地方政府績效評(píng)估的透明度研究

張紅春 熊珊

摘要：隨著結(jié)果導(dǎo)向的行政改革推進(jìn)，用績效向公眾負(fù)責(zé)是責(zé)任政府建設(shè)的題中之義，而向公眾披露績效評(píng)估中的績效信息產(chǎn)出是政府履行績效責(zé)任的基本機(jī)制。各級(jí)地方政府作為公共服務(wù)與政策執(zhí)行的主體，與公眾利益緊密聯(lián)系，地方政府績效評(píng)估透明度因此成為檢視政府績效責(zé)任履行的窗口。文章應(yīng)用大數(shù)據(jù)爬蟲方法，對我國31個(gè)省級(jí)政府和420個(gè)市級(jí)政府歷年主動(dòng)披露的績效信息進(jìn)行全樣本收集，并應(yīng)用內(nèi)容分析方法對地方政府績效評(píng)估信息公開的質(zhì)量進(jìn)行深度挖掘，得出地方政府績效評(píng)估透明度的結(jié)論。研究表明：地方政府績效評(píng)估的黑箱問題比較嚴(yán)重，評(píng)估過程透明度比較低，并呈現(xiàn)差異化特征。省級(jí)政府績效評(píng)估透明度明顯高于地級(jí)市政府，同時(shí)地方政府之間的透明度水平具有空間非均衡性特征，績效評(píng)估各指標(biāo)透明度參差不齊。未來應(yīng)加強(qiáng)對政府績效評(píng)估透明度的實(shí)踐關(guān)注和學(xué)術(shù)關(guān)懷。

關(guān)鍵詞：政府績效評(píng)估；透明度；績效信息；信息公開；透明政府

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“政府績效信息透明度的影響因素與提升機(jī)制研究”（17YJC630209）.

作者簡介：張紅春，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師；熊珊，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院。（貴州貴陽550025）

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）01-0008-13

一、問題提出

無論是我國改革開放以來的行政改革，還是西方國家的新公共管理改革，結(jié)果導(dǎo)向都構(gòu)成這場全球性行政現(xiàn)代化改革的核心價(jià)值訴求。新公共管理運(yùn)動(dòng)改變了公共部門責(zé)任的基礎(chǔ)，責(zé)任重心從過程控制轉(zhuǎn)向了產(chǎn)出和結(jié)果控制，績效負(fù)責(zé)成為政府的前沿責(zé)任[1]。隨著結(jié)果導(dǎo)向和結(jié)果責(zé)任的興起，績效管理和評(píng)估工具在國內(nèi)政府部門中擴(kuò)散開來并流布甚遠(yuǎn)。很顯然，對于任何政府組織而言都有著多元的利益相關(guān)主體，不僅須承擔(dān)面向行政上級(jí)的績效責(zé)任，更要承擔(dān)面向社會(huì)公眾的績效責(zé)任。為了履行對公眾的績效責(zé)任，政府不僅要生產(chǎn)出績效，還必須向公眾溝通和傳達(dá)績效[2]。而政府績效評(píng)估工具的產(chǎn)生和制度化應(yīng)用為政府履行外部績效責(zé)任機(jī)制提供了可能性，因?yàn)榭冃гu(píng)估會(huì)生成大量的正式績效信息，它可以告知政府績效的努力方向與結(jié)果。將績效評(píng)估信息公之于眾可以提高政府績效的可視度和能見度，績效信息成為公眾觀察和監(jiān)督政府績效的理想信息媒介，績效評(píng)估公開透明成為政府向社會(huì)公眾履行績效責(zé)任的理想機(jī)制。

提升政府績效評(píng)估透明度不僅是責(zé)任政府建設(shè)的題中之義，也是透明政府建設(shè)的重要組成部分。2007年，我國首部《政府信息公開條例》頒布，自此，政府信息公開走向法治化和制度化的軌道。黨的十八屆三中全會(huì)提出了構(gòu)建“決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開”（“五公開”）的政府信息公開體系。政府績效是政府結(jié)果最集中的體現(xiàn)，政府績效評(píng)估信息公開在政府信息公開體系建設(shè)中具有重要價(jià)值。2016年2月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》，更加深化和明確了政府結(jié)果信息公開的細(xì)則，要求增強(qiáng)政策效果、評(píng)價(jià)結(jié)果的公開力度，拓展結(jié)果公開的范圍和內(nèi)容。隨后，北京市、重慶市、河南省、四川省、貴州省等地頒布的地方性政務(wù)公開文件中，針對政府結(jié)果公開都明確指出要推進(jìn)政府績效評(píng)估結(jié)果公開，提升績效評(píng)估工作的透明度。不難看出，實(shí)踐層面已經(jīng)開始意識(shí)到政府績效評(píng)估公開透明的重大公共價(jià)值，績效評(píng)估信息公開是透明政府目標(biāo)下政府信息公開的前沿動(dòng)向。

在責(zé)任政府和透明政府雙重治理目標(biāo)背景下，我國地方政府績效評(píng)估的透明性是一個(gè)值得關(guān)注的新議題。2011年，中央部委印發(fā)《關(guān)于開展政府績效管理試點(diǎn)工作的意見》，選擇多個(gè)地方政府和國務(wù)院組成部門開展政府績效管理和評(píng)估試點(diǎn)，自上而下地推動(dòng)政府績效評(píng)估走向制度化。據(jù)相關(guān)研究統(tǒng)計(jì)，我國已經(jīng)有27個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）開始推行政府績效評(píng)估[1][3]。自上而下的績效考核壓力勢必促使市級(jí)和縣級(jí)政府建立相應(yīng)的政府績效考評(píng)機(jī)制，因此，績效評(píng)估已在地方政府中呈現(xiàn)如火如荼的應(yīng)用局面。然而，我國政府績效評(píng)估卻有著封閉性基因。追根溯源，這是因?yàn)槲覈骷?jí)政府使用績效評(píng)估工具大多發(fā)端于改革開放之后的目標(biāo)責(zé)任制與目標(biāo)考核，而它具有與生俱來的封閉性特征。目標(biāo)就是預(yù)期的績效，所以政府目標(biāo)考核也被稱之為政府績效考核的雛形。然而，地方政府所應(yīng)用的目標(biāo)考核工具卻有著天然的對外封閉性，表現(xiàn)在目標(biāo)設(shè)置、目標(biāo)監(jiān)督、目標(biāo)考核和目標(biāo)問責(zé)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)由行政上級(jí)主導(dǎo)，社會(huì)公眾被排除在外，政府組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度的績效建構(gòu)過程，幾乎沒有公眾參與[4]。政府目標(biāo)考核不僅完全阻止公眾參與，更通過信息控制與信息封鎖造成了政府與公眾之間的信息壁壘。目標(biāo)責(zé)任考核的過程和結(jié)果透明度、公開性嚴(yán)重不足，剝奪了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)[5]。21世紀(jì)以來，以公眾滿意為導(dǎo)向的政府績效評(píng)估創(chuàng)新萌芽于地方政府并持續(xù)擴(kuò)散開來，它以公眾參與政府績效滿意度評(píng)價(jià)為關(guān)鍵變革。從目標(biāo)考核到績效評(píng)估的轉(zhuǎn)軌，對于提升政府績效評(píng)估透明度有著更強(qiáng)烈的理論和現(xiàn)實(shí)訴求，這是因?yàn)榭冃гu(píng)估信息公開是公眾更好參與政府績效評(píng)價(jià)的信息與知識(shí)前提。而且，公眾滿意度評(píng)價(jià)作為政府績效評(píng)估中的重要主體和信息來源，公眾也有權(quán)知曉其評(píng)價(jià)信息是如何嵌入政府績效評(píng)估體系及其后果。但是，政府是績效評(píng)估的組織者和績效信息的生產(chǎn)者，而公眾是績效信息的需求者，兩者之間存在著天然的信息嚴(yán)重不對稱問題，破除政府與公眾之間的信息壁壘都仰賴政府將績效評(píng)估向社會(huì)公開。而官僚制組織具有與生俱來的信息封閉的制度習(xí)慣，從目標(biāo)考核脫胎而來的績效評(píng)估信息也極有可能被視為內(nèi)部管理信息而與公眾隔絕。因而，現(xiàn)實(shí)中的地方政府績效評(píng)估是否改變了封閉性的傳統(tǒng)和基因而走向公開透明是一個(gè)值得探究的理論與經(jīng)驗(yàn)問題。

從已有研究來看，國內(nèi)關(guān)于政府績效評(píng)估透明度的經(jīng)驗(yàn)研究還比較少，尚缺乏系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)檢視。周志忍教授較早指出，公開性與透明性不足是我國公共組織績效評(píng)估中的一個(gè)值得關(guān)注的問題[6]。雖然國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已意識(shí)到政府績效評(píng)估公開透明的重要性，但圍繞該問題的國內(nèi)研究尚處于起步階段，僅有一些間接研究和極少量的直接討論，對政府績效評(píng)估透明度問題的經(jīng)驗(yàn)描述和解釋性研究缺乏。鑒于國內(nèi)政府績效評(píng)估透明度研究處于初始階段，揭示現(xiàn)實(shí)問題、特征與表現(xiàn)的描述性研究有著基礎(chǔ)性作用。為此，本文以我國地方政府績效評(píng)估為研究對象，旨在應(yīng)用實(shí)證研究方法對地方政府績效評(píng)估的透明狀況進(jìn)行科學(xué)測度，發(fā)現(xiàn)地方政府績效評(píng)估透明度特征與問題。內(nèi)容安排如下：首先通過文獻(xiàn)綜述對國內(nèi)外政府績效評(píng)估制度的已有研究基礎(chǔ)和成果予以歸納，然后設(shè)計(jì)了一個(gè)地方政府績效評(píng)估透明度的分析框架和指標(biāo)體系，并采集省級(jí)和市級(jí)政府評(píng)估樣本的資料和數(shù)據(jù)，最后呈現(xiàn)對地方政府績效評(píng)估透明度的觀察結(jié)果。

二、文獻(xiàn)綜述

對國內(nèi)外文獻(xiàn)的系統(tǒng)檢視發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外政府績效評(píng)估透明度的研究階段存在顯著差異?？傮w來看，國外學(xué)術(shù)界對政府績效評(píng)估透明度及其相關(guān)議題的探討較早，不乏大量的經(jīng)驗(yàn)研究；而中國政府績效評(píng)估透明度的直接研究缺乏，但已有相關(guān)間接研究對其概念、價(jià)值進(jìn)行了討論。歸納起來，已有研究聚集點(diǎn)包括概念闡釋、議題價(jià)值和實(shí)證探究三個(gè)方面。

（一）政府績效評(píng)估透明度的概念

作為一個(gè)復(fù)合型的學(xué)術(shù)新概念，政府績效評(píng)估透明度的概念研究可以溯源至政府績效評(píng)估和政府透明度概念闡釋當(dāng)中?？冃且粋€(gè)普遍的概念，作為一般意義上的績效是指主體的行為以及行為的結(jié)果[7]。而所謂的政府績效，就是指政府在公共受托責(zé)任和國家行政目標(biāo)的指引下，在一定時(shí)期投入一定成本從事行政管理、社會(huì)公共服務(wù)的過程中所獲得的行政效率、行政效益和行政效果以及實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的程度[8]。應(yīng)指出的是，政府作為一個(gè)龐大的組織群，它有著復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，政府績效又體現(xiàn)出層次性。贠杰認(rèn)為，政府績效在廣義上涵蓋政府組織績效、政府人員績效和公共政策績效等類別[9]。為了提高研究對象的針對性，本文縮小研究范疇并從狹義上理解政府績效，僅關(guān)注政府組織績效，即整體政府的績效以及政府組成部門的績效。而政府績效評(píng)估就是量化、評(píng)定公共部門的投入、產(chǎn)出、效率、效果的活動(dòng)[10]?？冃y量活動(dòng)一般由評(píng)估計(jì)劃制定、評(píng)估目標(biāo)與指標(biāo)確立、評(píng)估數(shù)據(jù)收集與分析、評(píng)估結(jié)果形成與應(yīng)用等環(huán)節(jié)構(gòu)成完成評(píng)估過程。

對于什么是政府透明度，國內(nèi)外并未形成統(tǒng)一的定義，財(cái)政透明度、預(yù)算透明度、政府信息公開、行政透明度等相關(guān)研究中對透明度概念多有討論，但對透明度有著跨學(xué)科和多樣性的理解。歸納起來，政府透明度的概念途徑有三：一是從政府信息供給角度理解透明度，將政府透明度定義為政府組織完整、及時(shí)地公開其運(yùn)行、程序和決策等信息的程度[11]；二是從政府信息接收方的公眾角度，將透明度理解為公眾對于政府決策與績效信息的可獲得性[12][13]；三是從政府與公眾信息互動(dòng)來看，將政府透明度界定為公眾對政府行政過程與結(jié)果充分知情的狀態(tài)，它包含了以政府側(cè)的政府信息提供和民眾側(cè)的政府信息認(rèn)知學(xué)習(xí)為前提[14]。透明度概念的多維視角表明它自身的復(fù)雜性。綜合來看，無論是單獨(dú)從政府還是從公眾側(cè)理解政府透明度都有失偏頗，完整意義上的政府透明度就是政府與公眾之間的信息互動(dòng)關(guān)系。因此，本文采納政府透明度的第三種視角，認(rèn)為政府透明度是公眾通過學(xué)習(xí)政府公開信息之后的知情程度。政府透明度不僅意味著公眾可以獲得信息，還意味著公眾知情之后可以監(jiān)督政府的行為和績效。

為此，在厘清政府績效評(píng)估和政府透明度的概念基礎(chǔ)上，本文將政府績效評(píng)估透明度界定為公眾學(xué)習(xí)政府公開的績效評(píng)估信息之后的知情程度。因循政府績效評(píng)估和政府透明度而建構(gòu)的政府績效評(píng)估透明度有著特殊的規(guī)定性，績效評(píng)估信息公開是實(shí)現(xiàn)政府績效評(píng)估透明度的前提，它需要將績效評(píng)估各個(gè)階段的信息產(chǎn)出向社會(huì)傳播；而公眾對績效評(píng)估信息的認(rèn)知和學(xué)習(xí)最終形成透明度評(píng)價(jià)，它需要公眾付諸績效評(píng)估信息的學(xué)習(xí)和利用行為。

（二）政府績效評(píng)估透明度的治理價(jià)值研究

提升政府績效評(píng)估透明度對于政府治理的價(jià)值，學(xué)界直接和間接討論頗豐。透明在公共治理中不僅是一種治理價(jià)值目標(biāo)與目的，還是一種實(shí)現(xiàn)其他治理價(jià)值的治理工具。為此，可以從治理目標(biāo)價(jià)值和治理工具價(jià)值來歸納學(xué)界所討論的諸多治理意義。

在治理目標(biāo)層面，提升政府績效評(píng)估透明度有利于實(shí)現(xiàn)政府績效善治。在公共治理研究中，透明是一個(gè)廣為接受的善治標(biāo)準(zhǔn)[15][16]。其內(nèi)在的價(jià)值邏輯在于，民主政府與人民之間存在代理-委托關(guān)系，政府承擔(dān)面向公眾的受托責(zé)任，政府也因而義務(wù)向公眾披露其行政行為與結(jié)果以獲得公眾的信任與支持，透明成為政民良性互動(dòng)關(guān)系的基本原則。增強(qiáng)政府績效評(píng)估的公開性也可以改善政府績效治理質(zhì)量。政府與公眾之間的信息流動(dòng)與溝通是影響公眾對政府態(tài)度的關(guān)鍵因子[17]。實(shí)證研究也揭示出公眾對政府信任與政府透明度正相關(guān)[18]。因此，政府公開績效信息可以改善政府與組織外部公眾的溝通關(guān)系[19]，提高公眾對政府的滿意度[20]，增進(jìn)公眾對政府的信心與信任[21]。

除了治理目標(biāo)價(jià)值，研究還指出，提升政府績效評(píng)估公開性具有廣泛治理工具價(jià)值，主要表現(xiàn)在對于構(gòu)建責(zé)任政府和促進(jìn)公眾參與政府績效評(píng)估兩個(gè)方面。

一是提升政府績效評(píng)估透明度有利于責(zé)任政府建設(shè)。只要存在委托代理關(guān)系就必須建立某種類型的責(zé)任機(jī)制，以確保被授權(quán)人最終按照授權(quán)人的愿望行事。信息的公開透明就是這樣一種核心的責(zé)任履行機(jī)制，它可以讓責(zé)任人解釋和證明其行為的正當(dāng)性。Behn指出了公共管理者可能面臨的四種責(zé)任類型，包括政治責(zé)任，法律責(zé)任，官僚責(zé)任，專業(yè)責(zé)任等[22]。顯然，政府應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾負(fù)責(zé)是政治責(zé)任的必然要求。隨著以績效管理為代表的新公共管理改革的深入，政府責(zé)任的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向關(guān)注結(jié)果和有效性，政府責(zé)任的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績效責(zé)任。政府責(zé)任重心的嬗變需要官僚制組織為自己的績效而直接向公眾負(fù)責(zé)。為了履行績效責(zé)任，政府組織必須披露充分的績效信息[23]。而政府績效評(píng)估活動(dòng)可以生成大量客觀的和正式的績效信息，它能夠反映政府的績效目標(biāo)方向、行動(dòng)與最終成果?？冃гu(píng)估公開可以清晰地告知公眾政府在追求什么的績效目標(biāo)、如何做的、做得怎么樣以及如何改進(jìn)。這將帶來了來自公眾和自政治家的績效監(jiān)督壓力，更多的責(zé)任感可以促成績效改進(jìn)和提升[24]。

二是提升政府績效評(píng)估透明度有助于公眾參與政府績效治理。公民參與研究表明，公眾是否具備參與公共事務(wù)的相關(guān)信息與知識(shí)極大地影響了其是否參與、參與深度與參與效果[25]。這是因?yàn)椋畔⒐_可以彌補(bǔ)公眾的參與信息弱勢地位，公眾在充分了解和掌握政府信息之后能為參與政府治理提供知識(shí)資本，這將促進(jìn)公眾在與政府互動(dòng)關(guān)系形成參與態(tài)度、動(dòng)機(jī)與行為。由此，公眾知情是公眾參與的基礎(chǔ)和前提[26]。對于政府績效評(píng)估而言，績效評(píng)估本身的公開性和透明性成為制約公眾參與的重要內(nèi)生變量。研究指出，績效評(píng)估信息公開可以促成廣泛的公眾參與行為，包括支持公眾使用績效信息作出理性的公共服務(wù)質(zhì)量判斷與評(píng)價(jià)、公共服務(wù)選擇與決策[27]，讓公眾實(shí)時(shí)監(jiān)督政府績效進(jìn)而給政府帶來績效持續(xù)改進(jìn)的壓力與激勵(lì)[28]，促成公眾對政府績效的公開討論以形成公共意見等等[29]。顯然，公眾深度參與政府績效評(píng)估需要豐富的信息資源來提升其參與信息資本、知識(shí)基礎(chǔ)和參與能力，而這仰賴績效評(píng)估從黑箱向高度開放透明的制度變遷。

（三）政府績效評(píng)估透明度現(xiàn)狀研究

除了探討政府績效評(píng)估透明度的概念與價(jià)值，國外已有一些研究對國外中央和地方政府的績效評(píng)估透明度現(xiàn)狀及其因素做了相關(guān)探討，而國內(nèi)這方面的研究還相對較少。

英國、美國等新公共管理改革先驅(qū)國家是較早實(shí)施政府績效評(píng)估制度的國家，其績效評(píng)估是否透明構(gòu)成學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個(gè)關(guān)鍵問題。一項(xiàng)比較研究指出，美國、英國、加拿大、瑞士、荷蘭、澳大利亞等17個(gè)發(fā)達(dá)國家的地方政府都有不同程度和不同形式的績效報(bào)告、績效評(píng)估信息公開實(shí)踐[30]。而這其中又以對美國和英國政府的績效評(píng)估透明度的現(xiàn)狀研究最多。在美國，1993年頒布的《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA）就規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)必須開展戰(zhàn)略規(guī)劃和績效評(píng)估，績效評(píng)估及其結(jié)果必須以績效報(bào)告的形式向公眾公布。對美國聯(lián)邦政府層面績效評(píng)估報(bào)告的經(jīng)驗(yàn)研究指出，其績效報(bào)告不容易獲取、不一致，并且報(bào)告的綜合性和完整性不足，公共部門績效報(bào)告并沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有報(bào)告質(zhì)量[31]。對市級(jí)政府、街道政府披露的績效評(píng)估信息的案例研究或定量研究都表明，政府披露在網(wǎng)上的績效評(píng)估報(bào)告只是提供了大量的基本信息，卻缺少細(xì)節(jié)和實(shí)質(zhì)性信息內(nèi)容，政府公開的積極性并不是很高[32]。英國在21世紀(jì)初也實(shí)施了全面績效評(píng)價(jià)（Comprehensive Performance Assessment， CPA）的政府績效評(píng)估制度，相關(guān)研究也對其評(píng)估透明度進(jìn)行了檢視，但狀況也不容樂觀，研究指出，英國很多政府部門很少或者沒有提供效率、效果方面的績效信息，沒有披露績效評(píng)估報(bào)告[33][34]。對公眾的績效評(píng)估透明度感知調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，政府披露的信息與公眾需求之間存在錯(cuò)配[35]。此外，學(xué)界對荷蘭公共機(jī)構(gòu)績效評(píng)估報(bào)告也有少許研究，總體狀況不容樂觀[36]。

在國內(nèi)，政府績效評(píng)估透明度研究還處在萌芽階段。在實(shí)踐層面，我國地方政府尚未建立政府績效評(píng)估公開制度，這不利于地方政府的績效評(píng)估信息公開動(dòng)力。在現(xiàn)狀描述研究方面，一些研究重點(diǎn)關(guān)注到了評(píng)估結(jié)果公開問題，通過文獻(xiàn)研究以及專家判斷方法認(rèn)為評(píng)估結(jié)果向公眾公開和開放的力度不夠[37][38]。

還有個(gè)別研究對績效信息透明度進(jìn)行少量案例評(píng)估，初步研究顯示，地方政府存在明顯的績效信息透明度赤字[39]。

（四）已有研究總結(jié)

通過國內(nèi)外政府績效評(píng)估透明度直接和間接研究的系統(tǒng)綜述可以得出以下結(jié)論：一是政府績效評(píng)估透明度是政府績效管理領(lǐng)域一個(gè)有待發(fā)展的研究議題。雖然國外關(guān)于這一議題的相關(guān)研究起步較早，但文獻(xiàn)研究數(shù)量還未形成一定規(guī)模，研究質(zhì)量也有待提高。而國內(nèi)對政府績效評(píng)估透明度研究起步晚，直接研究更為缺乏，績效評(píng)估透明度的概念、價(jià)值與經(jīng)驗(yàn)研究都較少見。二是政府績效評(píng)估透明度的實(shí)證研究亟待提質(zhì)和推進(jìn)。在政府績效評(píng)估透明度的描述性研究方面，雖然國內(nèi)外都有學(xué)者主要應(yīng)用案例研究、調(diào)查研究、訪談法對績效評(píng)估案例的公開透明性進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)分析，但已有研究涉及的樣本規(guī)模較小，研究代表性、研究方法規(guī)范性和研究結(jié)論的科學(xué)性還有提升空間；而在國內(nèi)，目前僅一篇文獻(xiàn)直接探究了績效信息透明度的現(xiàn)狀，但涉及的地方政府樣本僅數(shù)十個(gè)，結(jié)論的說服力值得商榷。在政府績效評(píng)估透明度的解釋性研究方面，國內(nèi)研究文獻(xiàn)完全缺乏，而國外影響因素探究的可重復(fù)性也明顯不足。由此看來，無論是國內(nèi)還是國內(nèi)，政府績效評(píng)估透明度都是一個(gè)值得探究的新議題。

國內(nèi)政府績效評(píng)估透明度研究還處于初始階段，圍繞它的描述性和解釋性研究還有待增強(qiáng)。由于我國政府績效評(píng)估制度與西方國家有著顯著的文化與體制差異，政府績效評(píng)估透明度需要以本土化和在地化的經(jīng)驗(yàn)研究為結(jié)論。作為一個(gè)新興議題，政府績效評(píng)估透明度有著諸多研究問題值得探究，但是精準(zhǔn)的描述性研究是高質(zhì)量解釋性研究的前提。也正是基于此，本文試圖對我國地方政府績效評(píng)估透明度現(xiàn)狀進(jìn)行一次系統(tǒng)的體檢和深描。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）地方績效評(píng)估透明度的觀察指標(biāo)

地方政府績效評(píng)估應(yīng)披露哪些方面的信息是檢視績效評(píng)估透明度的首要問題。政府績效評(píng)估透明度具有事件型透明度的特征，它以事件發(fā)生的背景、主體、行為、活動(dòng)為透明度的觀察標(biāo)的，并以相應(yīng)信息披露為前提。研究指出，政府績效評(píng)估公開應(yīng)按照全方面公開、全過程問責(zé)路徑設(shè)計(jì)。為此，按照全要素、全過程公開透明的原則，可設(shè)計(jì)如下六個(gè)覆蓋政府績效評(píng)估活動(dòng)關(guān)鍵要素的透明度測評(píng)指標(biāo)。

一是績效評(píng)估組織機(jī)構(gòu)的透明度?？冃гu(píng)估組織機(jī)構(gòu)是績效評(píng)估活動(dòng)的管理者和組織實(shí)施主體，也是各類數(shù)據(jù)信息匯總者、加工者與正式性績效評(píng)估信息的發(fā)布者，在績效評(píng)估中起著關(guān)鍵作用。鑒于績效評(píng)估組織機(jī)構(gòu)在績效信息生產(chǎn)、管理和發(fā)布方面的主導(dǎo)責(zé)任，機(jī)構(gòu)自身公開性會(huì)決定公眾獲取績效評(píng)估信息渠道的便利性和暢通性，因而其機(jī)構(gòu)的基本信息應(yīng)予公開和透明。

二是績效評(píng)估制度透明度?？冃гu(píng)估的正式性仰賴于它以正式頒布的制度和政策為評(píng)估規(guī)則，而政府績效評(píng)估事務(wù)的公共性也決定了相關(guān)制度應(yīng)向社會(huì)公開而不僅僅是組織內(nèi)部管理制度。公開績效評(píng)估制度信息有利于公眾知曉政府績效評(píng)估的規(guī)則，知曉公眾在績效評(píng)估活動(dòng)中的參與機(jī)會(huì)、渠道和權(quán)利。

三是績效評(píng)估年度計(jì)劃透明度。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行來看，政府績效管理和評(píng)估是以年度為周期循環(huán)往復(fù)運(yùn)行的，制定年度績效評(píng)估計(jì)劃可以將長期適用的績效評(píng)估制度予以具體化，這是績效評(píng)估活動(dòng)開展的制度前提?？冃гu(píng)估計(jì)劃公開可以告知社會(huì)公眾當(dāng)年的評(píng)估主體、評(píng)估對象、評(píng)估方式、評(píng)估日程等，是公眾監(jiān)督和參與當(dāng)年度政府績效評(píng)估的操作性制度依據(jù)。

四是績效評(píng)估目標(biāo)與指標(biāo)透明度。給評(píng)估對象配置年度性績效目標(biāo)是政府績效評(píng)估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，績效目標(biāo)一般以可測量、可比較的指標(biāo)體系來體現(xiàn)，它將決定各級(jí)評(píng)估對象的行為方向與結(jié)果。通過公開目標(biāo)可以表明政府責(zé)任的內(nèi)容和范圍，傳遞對公職人員行為方式和價(jià)值取向的要求，并引導(dǎo)他們?yōu)橹鲃?dòng)承擔(dān)責(zé)任。

五是績效評(píng)估結(jié)果透明度，它主要指關(guān)于評(píng)估對象的績效評(píng)估結(jié)果公開程度。績效評(píng)估結(jié)果是對評(píng)估對象績效狀況評(píng)定的綜合性結(jié)論，它能描述每個(gè)評(píng)估對象的綜合評(píng)估結(jié)果以及在每個(gè)指標(biāo)上的任務(wù)與責(zé)任實(shí)現(xiàn)程度，是社會(huì)公眾認(rèn)知和監(jiān)督各級(jí)政府組織績效的高效信息源。

六是績效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用透明度，它主要指將績效評(píng)估結(jié)果用于管理決策方式的公開程度。評(píng)估結(jié)果運(yùn)用是績效評(píng)估程序中的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)從績效評(píng)估到績效管理飛躍的關(guān)鍵程序，其核心在于將績效評(píng)估結(jié)果信息深度應(yīng)用于績效評(píng)估組織機(jī)構(gòu)以及評(píng)估對象的管理決策當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)基于績效評(píng)估證據(jù)的組織績效激勵(lì)、問責(zé)與改進(jìn)。將績效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用信息向社會(huì)公開，能夠督促評(píng)估對象基于評(píng)估結(jié)果的績效改進(jìn)，增強(qiáng)政府績效管理和評(píng)估的回應(yīng)性。

至此，構(gòu)建了一個(gè)涵括政府績效評(píng)估不同要素和階段的透明度觀測指標(biāo)，它為從經(jīng)驗(yàn)層面描述地方政府績效評(píng)估的透明狀況提供了一個(gè)基本框架。

（二）評(píng)估樣本與資料采集

按照績效評(píng)估工具的采納和應(yīng)用政府層級(jí)，可以將地方政府績效評(píng)估透明度從縱向上劃分為若干個(gè)層次：省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評(píng)估透明度。為了聚焦研究對象，提高研究的針對性，本研究主要觀察省級(jí)政府和市級(jí)政府績效評(píng)估透明度。這是因?yàn)?，一方面，處于中間層次的省級(jí)政府和市級(jí)政府相對于基層政府來說其具有更強(qiáng)政府間協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指揮的特點(diǎn)，而這些管理職能都在驅(qū)動(dòng)其采納績效評(píng)估工具以對所轄下級(jí)進(jìn)行績效控制；另一方面，2011年中央發(fā)布的《關(guān)于開展政府績效管理試點(diǎn)工作的意見》中確立的全國性試點(diǎn)也以省級(jí)政府和市級(jí)政府為主要地方性試點(diǎn)層次。

鑒于廣義政府績效評(píng)估包括組織績效、預(yù)算績效、人員績效等不同層次，本研究主要考察最為重要的組織績效——整體性政府績效評(píng)估。地方政府績效評(píng)估多采用相對績效考核方法，以“全覆蓋”為原則，將一級(jí)政府所轄的行政部門、黨群部門、事業(yè)單位、下級(jí)整體政府全部作為組織化的評(píng)估對象納入績效評(píng)估中統(tǒng)一進(jìn)行績效目標(biāo)分解與設(shè)置、過程監(jiān)控、考核排名和獎(jiǎng)懲激勵(lì)。整體性績效評(píng)估涉及的評(píng)估對象多，評(píng)估內(nèi)容也最具綜合性，層層分解的科層機(jī)制使得整體性績效評(píng)估內(nèi)容會(huì)決定政策績效、預(yù)算績效、人員績效等考評(píng)內(nèi)容而凸顯其重要性。由此，對于省級(jí)政府績效評(píng)估，主要是指省一級(jí)政府對省級(jí)政府組成部門績效和所轄市級(jí)政府的整體政府績效的考評(píng)；對于市級(jí)政府績效評(píng)估，主要是指市級(jí)政府對市級(jí)政府組成部門績效和所轄區(qū)縣級(jí)政府的整體政府績效的考評(píng)，其相應(yīng)的績效評(píng)估過程與活動(dòng)構(gòu)成透明度的觀察對象。由此，本文將31個(gè)省級(jí)政府和420個(gè)市級(jí)政府的全樣本作為觀察對象來對地方政府績效評(píng)估透明度進(jìn)行一次全面和系統(tǒng)的體檢。

無論是地方政府披露績效評(píng)估活動(dòng)信息，還是公眾獲取績效評(píng)估信息，都必須依賴特定的公開形式和渠道。就公開形式而言，政府信息公開一般分主動(dòng)公開和依法申請公開，顯然主動(dòng)公開最能體現(xiàn)政府信息公開的積極性，本研究也以政府主動(dòng)披露的績效評(píng)估信息為研究對象。在公開渠道上，政府主動(dòng)公開信息可以采用線上、線下多種渠道，而基于互聯(lián)網(wǎng)的政府信息公開和傳播具有低成本、廣覆蓋、及時(shí)性、便利性等諸多優(yōu)點(diǎn)，是提升政府透明度的有效方式，政府網(wǎng)站也因此成為政府信息公開和公眾獲取信息的第一平臺(tái)。為此，本文主要關(guān)注省級(jí)政府和市級(jí)政府在各類政府網(wǎng)站中是否披露相應(yīng)的績效評(píng)估信息。

為了獲取樣本地方政府歷年在政府網(wǎng)站上主動(dòng)公開的海量績效評(píng)估信息，本文采用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)爬蟲方法全面收集評(píng)估樣本所公開的績效評(píng)估信息文本。當(dāng)下，大數(shù)據(jù)的理念、方法和技術(shù)日益嵌入社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，正驅(qū)動(dòng)科學(xué)研究形成第四范式。大數(shù)據(jù)方法特別適用于開展描述性研究，通過利用海量數(shù)據(jù)的全樣本、高密度和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，能夠?qū)ρ芯繉ο蟾?、精?zhǔn)地觀察和分析。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以自動(dòng)獲取研究數(shù)據(jù)，能實(shí)現(xiàn)全樣本觀察，研究具有更強(qiáng)的解釋理解度、更強(qiáng)的分析和預(yù)測能力等。根據(jù)研究對象的數(shù)據(jù)載體和特點(diǎn)，本文利用大數(shù)據(jù)爬蟲軟件來獲取研究對象的績效評(píng)估大數(shù)據(jù)，利用關(guān)鍵詞檢索、連續(xù)搜索抓取、全樣本信息保存的方式，對樣本省級(jí)政府和市級(jí)政府在各類政府網(wǎng)站發(fā)布的海量績效評(píng)估信息文本進(jìn)行系統(tǒng)檢索、收集和保存。大數(shù)據(jù)爬蟲軟件共掃描近百萬個(gè)政府網(wǎng)頁，共獲得關(guān)于樣本政府的121729個(gè)含有績效評(píng)估信息的網(wǎng)頁文本。然后運(yùn)用人工和機(jī)器相結(jié)合的數(shù)據(jù)清理方法，排除與績效評(píng)估無關(guān)的文本，清理和篩選后得到有效文本58347個(gè)，有效率47.9%，這些全樣本的政府績效評(píng)估信息網(wǎng)頁文本大數(shù)據(jù)庫將作為評(píng)價(jià)地方政府績效評(píng)估透明度的原始資料。

（三）基于內(nèi)容分析編碼的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)抽取

本文采用內(nèi)容分析法對收集的海量的績效評(píng)估信息網(wǎng)頁文本數(shù)據(jù)進(jìn)行深度閱讀和編碼，從中抽取出地方政府績效評(píng)估透明度的評(píng)價(jià)性數(shù)據(jù)。文本內(nèi)容分析是實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的理解與價(jià)值發(fā)現(xiàn)的有效手段。內(nèi)容分析法是對信息內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)、客觀和量化描述的研究方法，其核心步驟包括確定研究范圍、選擇分析單元、建立分析類目、建立量化系統(tǒng)、進(jìn)行內(nèi)容編碼、分析數(shù)據(jù)資料、解釋結(jié)論等。作為一種對文本內(nèi)容深度挖掘的方法，內(nèi)容分析用于透明度評(píng)價(jià)具有契合性。根據(jù)前文對政府透明度的界定，政府績效評(píng)估透明度是公眾對政府公開的績效評(píng)估信息之后的知情程度，它不僅指向政府是否公開、公開了多少績效評(píng)估信息，還指向公眾在政府公開信息之后能否對其組織實(shí)施的績效評(píng)估活動(dòng)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的知情。公眾知情過程也即對政府績效評(píng)估信息文本的內(nèi)容認(rèn)知與學(xué)習(xí)過程，這也正是內(nèi)容分析方法的旨趣所在。根據(jù)內(nèi)容分析法的思路，可通過對政府公開的績效評(píng)估信息文本進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的文本學(xué)習(xí)、閱讀與評(píng)價(jià)來衡量地方政府績效評(píng)估透明度。

根據(jù)內(nèi)容分析方法特點(diǎn)和評(píng)價(jià)需要，主要建立了如下編碼類目和評(píng)價(jià)規(guī)則。一是按年度編碼所有績效評(píng)估信息網(wǎng)頁文本，以統(tǒng)計(jì)樣本政府在不同年度的績效評(píng)估信息公開情況。二是按照前述地方績效評(píng)估透明度的評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)，以績效評(píng)估組織機(jī)構(gòu)透明度、績效評(píng)估制度透明度、績效評(píng)估年度計(jì)劃透明度、績效評(píng)估目標(biāo)與指標(biāo)透明度、績效評(píng)估結(jié)果透明度、績效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用透明度六個(gè)指標(biāo)歸類已有的績效評(píng)估信息網(wǎng)頁文本。三是在知情程度的評(píng)價(jià)上，主要考慮政府績效評(píng)估信息公開的完整性、相關(guān)性、可理解性等質(zhì)量要素，采用李克特5等級(jí)尺度評(píng)分法建立從低到高的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行編碼。

考慮到公眾的代表性和文本內(nèi)容挖掘的勝任力，本研究選擇公共管理類專業(yè)大學(xué)生擔(dān)任政府績效評(píng)估透明度的公眾代表。公共管理類專業(yè)大學(xué)生對于公共管理實(shí)踐具有較多專業(yè)知識(shí)和參與動(dòng)機(jī)，也具有較強(qiáng)的信息獲取和學(xué)習(xí)能力，是對政府公開的績效評(píng)估信息文本進(jìn)行挖掘的理想公眾。為此，課題組在貴州大學(xué)有償招募了12位公共管理類專業(yè)本科生（行政管理和城市管理專業(yè)）擔(dān)任普通公眾角色，對樣本政府的績效評(píng)估信息進(jìn)行內(nèi)容挖掘與知情度評(píng)價(jià)。在正式評(píng)價(jià)之前，課題組對這些本科生進(jìn)行集體培訓(xùn)和預(yù)編碼，以檢驗(yàn)編碼者的編碼信度。第一輪預(yù)編碼選擇2個(gè)省級(jí)政府和2個(gè)地級(jí)市政府，編碼者之間圍繞各個(gè)編碼指標(biāo)的平均一致性率僅為65.4。經(jīng)過指導(dǎo)老師與編碼者之間的討論、協(xié)商后，同樣選擇不同的2個(gè)省級(jí)政府和2個(gè)市級(jí)政府進(jìn)行第二輪預(yù)編碼，平均一致性率達(dá)到95.4%，為較理性的信度水平。后遂實(shí)施正式編碼，每個(gè)編碼者分配、分發(fā)指定的省級(jí)或市級(jí)政府樣本的績效評(píng)估信息文本，進(jìn)行深度的文本內(nèi)容挖掘與透明度評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)提取。

四、研究結(jié)果

（一）省級(jí)政府績效評(píng)估透明度的結(jié)果分析

從整體結(jié)果、分指標(biāo)結(jié)果和分區(qū)域結(jié)果三個(gè)維度分別呈現(xiàn)31個(gè)省級(jí)政府績效評(píng)估透明度的現(xiàn)實(shí)狀況。

1.省級(jí)政府績效評(píng)估透明度的總體結(jié)果。31個(gè)省級(jí)政府歷年績效評(píng)估透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)加總平均得分如圖1所示，它從時(shí)間序列角度客觀描述了2000年至2019年省級(jí)政府績效評(píng)估透明度狀況及其演進(jìn)。從圖1不難看出以下兩個(gè)趨勢：第一，因?yàn)樵撏该鞫戎笖?shù)的標(biāo)準(zhǔn)值為5，而歷年透明度綜合得分在0—1.2之間，這反映出省級(jí)政府績效評(píng)估信息透明度水平總體較低。第二，從縱向時(shí)間序列變化上看，省級(jí)政府績效評(píng)估透明度呈現(xiàn)出起步、曲折發(fā)展以及快速增長時(shí)期。從2000至2005年左右，省級(jí)政府基本上沒有公布任何績效評(píng)估信息，這和績效評(píng)估制度的缺失與很大關(guān)系。但自2006年以后，省級(jí)政府績效評(píng)估透明度突破0值后開始緩慢增長，在2010年得分接近0.2，這與地方政府從目標(biāo)管理、目標(biāo)考核向績效管理、績效評(píng)估的改革試點(diǎn)進(jìn)程相吻合，也契合了中央政府逐步重視績效管理試點(diǎn)的改革趨勢。此后，政府績效評(píng)估進(jìn)入曲折增長階段，2013年得分增長接近0.4，在這一階段，政府績效評(píng)估進(jìn)入大面積的創(chuàng)新擴(kuò)散階段。2014年以后，績效評(píng)估透明度進(jìn)入快速增長時(shí)期，到2019年得分達(dá)到1.2，績效評(píng)估和績效評(píng)估公開的制度化有所增強(qiáng)。

從東部、中部和西部省級(jí)政府的區(qū)域得分來看，具有如下兩方面特征：一方面，東部、中部以及西部三個(gè)區(qū)域的省級(jí)政府績效評(píng)估透明度自2006年起步后到2010年這五年間，中部省級(jí)政府的績效評(píng)估透明度起步較快，而東部和西部并未呈現(xiàn)較大的浮動(dòng)。另一方面，較之東部和中部的競爭性快速增長趨勢，西部地區(qū)一直處于較低水平的增長，2019年東部和中部區(qū)域得分接近1.4，西部區(qū)域得分僅接近0.8。西部地區(qū)不僅經(jīng)濟(jì)水平相對欠發(fā)達(dá)，總體來看，采納績效管理和評(píng)估工具的省域低于中東部，處于績效管理和評(píng)估的邊緣地區(qū)。

概而要之，省級(jí)政府績效評(píng)估透明度發(fā)展存在周期性波動(dòng)，總體呈現(xiàn)上升趨勢；省級(jí)政府績效評(píng)估透明度存在明顯區(qū)域差異性，評(píng)估結(jié)果大體呈現(xiàn)由東到西梯級(jí)遞減趨勢，也從側(cè)面表明績效管理和評(píng)估工具在地方政府間的差異化采納不無關(guān)聯(lián)。

2.省級(jí)政府績效評(píng)估透明度分指標(biāo)的結(jié)果。對31個(gè)省級(jí)政府在6個(gè)透明度測評(píng)指標(biāo)上分指標(biāo)得分進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)，得出圖2所示的省級(jí)政府績效評(píng)估透明度分指標(biāo)結(jié)果。在政府績效評(píng)估透明度的具體觀察指標(biāo)上，不同指標(biāo)呈現(xiàn)不同的發(fā)展趨勢。一是從總體來看，6個(gè)透明度測評(píng)指標(biāo)從2006年開始就逐步改善，并且6個(gè)透明度指標(biāo)最大值集中在2017年到2019年之間，其中評(píng)估制度透明度和評(píng)估結(jié)果透明度最大值超過2；評(píng)估機(jī)構(gòu)透明度、評(píng)估計(jì)劃透明度、評(píng)估目標(biāo)透明度、結(jié)果運(yùn)用透明度的最大值在0.8—1之間。但和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相比，6個(gè)透明度指標(biāo)的水平總體還比較低。二是從指標(biāo)間的差異來看，績效評(píng)估制度透明度與績效評(píng)估結(jié)果透明度指標(biāo)值增長高于其他4項(xiàng)指標(biāo)。2011年之后，績效評(píng)估制度透明度與績效評(píng)估結(jié)果透明度呈現(xiàn)快速增長趨勢，增長幅度較大，這與中央頒布績效管理試點(diǎn)文件的制度化推進(jìn)進(jìn)程吻合。特別是在2019年，績效評(píng)估制度指標(biāo)值和績效評(píng)估結(jié)果指標(biāo)值在2019年遠(yuǎn)高于其余4項(xiàng)指標(biāo)。這說明較之其他4個(gè)指標(biāo)，省級(jí)政府更重視績效評(píng)估制度透明度和績效評(píng)估結(jié)果透明度建設(shè)。其余各指標(biāo)雖近幾年得分有所上升，但總體處于不穩(wěn)定發(fā)展階段?？冃гu(píng)估機(jī)構(gòu)透明度與績效評(píng)估目標(biāo)與指標(biāo)透明度指標(biāo)發(fā)展軌跡重合度較高，呈現(xiàn)較為緩慢的增長態(tài)勢；績效評(píng)估年度計(jì)劃透明度指標(biāo)和績效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用透明度指標(biāo)處于不穩(wěn)定曲折發(fā)展階段。

3.省級(jí)政府績效評(píng)估透明度分省域的結(jié)果。對每個(gè)省級(jí)政府的歷年績效評(píng)估透明度的評(píng)價(jià)結(jié)果分別統(tǒng)計(jì)匯總，可以得到圖3所示的可視化結(jié)果以展示省級(jí)之間的透明度差異。結(jié)果顯示，31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的政府績效評(píng)估透明度可分為快速增長型、穩(wěn)步增長型、曲折增長型以及停滯型?？焖僭鲩L型省份政府績效評(píng)估透明度在實(shí)現(xiàn)零的突破后，以高增長率快速發(fā)展，例如上海市、天津市、廣西壯族自治區(qū)、湖南省、浙江省、福建省、重慶市、河北省等8個(gè)省級(jí)政府；穩(wěn)步增長型省份政府績效評(píng)估透明度以緩慢的速度增長，增長率較小，例如內(nèi)蒙古自治區(qū)、北京市、山東省、山西省、廣東省、江蘇、河南省、湖北省、貴州省、遼寧省、陜西省、青海省、黑龍江省等13個(gè)省直轄市；曲折增長型省份績效評(píng)估透明度增長變化幅度大，但總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢，例如吉林省、江西省、四川省、安徽省、海南省等5個(gè)省；停滯型省份政府績效評(píng)估很少公開或者未公開政府組織績效有關(guān)的信息，例如寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、云南省、甘肅省等5個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)），全部為西部省份。

總體而言，東部、沿海省份以及直轄市政府績效評(píng)估透明度位于前列。從縱向上看，大多數(shù)省份績效評(píng)估透明度出現(xiàn)明顯變化均在近十年，且目前都處于上升階段，我國省級(jí)績效評(píng)估透明度建設(shè)仍舊處于初步探索和發(fā)展時(shí)期。

（二）市級(jí)政府績效評(píng)估透明度的結(jié)果分析

1.市級(jí)政府績效評(píng)估透明度的總體結(jié)果。在市級(jí)政府層面，政府績效評(píng)估透明度得分總體呈現(xiàn)上升趨勢，各區(qū)域均處于較低水平增長，但區(qū)域間增長差異明顯（參見圖4）。其透明度特征表現(xiàn)在：第一，市級(jí)政府績效評(píng)估透明度雖呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢，但政府績效評(píng)估透明度狀況極差。市級(jí)政府績效評(píng)估信息公開比省級(jí)政府略早，最早在2004年就有信息披露，經(jīng)過幾年的發(fā)展在2009年開始進(jìn)入快速增長時(shí)期。但即便如此，到2019年市級(jí)政府績效評(píng)估信息透明度分值僅0.2左右，反映出市級(jí)政府績效評(píng)估信息質(zhì)量很差。第二，分區(qū)域來看，市級(jí)政府績效評(píng)估透明也存在明顯區(qū)域差異性，東部、中部以及西部三個(gè)區(qū)域的市級(jí)政府績效評(píng)估透明度建設(shè)自2004年起步到2007年以后出現(xiàn)明顯增長，此后東部和中部區(qū)域交替競爭領(lǐng)先，而西部地區(qū)一直處于較低水平的增長。截至2019年，東部區(qū)域城市政府得分接近0.3，中部城市接近0.25，而西部城市僅為0.15，比東部地區(qū)低了一半，西部地區(qū)的市級(jí)政府存在更嚴(yán)重的透明度赤字。

2.市級(jí)政府績效評(píng)估透明度分指標(biāo)的結(jié)果。從透明度的具體指標(biāo)來看，市級(jí)政府績效評(píng)估各項(xiàng)透明度在穩(wěn)步上升的基礎(chǔ)上又呈現(xiàn)如下差異化特征：一是市級(jí)政府績效評(píng)估制度透明度指標(biāo)增長速率以及最大值遠(yuǎn)高于其他5項(xiàng)指標(biāo)。相較于其他5個(gè)指標(biāo)，評(píng)估制度公開于2008年開始呈現(xiàn)陡峭的增長，2019年增長至0.65，表明市級(jí)政府績效評(píng)估的制度建設(shè)及其公開成效持續(xù)改善。二是評(píng)估結(jié)果透明度水平僅次于評(píng)估制度透明度，自2007年實(shí)現(xiàn)0的突破后，一直穩(wěn)定增長，到2019年達(dá)到0.22。三是評(píng)估機(jī)構(gòu)透明度和評(píng)估目標(biāo)透明度在2015年以后實(shí)現(xiàn)較為明顯的增長，2019年達(dá)到0.21、0.18。四是評(píng)估計(jì)劃透明度與結(jié)果運(yùn)用透明度等兩個(gè)指標(biāo)增長速度緩慢，得分仍舊較低，尤其是評(píng)估結(jié)果運(yùn)用透明度指標(biāo)建設(shè)一直處于較低水平，在2015年達(dá)到最大值僅0.06。總體來看，市級(jí)政府績效評(píng)估在各項(xiàng)透明度的差異較大。

3.市級(jí)政府績效評(píng)估透明度分省域的結(jié)果。對每個(gè)省級(jí)政府所轄市級(jí)政府績效評(píng)估透明度得分平均值進(jìn)行匯總，以得分區(qū)間圖形式展現(xiàn)不同省份之間市級(jí)政府透明度的程度與區(qū)域差異。如圖6所示，從區(qū)域差異來看，市級(jí)政府績效評(píng)估透明度得分呈現(xiàn)由東到西梯級(jí)遞減趨勢。

從省域內(nèi)部市級(jí)政府得分的離散程度來看，地級(jí)市政府績效評(píng)估透明度橫向差異較小，均處于較低水平。除北京市和河北省最大值達(dá)到1，大部分省份得分集中在0.2左右，且最大值與最小值之間相差較小。從省域之間的橫向差異來看，透明度得分最高省域?yàn)楹颖笔。梅譃?.3，而寧夏的最高分僅為0，省域間的最高分極差為0.3，同理可得最低分的極差為0.53，省域之間的最高分差和最低分差都較大，顯示出區(qū)域間不均衡性分布特點(diǎn)。就具體市級(jí)政府的得分來看，全國績效評(píng)估透明度較佳的有天津市（1.89）、石家莊市（1.92）、上海市（1.67）、?？谑校?.00）、南昌市（2.33）、桂林市（2.50）等，主要分布在東部和中部地區(qū)；而低透明度的市級(jí)政府又主要集中在中西部地區(qū)。

（三）省級(jí)和市級(jí)政府績效評(píng)估透明度的比較

將省級(jí)和市級(jí)政府績效評(píng)估透明度的觀察結(jié)果進(jìn)行縱向?qū)蛹?jí)比較，不難發(fā)現(xiàn)其共同點(diǎn)表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，省級(jí)和市級(jí)政府績效評(píng)估透明度總體都偏低。不管是省級(jí)政府還是地級(jí)市政府的政府績效評(píng)估透明度總體水平都較低。31個(gè)省級(jí)政府的績效評(píng)估透明度得分均值為0.3（滿分5分），僅有55%的省級(jí)政府得分均值超過總均分0.3。420個(gè)地級(jí)市政府績效評(píng)估透明度得分均值僅為0.07，僅123個(gè)地級(jí)市政府得分均值超過0.07，其余71%的地級(jí)市政府處于極低水平。雖省級(jí)政府層面政府績效評(píng)估透明度高于地級(jí)市政府，但政府績效評(píng)估透明度特別是地級(jí)市政府績效評(píng)估透明度狀況仍不容樂觀。第二，從縱向來看，省級(jí)政府和市級(jí)政府績效評(píng)估透明度都呈現(xiàn)逐步改進(jìn)的趨勢，不論是從透明度的整體結(jié)果還是分指標(biāo)來看。第三，從橫向來看，省級(jí)政府之間和市級(jí)政府之間的績效評(píng)估透明度區(qū)域差異、指標(biāo)差異較大，都呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域不均衡、指標(biāo)不平衡的明顯特點(diǎn)。

比較來看，省級(jí)政府和市級(jí)政府績效評(píng)估透明度的特征又存在以下差異：一是省級(jí)政府績效評(píng)估透明度明顯高于市級(jí)政府。2015年，31個(gè)省級(jí)政府績效評(píng)估透明度平均得分為0.56，而同年市級(jí)政府得分為0.13；2019年，省級(jí)政府平均透明度提升至1.25，市級(jí)政府為0.23，省級(jí)政府透明度一直高于市級(jí)政府。二是省級(jí)政府績效評(píng)估透明度差異比市級(jí)政府更大。31個(gè)省級(jí)政府的透明度極差為2.77，標(biāo)準(zhǔn)差為0.46，而420個(gè)地級(jí)市政府極差僅為1.01，相較省級(jí)政府低近兩倍，地級(jí)市政府標(biāo)準(zhǔn)差為0.09。這表明省級(jí)政府績效評(píng)估透明度的區(qū)域分布更不均衡。三是分具體指標(biāo)來看，省級(jí)政府在績效評(píng)估制度透明度指標(biāo)和績效評(píng)估結(jié)果透明度指標(biāo)上遠(yuǎn)高于其他指標(biāo)，其余四項(xiàng)指標(biāo)持平增長；地級(jí)市政府績效評(píng)估制度透明度指標(biāo)遠(yuǎn)高于其他指標(biāo)，其余五項(xiàng)指標(biāo)基本持平，這表明省級(jí)和市級(jí)政府在績效評(píng)估信息方面公開的側(cè)重點(diǎn)不一致。

五、結(jié)論

理論上，政府績效評(píng)估通過信息公開可以增進(jìn)政府的責(zé)任性，但通過對省級(jí)政府和市級(jí)政府全樣本的績效評(píng)估透明度實(shí)證分析表明，地方政府績效評(píng)估普遍存在著低透明度的困境，績效責(zé)任履行程度還有較大改進(jìn)空間。發(fā)軔于目標(biāo)管理、目標(biāo)考核的績效管理和績效評(píng)估工具沒有從根本上改變其封閉性傳統(tǒng)，績效評(píng)估及其信息產(chǎn)出主要作為內(nèi)部管理工具增進(jìn)上下級(jí)的行政責(zé)任，而沒有經(jīng)常性地向社會(huì)公眾公開履行其公共責(zé)任。雖然地方政府在政府網(wǎng)站公布了較多與績效評(píng)估相關(guān)的信息內(nèi)容，但工作宣傳報(bào)道內(nèi)容多，績效評(píng)估過程中形成的階段性、正式性和關(guān)鍵性信息要素的可獲得性、完整性、及時(shí)性明顯不足。雖然如此，地方政府績效評(píng)估透明度也呈現(xiàn)出可喜的變化，主要是從縱向來看，隨著政府績效評(píng)估的制度化，政府績效評(píng)估透明度質(zhì)量在持續(xù)改善，并涌現(xiàn)出一些先進(jìn)典型案例，這些代表性案例某種程度上也給政府績效評(píng)估低透明度的地方政府樹立了改革創(chuàng)新標(biāo)桿。

誠然，作為一項(xiàng)探索性的實(shí)證研究，本文的研究也存在明顯局限而有待后續(xù)研究：在研究樣本上，本研究沒有涉及更為基層的縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其績效評(píng)估透明度是否從省、市、縣、鄉(xiāng)依次遞減尚不得而知；在觀察方法上，基于內(nèi)容分析的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)提取難免有主觀評(píng)價(jià)之嫌，評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和可靠性值得商榷。關(guān)鍵的是，本文識(shí)別的省級(jí)政府和市級(jí)政府績效評(píng)估透明度的諸多問題與特征尚缺乏理論與經(jīng)驗(yàn)層面的解釋，這都有賴于后續(xù)研究加強(qiáng)對政府績效評(píng)估低透明度的解釋性研究及針對性的提升機(jī)制設(shè)計(jì)。

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責(zé)任編輯：陳若水