中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度的現(xiàn)狀與前景展望

摘要：自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)全面深化改革的“試驗(yàn)田”，是新時(shí)代我國(guó)推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放的重要舉措。為精準(zhǔn)描述中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度的基本現(xiàn)狀、展望其未來(lái)前景，文章借鑒“制度規(guī)劃-制度體系-制度保障”的分析框架，以169份相關(guān)政策文本為研究對(duì)象，運(yùn)用NVivo11軟件，通過(guò)篩選關(guān)鍵詞和文本編碼對(duì)政策文本進(jìn)行量化研究。研究結(jié)果表明，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度對(duì)制度程序設(shè)置較為關(guān)注，制度創(chuàng)新成效顯著，但對(duì)于制度保障的關(guān)注度較低。因此，未來(lái)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的自主創(chuàng)新制度，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)國(guó)家層面的立法保障、大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易以及構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理體系等方面來(lái)完善。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；自主創(chuàng)新；政策文本；內(nèi)容分析法

作者簡(jiǎn)介：唐堅(jiān)，中共上海市浦東新區(qū)委員會(huì)黨校（上海市浦東新區(qū)行政學(xué)院）研究員，上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員，博士（上海201210）。

中圖分類(lèi)號(hào)：F752.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）01-0001-07

一、問(wèn)題的提出

2013年9月，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”）正式掛牌。這是我國(guó)應(yīng)對(duì)當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形勢(shì)的戰(zhàn)略選擇，是新時(shí)代我國(guó)推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放的重要舉措。作為全面深化改革的“試驗(yàn)田”和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“領(lǐng)頭雁”，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自成立以來(lái)，在投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融創(chuàng)新、政府治理等制度建設(shè)方面取得了較好的成績(jī)，尤其是自主構(gòu)建以負(fù)面清單和國(guó)民待遇為核心的制度創(chuàng)新，開(kāi)啟了從被動(dòng)接受?chē)?guó)際規(guī)則到主動(dòng)對(duì)接國(guó)際規(guī)則的新局面，對(duì)推動(dòng)形成更高層次的對(duì)外開(kāi)放新格局起到了示范作用。

學(xué)界目前對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度進(jìn)行了頗為豐富的研究。有學(xué)者基于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的海關(guān)監(jiān)管視角，認(rèn)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是以海關(guān)特殊監(jiān)管為基礎(chǔ)而建立的，但它的戰(zhàn)略地位又高于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域[1]。部分學(xué)者則以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)我國(guó)進(jìn)一步進(jìn)行改革開(kāi)放的意義為出發(fā)點(diǎn)，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)視為集投資、貿(mào)易、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域于一體的綜合改革試驗(yàn)區(qū)[2]。另有學(xué)者認(rèn)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新路徑應(yīng)當(dāng)包括培育創(chuàng)新文化、把脈企業(yè)需求、按需下放管理權(quán)限、合理對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則、突破法律痛點(diǎn)、強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同、創(chuàng)新人才管理機(jī)制等[3]。還有學(xué)者深入分析了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新路徑，認(rèn)為其先是構(gòu)建了自由貿(mào)易賬戶(hù)系統(tǒng)，再穩(wěn)步開(kāi)放資本市場(chǎng)，如此，區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)可按投資交易規(guī)定進(jìn)入上海證券期貨交易場(chǎng)，區(qū)內(nèi)企業(yè)境外母公司可按國(guó)家有關(guān)債券的法律法規(guī)在中國(guó)境內(nèi)的資本市場(chǎng)上發(fā)行人民幣債券[4]34-38。這些研究成果雖然為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)完善自主創(chuàng)新工作、提升制度創(chuàng)新理論水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提供了有力支撐，但還存在以下不足：一方面，就研究?jī)?nèi)容而言，現(xiàn)有的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度研究側(cè)重于對(duì)模式和路徑的分析，而自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度作為一種促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、吸引更多外商投資的制度機(jī)制，目前還缺乏對(duì)制度本身的深度研究；另一方面，就研究方法而言，現(xiàn)有研究大多是定性分析，尚缺乏定量分析方法對(duì)其進(jìn)行研究。鑒于此，本文以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的169份政策文本為研究對(duì)象，運(yùn)用內(nèi)容分析法，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度文本進(jìn)行定量分析，以期準(zhǔn)確把握自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度的基本現(xiàn)狀，并試圖從中找出不足，據(jù)此提出前景展望。

二、研究框架

為了更客觀(guān)地分析和研究自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度，需要建立一個(gè)科學(xué)合理的制度文本分析框架。本文借鑒“制度規(guī)劃-制度體系-制度保障”三層分析框架（如圖1所示），選取169份相關(guān)政策文本為樣本，將制度文本劃分為制度規(guī)劃、制度體系、制度保障三個(gè)維度。具體來(lái)說(shuō)，制度規(guī)劃主要涉及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新工作的目標(biāo)、依據(jù)、內(nèi)容等；制度體系則關(guān)涉自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新工作的主體、適用范圍、制度程序等；而制度保障涉及的主要是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新工作的監(jiān)督管理、法制保障等內(nèi)容。

三、設(shè)計(jì)理路

（一）樣本選取

明確研究的設(shè)計(jì)過(guò)程是內(nèi)容分析法的前提和基礎(chǔ)。為呈現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度的基本現(xiàn)狀，應(yīng)以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新政策文本作為研究對(duì)象，并結(jié)合相關(guān)的分析框架，梳理出取得的成績(jī)和需要改進(jìn)之處。

制度功能的有效發(fā)揮離不開(kāi)科學(xué)合理的政策文本，政策文本是觀(guān)察制度運(yùn)行實(shí)踐的重要切入點(diǎn)，文本內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)有序進(jìn)行的基本依據(jù)，“為人們提供了認(rèn)知、協(xié)調(diào)、規(guī)范和信息”[5]22。經(jīng)過(guò)時(shí)間積淀的大量政策文本，是對(duì)制度信息和制度知識(shí)的客觀(guān)文字記錄，具備可獲得性與可追溯性。本文選取有關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新工作方面的169份政策文本作為研究對(duì)象，文本主要來(lái)源于《中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策匯編（2013—2017）》一書(shū)，能夠全面反映自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度的基本現(xiàn)狀。為保證選取樣本符合該研究主題，需遵循兩個(gè)原則：一是契合性原則，即選取的文本整體或部分內(nèi)容要涉及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新工作的具體規(guī)定；二是規(guī)范性原則，即選取的文本應(yīng)當(dāng)是國(guó)家和上海市各級(jí)層面發(fā)布實(shí)施的與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)相關(guān)的政策文件。本文數(shù)據(jù)為政策文本，與訪(fǎng)談等數(shù)據(jù)相比，具有較好的穩(wěn)定性、權(quán)威性、可行性和典型性。因樣本有169份，如果對(duì)其進(jìn)行整體分析，樣本與樣本之間不易區(qū)分，不僅不利于探索自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新建設(shè)的基本特征，而且還難以描述其未來(lái)的整體發(fā)展概況。故將這169份文本分為投資管理（Z1）、貿(mào)易監(jiān)管（Z2）、金融創(chuàng)新（Z3）、政府治理（Z4）以及法律保障（Z5）五類(lèi)政策文本（如表1所示）。

（二）研究方法

內(nèi)容分析法是對(duì)各種政策文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行客觀(guān)、全面闡釋的定量分析方法。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容質(zhì)量的分析，可以判斷某一時(shí)期的政策重點(diǎn)，解析其存在的問(wèn)題傾向以及在幾個(gè)時(shí)期的變化規(guī)律等。內(nèi)容分析法最初源于傳播學(xué)研究，隨后在社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、圖書(shū)館學(xué)等領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，至今已經(jīng)形成了一套標(biāo)準(zhǔn)的研究過(guò)程，一般包括“確定研究問(wèn)題、選取研究樣本、選擇分析單元、建立分析類(lèi)目、定量處理與計(jì)算”五個(gè)研究步驟。內(nèi)容分析法的獨(dú)特性在于研究過(guò)程中受研究者主觀(guān)影響較小，可以反復(fù)驗(yàn)證，避免了傳統(tǒng)定性研究的主觀(guān)性和不確定性，有助于研究結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀(guān)性。近年來(lái)在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界，內(nèi)容分析法被應(yīng)用于氣候變化政策工具[6]、食品安全監(jiān)管方式[7]、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制[8]、防范化解重大穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)[9]、政府注意力變化[10]等研究領(lǐng)域，它在自貿(mào)區(qū)建設(shè)領(lǐng)域的運(yùn)用較為少見(jiàn)。因此，本文運(yùn)用NVivo11軟件來(lái)對(duì)上海自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新文本進(jìn)行研究，通過(guò)選取關(guān)鍵詞對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，進(jìn)而對(duì)文本數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘，對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行深度解讀。

四、統(tǒng)計(jì)分析與研究發(fā)現(xiàn)

由內(nèi)容分析法的一般分析步驟可知，在研究樣本和分析維度確定后，需從文本內(nèi)容中選取關(guān)鍵詞對(duì)其進(jìn)行編碼，繼而對(duì)文本數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼密度統(tǒng)計(jì)等，從中得出發(fā)展現(xiàn)狀。

（一）統(tǒng)計(jì)分析

1.篩選關(guān)鍵詞。本研究采用NVivo11軟件對(duì)自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新政策文本的關(guān)鍵詞進(jìn)行選取。首先，將169份政策文本導(dǎo)入NVivo11軟件中，點(diǎn)擊詞頻統(tǒng)計(jì)按鈕進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，刪除低于總詞頻5%的詞，形成關(guān)鍵詞的高頻詞庫(kù)；其次，依據(jù)自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新政策文本的語(yǔ)境，對(duì)詞庫(kù)中的所有關(guān)鍵詞進(jìn)行語(yǔ)義分析，剔除無(wú)實(shí)質(zhì)意義和產(chǎn)生歧義的關(guān)鍵詞；再次，從詞庫(kù)中選擇與三個(gè)分析維度相近的詞作為此次內(nèi)容分析的關(guān)鍵詞，以此形成關(guān)鍵詞匯總表（如表2所示）。

2.文本編碼。在選取了關(guān)鍵詞后，利用NVivo11軟件建立節(jié)點(diǎn)，根據(jù)上文建構(gòu)的分析框架對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，運(yùn)用逐行編碼的方式將文本內(nèi)容中相關(guān)詞語(yǔ)或句子歸入相應(yīng)的一級(jí)關(guān)鍵詞下。如果出現(xiàn)某一詞語(yǔ)或句子能夠代表多個(gè)關(guān)鍵詞信息時(shí)，就要憑借詞語(yǔ)及句子在文本段落中的具體語(yǔ)義進(jìn)行判斷選擇。為檢驗(yàn)文本編碼的可信度，一方面，需進(jìn)行編碼覆蓋率統(tǒng)計(jì)，即運(yùn)用NVivo11軟件統(tǒng)計(jì)Z1、Z2、Z3、Z4、Z5五類(lèi)文本的編碼覆蓋率。結(jié)果表明（如圖2所示），Z1、Z2、Z3、Z4、Z5的覆蓋率分別為87.31%、91.07%、91%、94.47%、93.5%，均達(dá)到了80%以上，這意味著構(gòu)建的分析框架不僅能夠如實(shí)統(tǒng)計(jì)自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新政策文本，而且還能夠客觀(guān)反映自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新建設(shè)的整體狀況，文本編碼的理論價(jià)值較大。另一方面，還需進(jìn)行編碼信度①檢驗(yàn)，即邀請(qǐng)另一位研究者從制度文本中隨機(jī)抽取1份文本重新進(jìn)行編碼，通過(guò)計(jì)算兩名研究者之間相互同意及不同意的編碼數(shù)量，得到編碼信度為85.35%。與此同時(shí)，為檢核本研究者自身內(nèi)部一致性信度，在完成編碼分析一周后，再次隨機(jī)抽取任何1份文本重新進(jìn)行編碼，計(jì)算得到內(nèi)部一致性達(dá)90.23%，這表明前一次的文本編碼信度較高，整個(gè)編碼過(guò)程較為合理。

3.編碼密度統(tǒng)計(jì)。運(yùn)用NVivo11軟件對(duì)五類(lèi)自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼后，點(diǎn)擊軟件中的編碼查詢(xún)選項(xiàng)，得出五類(lèi)文本在一級(jí)關(guān)鍵詞的編碼密度（如表3所示）。編碼密度指的是每一個(gè)一級(jí)關(guān)鍵詞分布的相對(duì)比例。密度越高，文本內(nèi)容出現(xiàn)的頻率就越高，也就代表政策制定者的關(guān)注度越高。編碼密度較高的一級(jí)關(guān)鍵詞同時(shí)也是自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新工作實(shí)踐的重點(diǎn)。

（二）研究發(fā)現(xiàn)

1.整體分析維度。整體分析維度是對(duì)三大分析維度整體的編碼密度進(jìn)行研究，從中可以挖掘自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度建設(shè)的中心工作以及薄弱環(huán)節(jié)。整體來(lái)看（如圖3所示），在Z1、Z2、Z3、Z5文本中，相較于制度規(guī)劃與制度體系而言，制度保障的編碼密度均較低。這說(shuō)明政府對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度的體系構(gòu)建較為重視，而對(duì)制度實(shí)施后的各類(lèi)監(jiān)管保障措施關(guān)注較少。就一級(jí)關(guān)鍵詞的整體編碼密度而言（如圖4所示），制度內(nèi)容和制度程序的編碼密度明顯較高，而制度目標(biāo)、制度依據(jù)、制度主體等的編碼密度明顯較低，表明在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度文本中，對(duì)制度內(nèi)容和制度程序的規(guī)定較為詳細(xì)、具體，這為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度建設(shè)取得良好效果提供了重要保障。

2.類(lèi)型分析維度。類(lèi)型分析維度是對(duì)Z1、Z2、Z3、Z4、Z5五類(lèi)政策文本進(jìn)行研究，從中發(fā)現(xiàn)不同類(lèi)型的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度的各自側(cè)重點(diǎn)。圖5顯示了五類(lèi)政策文本各關(guān)鍵詞的編碼密度。由此可知，在制度內(nèi)容的編碼密度中Z3最高，在制度程序的編碼密度中Z5最高，在監(jiān)督管理的編碼密度中Z4最高，在法制保障的編碼密度中Z5最高。這意味著在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度中，金融創(chuàng)新方面的制度重在對(duì)制度內(nèi)容的規(guī)定，政府治理方面的制度則聚焦監(jiān)督管理，而法律保障方面的制度則對(duì)制度程序和保障措施更為重視。這不僅凸顯了不同類(lèi)型自主創(chuàng)新制度的不同特性，而且未來(lái)還可針對(duì)這些特性探索出進(jìn)一步的制度優(yōu)化路徑。

五、研究結(jié)論與前景展望

（一）研究結(jié)論

基于整體分析維度和類(lèi)型分析維度，本文對(duì)169份自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新政策文本進(jìn)行編碼，并結(jié)合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度的實(shí)踐，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度的基本特征進(jìn)行分析，得出如下研究結(jié)論。

1.注重自主創(chuàng)新制度的程序設(shè)置。科學(xué)合理的程序設(shè)置是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度的重點(diǎn)內(nèi)容，是充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度效能的基本前提。編碼統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，無(wú)論是從整體分析維度還是從類(lèi)型分析維度來(lái)看，制度程序的編碼密度均占比較大，其中法律保障政策文本中制度程序的編碼密度已達(dá)到35.33%，這表明自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度安排側(cè)重于程序設(shè)計(jì)。程序的規(guī)范完善是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各類(lèi)自主創(chuàng)新制度的重心所在，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新工作不斷落實(shí)的重要依據(jù)，也為政府各部門(mén)及企業(yè)提供了規(guī)范的行動(dòng)指南。以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仲裁規(guī)則為例，它的程序設(shè)置就包括了案件的申請(qǐng)、受理、答辯、反請(qǐng)求及答辯等。法律保障政策文本對(duì)程序設(shè)計(jì)規(guī)定得更為詳細(xì)具體，這是因?yàn)榉沙绦蛞獮樽灾鲃?chuàng)新制度提供根本保障，一旦出現(xiàn)違法情形，就需要具體且嚴(yán)格的程序予以處理。

2.制度創(chuàng)新成效顯著。自主創(chuàng)新是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度建設(shè)的核心要義，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已成為自主創(chuàng)新制度的主要載體。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自成立以來(lái)，在投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融創(chuàng)新、政府治理以及法律保障等方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新，不僅進(jìn)一步推動(dòng)了政府治理由事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，而且還擴(kuò)大了服務(wù)的對(duì)外開(kāi)放范圍，不斷降低外商投資門(mén)檻。從政策文本內(nèi)容來(lái)看，在投資管理方面，負(fù)面清單不斷縮減，從2013年版的190項(xiàng)措施縮減到2014年版的139項(xiàng)，再縮減至2015年版的122項(xiàng)，繼而減少到2017年版的95項(xiàng)，最終減至2018年版的45項(xiàng)，在很多領(lǐng)域?qū)ν赓Y實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。在貿(mào)易監(jiān)管方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了大量的改革實(shí)踐，“先進(jìn)區(qū)，后報(bào)關(guān)”“批次進(jìn)出，集中申報(bào)”“一次備案，多次使用”等模式的試點(diǎn)推行，有效降低了申報(bào)出口時(shí)間，有力提升了通關(guān)效率。在金融創(chuàng)新方面，金融服務(wù)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放，進(jìn)一步加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管，極大地優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境。在政府治理方面，政府對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案的頂層設(shè)計(jì)和治理方式的轉(zhuǎn)變、海外人才出入境和工作便利度的提升，為自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新制度的有效實(shí)施提供了有力支撐。在法律保障方面，行政審批及地方性法規(guī)的調(diào)整、司法保障的提供、仲裁規(guī)則的設(shè)定，均為自主創(chuàng)新制度的有效實(shí)施提供了重要保障。上述一系列措施均表明自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度建設(shè)取得了顯著成效，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)際規(guī)則由被動(dòng)接受型轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)對(duì)接型的新局面，對(duì)于形成更高層次的對(duì)外開(kāi)放局面起到了一定的引領(lǐng)作用。

3.自主創(chuàng)新制度的實(shí)施保障不足。制度保障是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度不可或缺的重要環(huán)節(jié)。就整體分析維度而言，五種類(lèi)型的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新的制度保障編碼密度均不高，最低的僅有1.52%。就類(lèi)型分析維度而言，在五種類(lèi)型的政策文本中，監(jiān)督管理的編碼密度最低的只有0.18%，這表明從整體上來(lái)看，有關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度保障的規(guī)定在政策文本中占比較小。毋庸置疑，科學(xué)合理的制度不僅需要合理完善的制度程序，而且還需要配套的監(jiān)督與保障措施使制度能夠得到貫徹落實(shí)。就文本內(nèi)容而言，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度對(duì)于制度保障環(huán)節(jié)的規(guī)定較少，僅籠統(tǒng)地提出監(jiān)督、檢查、追責(zé)等，而且主要側(cè)重于監(jiān)督管理，只有少數(shù)文本規(guī)定了自主創(chuàng)新工作中違法亂紀(jì)行為的處理情形。在法律保障方面，一方面，國(guó)家層面的立法依然缺位，這不僅在一定程度上影響了自貿(mào)區(qū)的自主創(chuàng)新與日常工作效率，而且還會(huì)影響自貿(mào)區(qū)法律規(guī)范的穩(wěn)定性和有效性，容易導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)自主創(chuàng)新法律條文“朝令夕改”的現(xiàn)象，法律實(shí)施適用的權(quán)威性和統(tǒng)一性不能得到保證。另一方面，過(guò)于倚重地方性立法，不僅容易受到傳統(tǒng)地方保護(hù)主義理念的侵蝕，出現(xiàn)法律適用沖突和地方保護(hù)傾向，而且還會(huì)導(dǎo)致法律的規(guī)范性和科學(xué)性無(wú)法得到有效保證[11]。

4.自主創(chuàng)新重投資貿(mào)易，輕服務(wù)貿(mào)易。如前所述，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度建設(shè)包括投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融創(chuàng)新、政府治理和法治保障五個(gè)方面。就政策文本內(nèi)容而言，從目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總體方案來(lái)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)沿襲過(guò)去保稅區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，重投資貿(mào)易，輕服務(wù)貿(mào)易。從服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放來(lái)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)開(kāi)放主要依靠“負(fù)面清單”，但與“負(fù)面清單”相配套的機(jī)制，如境外人員自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)執(zhí)業(yè)政策和社會(huì)保障政策等尚未建立，“負(fù)面清單”外的產(chǎn)業(yè)難以落地。與此同時(shí)，“負(fù)面清單”中限制類(lèi)的措施依然較多，與外資相關(guān)的監(jiān)管措施審查標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，政府自由量裁權(quán)過(guò)大，無(wú)形中提高了外資進(jìn)入的成本[12]。目前，在國(guó)外發(fā)展成熟的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，關(guān)于外資在金融、保險(xiǎn)、證券、電信等領(lǐng)域的投資，都設(shè)置了明確的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序。而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化背景下，世界貿(mào)易以服務(wù)貿(mào)易和跨境投資為發(fā)展趨勢(shì)，倘若我國(guó)不能主動(dòng)接受?chē)?guó)際貿(mào)易與投資的新規(guī)則，就容易陷入被邊緣化的境地。另外，對(duì)于服務(wù)業(yè)開(kāi)放帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)目前僅以行政管制為主要防范措施，缺乏其他有效防控風(fēng)險(xiǎn)手段。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理方式仍然是在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地域范圍內(nèi)實(shí)行“負(fù)面清單”以外的產(chǎn)業(yè)開(kāi)放。然而，大多數(shù)的服務(wù)貿(mào)易和投資活動(dòng)難以限定在一定區(qū)域范圍內(nèi)，一旦沒(méi)有提前做好風(fēng)險(xiǎn)防控，就會(huì)給境內(nèi)市場(chǎng)帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。加之信息技術(shù)更新?lián)Q代的速度加快，新的行業(yè)不斷出現(xiàn)，“負(fù)面清單”的更新速度明顯滯后于行業(yè)的更新速度，這也給市場(chǎng)帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）前景展望

本文借助內(nèi)容分析法對(duì)169份自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新政策文本進(jìn)行分析，得出以上研究結(jié)論?；诖耍磥?lái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)聚焦立法保障、服務(wù)貿(mào)易以及風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建，以期破解自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度建設(shè)難題。

1.加強(qiáng)國(guó)家層面的立法保障。《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》是至今為止試驗(yàn)時(shí)間最長(zhǎng)、開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)最豐富、改革力度最大且成功的自貿(mào)區(qū)地方性法規(guī)，其中的很多內(nèi)容歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)已較為成熟，在全國(guó)范圍內(nèi)可成為通行的規(guī)范，具備一定的適用性和可行性。可以《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》為制度基礎(chǔ)，制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法。因此，《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》將會(huì)成為未來(lái)國(guó)家層面的自貿(mào)區(qū)立法的重要淵源，可將其可復(fù)制與推廣的內(nèi)容直接納入中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法，不斷推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家層面的立法保障，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度提供更具權(quán)威性的法律保障。

2.大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易。首先，需充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院服務(wù)貿(mào)易發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度的作用，統(tǒng)籌服務(wù)貿(mào)易相關(guān)的法規(guī)政策，不斷加強(qiáng)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)服務(wù)貿(mào)易工作的領(lǐng)導(dǎo)，為服務(wù)貿(mào)易發(fā)展提供組織保障。其次，不斷創(chuàng)新服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管模式，進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政審批流程，改革滯后的監(jiān)管制度，鼓勵(lì)率先從服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)開(kāi)始，探索有利于服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的制度體系，進(jìn)而向全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推廣。再次，改革完善服務(wù)貿(mào)易體制機(jī)制，注意與現(xiàn)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，借鑒國(guó)外自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，形成與國(guó)際投資貿(mào)易規(guī)則對(duì)接的基本制度體系和監(jiān)管模式，更好地促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易自由化與便利化[13]。與此同時(shí)，在信息時(shí)代背景下，未來(lái)要充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，對(duì)服務(wù)業(yè)的信息化、智能化進(jìn)行改造與完善，促進(jìn)跨境電商發(fā)展，拓寬服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)空間。最后，建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的人才培養(yǎng)機(jī)制，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)需求與大學(xué)教育相結(jié)合，在高校增開(kāi)與服務(wù)業(yè)開(kāi)放相關(guān)的課程，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人才的定向培養(yǎng)，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新制度建設(shè)提供人才支持。

3.構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理體系。一是建立監(jiān)測(cè)管理信息系統(tǒng)。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，可探索建立“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)-行業(yè)主管部門(mén)-園區(qū)企業(yè)”三位一體的監(jiān)測(cè)管理信息系統(tǒng)，對(duì)關(guān)涉自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)直接投資、進(jìn)出口貿(mào)易、資金流動(dòng)、自然人流動(dòng)、大數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)較為集中的領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)把控，強(qiáng)化海關(guān)貨物監(jiān)管、資本流動(dòng)監(jiān)管、跨境套利監(jiān)管等，聯(lián)合具有審批和管理權(quán)限的政府機(jī)構(gòu)，進(jìn)行在線(xiàn)化與平臺(tái)式聯(lián)合控制風(fēng)險(xiǎn)管理，提高信息的透明度和監(jiān)管工作的效率。二是建立社會(huì)信用評(píng)價(jià)管理體系?？衫么髷?shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，將社會(huì)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化處理，建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)和個(gè)人社會(huì)信用的分值，劃分信用等級(jí)，對(duì)社會(huì)信用實(shí)施分級(jí)管理，形成社會(huì)信用評(píng)價(jià)管理體系，進(jìn)一步提高自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的自主創(chuàng)新制度建設(shè)。

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責(zé)任編輯：鐘雪

①編碼信度常用百分比來(lái)表示，其計(jì)算公式為：相互同意的編碼數(shù)量/（相互同意的編碼數(shù)量+相互不同意的編碼數(shù)量），兩位研究者間的信度最好高于70%。