治安調(diào)解制度的社會價值與完善創(chuàng)新

曾 郁

在我國，依照調(diào)解主體、調(diào)解所涉及的糾紛性質(zhì)及調(diào)解的法律后果不同，調(diào)解可分為司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、民間調(diào)解，其中治安調(diào)解屬于行政調(diào)解，是以公安機(jī)關(guān)放棄追究違反治安管理行為人的行政責(zé)任為前提，在公權(quán)力監(jiān)視下發(fā)揮私力救濟(jì)功能，處理違反治安管理行為的一種重要方式。[2]參見李富聲主編：《〈 治安管理處罰法〉修改完善研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第42頁。根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）以及相關(guān)部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)可以對因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財(cái)物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等情節(jié)較輕的治安案件，在雙方當(dāng)事人同意的情況下，由公安民警主持進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解達(dá)成協(xié)議后并履行的，公安機(jī)關(guān)對其違反治安管理的行為不再進(jìn)行處罰。治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)處理治安案件、解決矛盾糾紛的一種重要方式。

一、治安調(diào)解的社會價值

在我國，治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)基層派出所適用于化解民間糾紛、處理治安案件、維護(hù)社會穩(wěn)定的一種常用工作方式。2017年、2018年中國數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，全國公安機(jī)關(guān)合計(jì)受理治安案數(shù)分別為11，517，195件和10，436，059件，公安機(jī)關(guān)對治安案件調(diào)解處理的占查處治安案件總數(shù)達(dá)的30%以上。大量的治安案件在公安民警的主持下進(jìn)行調(diào)解，達(dá)成了符合雙方當(dāng)事人真實(shí)意思表示的協(xié)議并履行，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。從實(shí)踐中看，治安調(diào)解是一種能夠真正化解矛盾、及時減少犯罪誘因、有效節(jié)約糾紛化解成本、利于公民規(guī)則意識與契約精神培養(yǎng)的糾紛化解方式。

（一）積極化解矛盾糾紛，有利于減少犯罪誘因

當(dāng)前，我國社會正處于社會結(jié)構(gòu)的急速轉(zhuǎn)型期,各類社會矛盾糾紛多發(fā)、頻發(fā),在矛盾糾紛處理上稍有不慎就極易激化，導(dǎo)致治安案件向刑事案件演變、民事糾紛向刑事案件轉(zhuǎn)化。公安派出所通過治安調(diào)解的方式處理治安案件，可有效化解矛盾、大大減少犯罪誘因。[3]參見馬成、茍震：《治安調(diào)解的完善及其基層治理價值研究——以陜西省銅川市“王益經(jīng)驗(yàn)”為視角》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第3期，第69-76頁。首先，與矛盾糾紛有關(guān)的治安案件比例高。公安派出所受理的報警總數(shù)中，關(guān)于矛盾糾紛類的案件數(shù)量占到總數(shù)的30%左右；其次，解決糾紛、化解矛盾、預(yù)防犯罪本身也正是公安派出所的重要工作職責(zé)。在基層，公眾習(xí)慣于“有困難找警察”，一有矛盾沖突，首先選擇打“110”報警，遍布城鄉(xiāng)的基層派出所，是成為化解各類矛盾、恢復(fù)社會秩序、維護(hù)社會穩(wěn)定的主力軍。再次，適用治安調(diào)解的案件往往是因民間糾紛引起的。這類矛盾糾紛大部分發(fā)生在親友、鄰里、同事、在校同學(xué)之間，若處理方式不當(dāng)，不但不利于糾紛的化解，還可能破壞原來的社會關(guān)系，極不利于社會的和諧穩(wěn)定。通過調(diào)解，受害人與侵害人在溝通中消除誤解與敵意，不但把侵害人因受處罰而再次加害受害人的可能性大大降低，而且受害人在物質(zhì)與精神上損失也得到及時修復(fù)，避免了因“小糾紛”演變成“大案件”的可能，有利于減少犯罪誘因，實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

（二）尊重意思自治，有利于規(guī)則意識與契約精神的培養(yǎng)

首先，選擇調(diào)解方式處理治安案件充分體現(xiàn)公民意思自治原則。根據(jù)《治安管理處罰法》等相關(guān)法律的規(guī)定，治安調(diào)解必須是雙方當(dāng)事人都同意，任何人不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制當(dāng)事人選擇調(diào)解程序和接受調(diào)解結(jié)果。這體現(xiàn)了意思自治原則。其次，治安調(diào)解最終成功，還取決于雙方當(dāng)事人對雙方意思表示真實(shí)的協(xié)議的履行。但根據(jù)現(xiàn)有法律，治安調(diào)解協(xié)議是既沒有強(qiáng)制執(zhí)行力也沒有相當(dāng)于合同效力的一張紙。協(xié)議的履行完全依靠當(dāng)事人的自覺，若不履行調(diào)解協(xié)議，沒有任何法律責(zé)任，案件只是重新回到治安管理處罰程序上來，民事部分的賠償通過訴訟的方式解決。如若雙方本著契約精神和誠實(shí)信用原則，對真實(shí)意思表示達(dá)成調(diào)解的協(xié)議，依法按期履行，不僅能實(shí)現(xiàn)糾紛的化解，還能培養(yǎng)公民規(guī)則意識與契約精神，真正實(shí)現(xiàn)“定分止?fàn)?、案結(jié)事了”。

（三）及時、快速化解糾紛，有利于降低糾紛解決的經(jīng)濟(jì)成本

及時、經(jīng)濟(jì)、有效地化解矛盾，是善治的本質(zhì)要求。相比較其他糾紛化解方式，治安調(diào)解，對三方而言，是一種既經(jīng)濟(jì)又高效，真正有利于矛盾化解的方式。首先，對侵害人而言，在調(diào)解過程中主動向受害人表示懺悔，消除雙方的誤解和敵意，獲得受害人的諒解，還避免了因處罰尤其是治安拘留而被貼上“標(biāo)簽”，給其工作、生活、學(xué)習(xí)帶來負(fù)面影響。其次，對受害人而言，調(diào)解是一種給雙方面對面的消除誤解、協(xié)調(diào)解決矛盾的機(jī)會。特別是在公安機(jī)關(guān)的主持下，達(dá)成調(diào)解協(xié)議并履行，被侵害人的人身和財(cái)產(chǎn)損失迅速獲得賠償，心理和物質(zhì)得到雙重滿足。相比訴訟而言，免去了走訴訟程序所需要花費(fèi)的各種成本，而且調(diào)解所獲得的賠償速度更快。最后，對公安派出所而言，通過調(diào)解，能快速救濟(jì)受害人權(quán)益，迅速修復(fù)被損害的社會關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定；相對于治安調(diào)解，治安處罰在證據(jù)材料和程序方面有更高更嚴(yán)格的要求，需耗費(fèi)更多的警力，在當(dāng)前警力資源有限的情況下，選擇治安調(diào)解處理治安案件，可騰出更多警力，投入到其他維護(hù)社會秩序的公安工作。因此，治安調(diào)解無論對當(dāng)事人還是公安機(jī)關(guān)，都是最及時和經(jīng)濟(jì)的矛盾糾紛解決方式，能快速有效化解糾紛，迅速恢復(fù)被破壞的社會關(guān)系，維護(hù)良好的社會秩序。

二、治安調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)困境

作為一種經(jīng)濟(jì)而又高效的糾紛解決方式，本應(yīng)被廣泛應(yīng)用的治安調(diào)解制度，在實(shí)踐中卻面臨著調(diào)解范圍不明確、調(diào)解程序的啟動不確定、調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力等現(xiàn)實(shí)困境。

（一）治安調(diào)解范圍的不明確性

根據(jù)《治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)及《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》（以下簡稱《工作規(guī)范》）的規(guī)定，對于情節(jié)較輕的由民間糾紛[4]相關(guān)規(guī)定參見《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第3條第二款。引發(fā)的毆打他人、故意傷害、侮辱誹謗等一系列違反治安管理的行為，可以通過調(diào)解的方式處理。但在實(shí)踐中，由于治安調(diào)解的范圍規(guī)定尚不明確，因民間糾紛違反治安管理、情節(jié)較輕的認(rèn)定，在不同的地區(qū)、不同的公安機(jī)關(guān)都不盡相同。

1.存在任意擴(kuò)大調(diào)解范圍的情況。如只要是治安案件，無論主客觀方面的構(gòu)成、起因是否因民間糾紛引起、情節(jié)的輕重，均以調(diào)解更能有效化解矛盾糾紛為由，先行調(diào)解處理。甚至法律上明確禁止調(diào)解處理的，[5]相關(guān)規(guī)定參見《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第179條。已經(jīng)造成了嚴(yán)重后果構(gòu)成犯罪的故意傷害案件，仍當(dāng)作治安案件進(jìn)行調(diào)解處理。

2.縮小治安調(diào)解范圍的現(xiàn)象也時有發(fā)生。在實(shí)踐中，部分公安機(jī)關(guān)將治安調(diào)解之范圍嚴(yán)格限定在《治安管理處罰法》第九條所規(guī)定的范圍之內(nèi)。即使是對符合調(diào)解條件的治安案件，個別公安機(jī)關(guān)仍不愿意調(diào)解，理由是調(diào)解費(fèi)時費(fèi)力，若調(diào)解不成功意味著得重新啟動處罰程序，浪費(fèi)了警力，不如直接處罰了事。

治安調(diào)解范圍不明確的后果是，任意擴(kuò)大治安調(diào)解的范圍，出現(xiàn)治安案件以調(diào)代罰、當(dāng)罰不罰的現(xiàn)象，在嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法部門的公信力的同時，由于執(zhí)法部門存在了一定的自由裁量權(quán)，這又為權(quán)力尋租留下可能。若當(dāng)調(diào)不調(diào)，不當(dāng)縮小調(diào)解范圍，不但違背了設(shè)立治安調(diào)解制度的初衷，甚至出現(xiàn)對治安調(diào)解制度存在的必要性的懷疑。

（二）治安調(diào)解程序啟動的不確定性

根據(jù)《治安管理處罰法》以及《工作規(guī)范》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對符合治安調(diào)解條件的治安案件“可以”進(jìn)行調(diào)解處理。因?yàn)槭恰翱梢浴倍皇恰皯?yīng)當(dāng)”，公安機(jī)關(guān)對是否進(jìn)行調(diào)解具有最終決定權(quán)。對于同樣符合治安調(diào)解條件的案件，雙方當(dāng)事人都同意調(diào)解的，由于法律規(guī)定是“可以”調(diào)解，如果沒有的標(biāo)準(zhǔn)可以參考，常常出現(xiàn)不同的派出所、不同的民警對類似的案件，會出現(xiàn)調(diào)解或處罰兩種不同的處理方式。實(shí)踐中甚至還存在著想調(diào)解就調(diào)解，不想調(diào)解就處罰的隨意性。這種隨意性帶來的嚴(yán)重后果是破壞了人們對法律的可預(yù)期性，違背了設(shè)立治安調(diào)解制度的立法意圖，同樣存在“自由裁量的空間”，又將為權(quán)力尋租留下可能。所以對治安案件調(diào)解程序啟動的可預(yù)期性越明確，越能夠增加公眾對法律公正的預(yù)期和對執(zhí)法部門的信任度。

（三）治安調(diào)解協(xié)議缺乏有效性

根據(jù)《治安管理處罰法》第九條、《程序規(guī)定》第一百八十五條以及《工作規(guī)范》第十二條之規(guī)定，達(dá)成治安調(diào)解協(xié)議并履行的，公安機(jī)關(guān)不再予以治安管理處罰；當(dāng)事人無正當(dāng)理由不履行或者不完全履行治安調(diào)解協(xié)議的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對違法治安管理規(guī)定的行為人進(jìn)行治安管理處罰，對因違法行為所引發(fā)的損害賠償糾紛，公安機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟。

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，治安調(diào)解協(xié)議的履行完全依靠當(dāng)事人自覺，其既沒有相當(dāng)于合同的效力，也不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，若當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議，沒有任何法律責(zé)任，案件只不過是重新回到治安管理處罰程序，民事賠償則通過訴訟的方式解決。實(shí)踐中時常出現(xiàn)當(dāng)事人在治安調(diào)解成功并達(dá)成調(diào)解協(xié)議后反悔、不履行或不完全履行調(diào)解協(xié)議的現(xiàn)象。由于現(xiàn)有法律對當(dāng)事人的這種行為沒有任何法律規(guī)制，只是把該案件從調(diào)解程序返回到處罰程序，但由此造成的后果卻是嚴(yán)重的。對公安機(jī)關(guān)而言，不但浪費(fèi)了警力，還打擊了公安民警對治安調(diào)解處理治安案件的積極性；對當(dāng)事人而言，守約方的利益受到損害，而違約方違背了誠實(shí)信用的社會基本原則卻沒有任何否定性后果。更為嚴(yán)重的是，因治安調(diào)解協(xié)議缺乏有效性導(dǎo)致公眾對公安機(jī)關(guān)的信任感下降，因調(diào)解協(xié)議達(dá)成后反悔或不履行協(xié)議不用承擔(dān)任何責(zé)任，對營造誠實(shí)守信的社會氛圍極為不利。

（四）調(diào)解能力不高，影響調(diào)解的成功率

在我國的基層派出所中，大部分民警有扎實(shí)的業(yè)務(wù)功底，卻存在調(diào)解能力不高的情況，主要表現(xiàn)為法律知識不全面、溝通能力欠佳、隨機(jī)應(yīng)變能力不足等問題。首先，開展調(diào)解工作，需要調(diào)解人員掌握全面、豐富的法律知識。盡管公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法部門，定期會進(jìn)行執(zhí)法考試，但考試的內(nèi)容多限于與公安業(yè)務(wù)相關(guān)的法律知識。治安調(diào)解的治安案件是因民間糾紛引起的，而民間糾紛的表現(xiàn)形式多種多樣、沖突主體復(fù)雜、訴求急切多變等情況，這要求主持調(diào)解工作的公安民警要具備全面、豐富的法律知識，特別是與公民人身財(cái)產(chǎn)關(guān)系密切相關(guān)法律，例如，刑法、民法、勞動法、未成年人保護(hù)法、婦女權(quán)益保護(hù)法等法律知識。當(dāng)然，除此之外還應(yīng)具備一定的經(jīng)濟(jì)、文化、民間風(fēng)俗等其他方面的知識，只有這才能準(zhǔn)確把握矛盾沖突焦點(diǎn)，以“事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”開展調(diào)解工作。其次，溝通能力也是評價調(diào)解能力高低的重要指標(biāo)。作為一線的公安民警，面對日益繁重的警情，長期超負(fù)荷工作，身兼數(shù)職，在調(diào)解過程中容易出現(xiàn)急躁，甚至因語言表達(dá)不當(dāng)導(dǎo)致調(diào)解陷入僵局的現(xiàn)象。良好的溝通能力是順利開展調(diào)解工作的必要技能。最后，隨機(jī)應(yīng)變發(fā)的能力不可或缺。在調(diào)解過程中，時常會出現(xiàn)雙方當(dāng)事人再次發(fā)生沖突的情況，這要求辦案民警具備及時發(fā)現(xiàn)問題并隨機(jī)應(yīng)變和控制住局面防止沖突升級的能力。實(shí)踐中，還存在對治安調(diào)解案件輕視搜集證據(jù)的現(xiàn)象。認(rèn)為反正都是調(diào)解處理，沒有必要浪費(fèi)時間去調(diào)查取證。調(diào)解不是“和稀泥”各打五十大板，不及時調(diào)查取證，無法保證在公平、公正的原則下開展。更為嚴(yán)重的后果是，案件一旦調(diào)解不成功轉(zhuǎn)入處罰程序，將導(dǎo)致案件因證據(jù)不足無法對侵害人進(jìn)行處罰，受害方得不到應(yīng)有的賠償。所以，提高辦案民警調(diào)解能力，重視證據(jù)、重調(diào)查取證，是提高調(diào)解成功率的關(guān)鍵。

三、治安調(diào)解制度的完善與創(chuàng)新

糾紛解決最重要的目的是保障、恢復(fù)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利，通過解決各類沖突，平衡協(xié)調(diào)社會關(guān)系，化解社會矛盾，及時恢復(fù)社會正常狀態(tài)。如果因治安調(diào)解范圍的不明確、程序啟動的隨意性、調(diào)解協(xié)議不履行導(dǎo)致整個調(diào)解的失敗，不但不利于化解矛盾、恢復(fù)社會平衡，還嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)法部門的公信力和公眾對法律的信仰。因此有必要進(jìn)一步完善治安調(diào)解制度，更好的發(fā)揮治安調(diào)解的社會價值。

1.明確界定適用范圍，賦予治安調(diào)解范圍的科學(xué)性。科學(xué)界定治安調(diào)解的范圍，發(fā)揮治安調(diào)解的社會價值。若沒有明確界定調(diào)解范圍，會出現(xiàn)擴(kuò)大或縮小調(diào)解范圍的現(xiàn)象。若是擴(kuò)大調(diào)解范圍，對原本應(yīng)當(dāng)處罰的治安案件、應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的刑事案件降格處理，出現(xiàn)以調(diào)解代替處罰的情況。如果調(diào)解范圍過小，處罰了用調(diào)解方式更有利于化解的矛盾糾紛，其后果是“小糾紛”變“大沖突”，“治安案件”向“刑事案件”演變的可能性增大，甚至被質(zhì)疑治安調(diào)解制度存在的意義。

根據(jù)當(dāng)前法律對治安調(diào)解的范圍的規(guī)定，適用治安調(diào)解的必須滿足三個條件：一是因民間糾紛引起的。二是構(gòu)成違反治安管理的行為。三是情節(jié)較輕的。首先要明確界定“民間糾紛”。根據(jù)《程序規(guī)定》以及《工作規(guī)范》的規(guī)定，民間糾紛不僅應(yīng)包括自然人之間的糾紛，還包括自然人與法人、其他組織之間的糾紛，這些民間糾紛都應(yīng)屬于調(diào)解的范圍。其次是哪些違反治安管理的行為可以適用治安調(diào)解。法律上除了肯定性判斷和否定性判斷之外，還有大量需要公安機(jī)關(guān)對個案進(jìn)行蓋然性判斷的范圍，這類案件無論從《程序規(guī)定》“其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾”這一概括條款來理解，還是從治安調(diào)解制度的立法意圖來看，除了法律明確禁止治安調(diào)解的，只要是適用治安調(diào)解更有利于化解矛盾、恢復(fù)原有秩序的，都應(yīng)當(dāng)納入治安調(diào)解的案件范圍。最后是如何理解“情節(jié)較輕”。此處的“情節(jié)較輕”不應(yīng)與界定“罪與非罪”意義上的“情節(jié)較輕”相等同。應(yīng)從主、客觀方面對已經(jīng)構(gòu)成違反治安管理行為進(jìn)行考量，包括行為人的主觀態(tài)度、違法動機(jī)、違法手段、社會危害性、后果嚴(yán)重性、實(shí)施次數(shù)等多方面的考慮。[6]參見史全增：《治安調(diào)解適用中的裁量問題研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》2017年第2期，第150-156頁。對于造成較嚴(yán)重后果的案件也并非一律不得調(diào)解，如果當(dāng)事人主觀惡性小、認(rèn)錯態(tài)度好、積極挽回受害人損失，獲得受害人諒解的，公安機(jī)關(guān)在雙方當(dāng)事人同意的情況下也可依法調(diào)解。[7]參見杜慧明、段海龍：《公安機(jī)關(guān)輕傷害案件處理機(jī)制探析》，《學(xué)理論》2011年第32期，第97-98頁。

實(shí)踐中，迫切需要對治安調(diào)解的范圍進(jìn)一步加以明確，建議在《治安管理處罰法》的修訂中把侵犯人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的違反治安管理的行為，情節(jié)較輕的，均規(guī)定為可以適用治安調(diào)解處理。

2.樹立調(diào)解優(yōu)先原則，兼顧公平與效率性。樹立“治安調(diào)解優(yōu)先”的原則，不僅符合設(shè)立治安調(diào)解制度的立法意圖，還兼顧了公平與效率。首先，根據(jù)現(xiàn)行法律對治安調(diào)解之規(guī)定，符合調(diào)解條件的治安案件是否調(diào)解，決定權(quán)在公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)如何認(rèn)定案件“可以”調(diào)解處理呢？從設(shè)立治安調(diào)解制度的立法意圖看，公安機(jī)關(guān)對因民間糾紛引起的治安案件進(jìn)行調(diào)解，體現(xiàn)的是國家公權(quán)力對私權(quán)利的個人意思自治的尊重，是化解社會矛盾的柔性行政行為，所以，樹立“治安調(diào)解優(yōu)先”的原則是符合國家的立法意圖的。其次，“基層穩(wěn)、社會定”是公安派出所的工作目標(biāo)。在派出所的日常工作中，預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生和激化，及時調(diào)解糾紛，解決群眾之間的矛盾，維護(hù)社會治安秩序是其一項(xiàng)重要的任務(wù)。因此，對符合條件的治安案件應(yīng)盡可能適用調(diào)解程序，及時化解了基層社會各類矛盾，這與公安派出所的工作目標(biāo)是一致的。治安調(diào)解，還兼顧到公平與效率。調(diào)解程序的選擇建立在雙方自愿的基礎(chǔ)之上，這體現(xiàn)了公平原則；調(diào)解程序可避免進(jìn)入訴訟程序的繁瑣，節(jié)約當(dāng)事人解決糾紛成本，同時公安機(jī)關(guān)用調(diào)解方式處理治安案件，在花費(fèi)較少警力的同時還能從根本上化解糾紛，這體現(xiàn)了效率原則。因此，建議在《治安管理處罰法》修訂時，把治安調(diào)解作為治安案件的優(yōu)先選擇程序，對符合條件的治安案件優(yōu)先選擇調(diào)解程序，從而促使“矛盾不上交、服務(wù)不缺位、平安不出事”的基層治理目標(biāo)得以真正實(shí)現(xiàn)。[8]參見郭星華、任建通：《基層糾紛社會治理的探索——從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”引發(fā)的思考》，《山東社會科學(xué)》2015年第1期，第65-69頁。

3.賦予協(xié)議法律效力，實(shí)現(xiàn)法律的可預(yù)期性。賦予治安調(diào)解協(xié)議法律效力，不僅能“解紛止?fàn)帯?，增?qiáng)調(diào)解結(jié)果的確定性，還能培養(yǎng)公民的契約精神和對法律規(guī)則的信仰。從調(diào)解的效力上看，治安調(diào)解協(xié)議的履行完全依靠當(dāng)事人的自覺，這非常不利于“解紛止?fàn)帯?。在我國的其他的調(diào)解制度中，司法調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力，義務(wù)方不履行義務(wù)，權(quán)利方可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的協(xié)議具有合同效力，對方當(dāng)事人拒絕履行或者拒絕全部履行經(jīng)法院司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。[9]相關(guān)規(guī)定參見：《中華人民共和國人民調(diào)解法》第33條。依據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對治安調(diào)解達(dá)成協(xié)議后不履行或者不完全履行的治安案件，只能重新啟動治安處罰程序。[10]參見黃淑娥：《公安治安調(diào)解的完善》，《法治論壇》2017年第6期，第197-205頁。公安機(jī)關(guān)對治安調(diào)解達(dá)成的協(xié)議不但沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，該協(xié)議甚至連一般合同的法律效力都不具備。治安調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人自愿、真實(shí)意思表示達(dá)成的，完全具備了合同成立且有效所需的條件，不能因當(dāng)事人的不履行協(xié)議就當(dāng)然無效。建議在《治安管理處罰法》修訂時賦予治安調(diào)解協(xié)議明確的法律的效力，至少賦予調(diào)解協(xié)議具有合同的法律效力，對無正當(dāng)理由不履行協(xié)議的可由當(dāng)事人向法院申請確認(rèn)其效力，經(jīng)司法確認(rèn)的協(xié)議可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。只有這樣才能提高警民雙方對治安調(diào)解的積極性、增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的權(quán)威性、培養(yǎng)公民的誠實(shí)守信意識，并最終實(shí)現(xiàn)法律的可預(yù)期性。

（四）創(chuàng)新治安調(diào)解模式，打造多元化的現(xiàn)代糾紛化解方式

基層社會既是矛盾的多發(fā)地又是矛盾化解的重要陣地。范愉教授指出，人類社會的糾紛解決機(jī)制自古以來就是多元化的，現(xiàn)代法治社會同樣存在多元化的需要，重視和積極發(fā)展各種非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR）已成為一種世界性的時代潮流。實(shí)踐中，往往一個看似簡單的糾紛的調(diào)解卻要耗費(fèi)公安民警的大量精力，時常還出現(xiàn)調(diào)解成功后因當(dāng)事人反悔不履行調(diào)解協(xié)議，又要重新啟動處罰程序的情況。公安機(jī)關(guān)在治安調(diào)解過程中，存在因調(diào)解主體過于單薄、調(diào)解人員的專業(yè)知識不夠、基層警力緊張等原因而造成調(diào)解不及時導(dǎo)致群眾對調(diào)解結(jié)果不滿的情況，這些情況都不利于矛盾糾紛的真正化解。[11]參見范愉主編：《多元化糾紛解決機(jī)制》，廈門大學(xué)出版社2005年版，第3頁。糾紛的多元化決定了糾紛解決主體必須是多元的，主體應(yīng)當(dāng)包括公安機(jī)關(guān)、社會組織和社會力量，增加當(dāng)事人參與社會自治的作用。[12]參見范愉主編：《多元化糾紛解決機(jī)制與和諧社會的構(gòu)建》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年版，第65頁。在糾紛化解的過程中，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)特有優(yōu)勢的同時，還應(yīng)打造多元化的糾紛調(diào)解方式，整合社會調(diào)解力量，建立多方聯(lián)動糾紛調(diào)解機(jī)制，及時化解糾紛、解決矛盾，真正實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”，維護(hù)基層社會的和諧穩(wěn)定。例如“警調(diào)銜接”“警律聯(lián)調(diào)”“民調(diào)入所”工作機(jī)制是“多元合作，共建共享”現(xiàn)代糾紛解決理念的成功探索，由專業(yè)的調(diào)解人員，按照規(guī)范化的調(diào)解程序、在平等自愿的原則下開展調(diào)解工作，取得了良好效果。

以“警調(diào)銜接”為例，公安機(jī)關(guān)接到110的指令、群眾報案求助或其他單位移送的矛盾糾紛，首先，由派出所進(jìn)行先期出警，做好前期的調(diào)查取證工作，對一般的矛盾糾紛可由民警進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解，若雙方難以形成合意，就移交給駐所的人民調(diào)解員。駐所的人民調(diào)解員接受案件后，首先進(jìn)行案件審核，對不符合調(diào)解條件的不予受理并告知當(dāng)事人具體的解決途徑。其次，對符合調(diào)解條件的案件展開調(diào)查后進(jìn)行調(diào)解。最后，調(diào)解成功則達(dá)成調(diào)解協(xié)議，由人民調(diào)解委員會出具調(diào)解協(xié)議書，并將調(diào)解結(jié)果反饋給公安機(jī)關(guān)。調(diào)解不成功的則終止調(diào)解程序，對屬于世事糾紛的案件，應(yīng)當(dāng)告知相關(guān)當(dāng)事人向人民法院提起訴訟；屬于勞動糾紛的，告知當(dāng)事人向勞動仲裁部門申請勞動仲裁；屬民間糾紛引發(fā)的治安案件，移交派出所依照治安案件處罰程序進(jìn)行處理?！熬{(diào)銜接”模式，能夠整合社會調(diào)解力量，分層遞進(jìn)、繁簡分流，提高解紛效率，真正實(shí)現(xiàn)“矛盾不上交、平安不出事”，同時有效減輕基層公安派出所的負(fù)擔(dān)，把本來已經(jīng)非常緊張的警力釋放出來去完成其他警務(wù)工作。

我國社會正處于社會結(jié)構(gòu)的急速轉(zhuǎn)型期,各類社會矛盾糾紛多發(fā)、頻發(fā),矛盾糾紛處理稍有不慎極易激化，因此很有必要通過完善治安調(diào)解制度，明確治安調(diào)解的范圍，樹立調(diào)解優(yōu)先的原則，賦予治安調(diào)解協(xié)議法律效力，構(gòu)建“警調(diào)銜接”“警律聯(lián)調(diào)”“民調(diào)入所”等糾紛化解機(jī)制，發(fā)揮治安調(diào)解制度在解決民間糾紛，化解社會矛盾，維護(hù)社會和諧、穩(wěn)定方面的重要作用。