公共安全突發(fā)事件的頻繁發(fā)生。要加強(qiáng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行規(guī)范及技術(shù)要求研究，科學(xué)認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)、隱患、突發(fā)事件三者之間的演變規(guī)律。同時(shí)，還要依托相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)體等第三方開展專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)隱患評估，并充分運(yùn)用好評估結(jié)果，為動(dòng)態(tài)隱患治理機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)作形成閉環(huán)模式。

4.在法治層面，健全動(dòng)態(tài)隱患治理法律制度建設(shè)

制度建設(shè)是根本。要健全風(fēng)險(xiǎn)治理和動(dòng)態(tài)隱患排查的各類法律法規(guī)、制度文本，為城市公共安全治理提供制度保障。同時(shí)要嚴(yán)格責(zé)任追究，對于發(fā)生公共安全事件的，要倒查風(fēng)險(xiǎn)治理和隱患排查工作情況;對于未建立風(fēng)險(xiǎn)治理和隱患排查制度的，未按照規(guī)定開展自查、檢查、復(fù)查和評估的，未落實(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備和隱患治理措施而導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生或使事態(tài)擴(kuò)大的，都要依法依規(guī)追究責(zé)任。

說明：本文系上海公安學(xué)院2021年度重點(diǎn)科研項(xiàng)目“公安機(jī)關(guān)重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制研究”（21xkx03）的階段性成果。

注釋：

①為體現(xiàn)行文的簡潔性，本文在行文過程中沒有將以下三組概念予以嚴(yán)格區(qū)分：“風(fēng)險(xiǎn)”與“隱患”“城市公共安全”與“社會公共安全”“公共安全事件”與“公共安全事故”。

②新華社.“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報(bào)告公布[EB/OL].（2016-02-05）[2022-03-06].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-02/05/content_5039785.htm.

③上海發(fā)布.上海市十四五規(guī)劃《綱要》正式發(fā)布[EB/OL].（2021-01-30）[2022-03-06].http：//sh.sina.com.cn/news/b/2021-01-30/detail-ikftssap1833416.shtml.

④中國青年網(wǎng).鄭州暴雨之后 天災(zāi)警醒了我們什么？[EB/OL].（2021-07-25）[2022-03-12].http：//news.youth.cn/jsxw/202107/t20210725_13125476.htm.

⑤中華人民共和國應(yīng)急管理部.福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故調(diào)查報(bào)告[EB/OL].（2020-07-15）[2022-03-12].https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/.

⑥人民日報(bào)評重慶居民樓火災(zāi)：消防通道頻頻被堵，警鐘為誰而鳴？[EB/OL].（2020-01-03）[2022-03-12].http：//www.ceweekly.cn/2020/0103/282748.shtml.

⑦新民晚報(bào).上海警方推廣“動(dòng)態(tài)隱患清零”[EB/OL].（2021-04-02）[2022-03-12].http：//www.legaldaily.com.cn/City_Management/content/2021-04/02/content_8471777.htm.

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Exploration on the Idea and Practice of the Management of Dynamic Hidden Dangers in Urban Public Security

Zhu Zhiping

（Shanghai Police College， Shanghai 200137， China）

Abstract： Under the context of risk society， examining the new environment of urban public security supply is a prerequisite for the configuration of new urban security governance ideas dependent upon city features and regional traits. The new idea is well illustrated by emphasizing the governance of dynamic hidden dangers. The solid governance of hidden dangers necessitates two aspects， one is the application of the basic concepts and principles of dynamic hidden dangers into the extensive examination， searching out， analysis， amendment， eradication of dangers， like “dynamic clearing out” is the working mechanism innovated and used by Shanghai Police to solve social security dangers; the other is to focus on the construction of long-term mechanisms from the perspective of security dangers governance， to provide solutions to urban public security from manifold dimensions of security culture construction， multi-subject cultivation， database system building and legal system amendment.

Key words： risk society; urban public security; dynamic hidden danger; Shanghai

■責(zé)任編輯：王明洲