中國(guó)男女平等政策演變特征研究

賀晨輝

摘 要：通過對(duì)1995年世界婦女大會(huì)以來中國(guó)男女平等政策的政策文本數(shù)量、政策制定的主體構(gòu)成、文本的特別說明、政策主題與發(fā)文主體和發(fā)文時(shí)間之間的交互關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的定量分析，總結(jié)歸納出中國(guó)男女平等政策制定的基本特征和演變過程，并指出政策體系制定中的不足，以期補(bǔ)充中國(guó)男女平等政策領(lǐng)域研究的空白。

關(guān)鍵詞：男女平等；政策文本；定量分析；基本特征

中圖分類號(hào)：C913.68 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）03-0061-02

前言

1968年毛澤東曾說：“婦女能頂半邊天?！边@句話鼓勵(lì)了千千萬萬中國(guó)婦女投身社會(huì)，在國(guó)家建設(shè)中建功立業(yè)；1995年江澤民提出，把“男女平等作為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)基本國(guó)策”；2010年胡錦濤在“十二五”規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)，把性別平等意識(shí)納入制定和實(shí)施“十二五”規(guī)劃的主流。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)烈號(hào)召，幾代人的不懈努力，表明了中國(guó)對(duì)切實(shí)維護(hù)和保障婦女在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的平等地位和各項(xiàng)權(quán)益的高度重視，同時(shí)也彰顯中國(guó)堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。男女平等的實(shí)現(xiàn)程度是衡量社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志[1]。那么，對(duì)于一個(gè)國(guó)家來講，實(shí)現(xiàn)社會(huì)男女平等的主要推動(dòng)力是什么？答案是政府的男女平等政策，它能有效地引導(dǎo)男女平等全面協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)和保障社會(huì)性別的資源優(yōu)化配置，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、概念界定和文本選擇

男女平等是指所有人，不論男女，都可以在不受各種成見、嚴(yán)格的社會(huì)性別角色分工觀念，以及各種歧視的限制下，自由發(fā)展個(gè)人能力和自由做出選擇[1]。政策文本是指由于公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，通常以條例規(guī)章、法律法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)[2]。本文對(duì)男女平等政策文本的選擇僅限于國(guó)家層面，即由全國(guó)人大、中共中央國(guó)務(wù)院以及各部委、黨組織等單獨(dú)或聯(lián)合頒布的各種男女平等政策文件，而不包括地方政府頒布的男女平等政策文件。在文本的選擇上遵循權(quán)威性、公開性和相關(guān)性原則。所謂權(quán)威性與公開性，是指政策文本是由國(guó)家權(quán)威主體以公開出版或刊登的方式對(duì)社會(huì)公布的男女平等政策，未公開或無法查閱的男女平等政策文件不在選擇范圍之內(nèi)[3]。

二、中國(guó)男女平等政策文本分析框架

政策文本包含豐富的信息，且具有多維特征。為了清晰地研究中國(guó)男女平等政策演進(jìn)、發(fā)展趨勢(shì)以及做量化分析，建立“總分總”的政策分析框架，并將政策文本信息轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，進(jìn)行量化分析：首先，從總體演進(jìn)和數(shù)量發(fā)展進(jìn)行總體分析；然后，從政策主體、政策主題與發(fā)文主體交互、政策主題與發(fā)文時(shí)間交互和政策特別說明四個(gè)維度對(duì)中國(guó)男女平等政策文本進(jìn)行具體分析。為了更透徹地了解政策制定主體的職責(zé)和側(cè)重點(diǎn)，筆者對(duì)發(fā)文主體、政策主題、特別說明進(jìn)行了量化，使得結(jié)果更加直觀清晰。

三、中國(guó)男女平等政策的量化分析

1.政策文本總體演進(jìn)分析。1995年第四次世界婦女大會(huì)的召開，開啟了我國(guó)男女平等發(fā)展進(jìn)程的新紀(jì)元。在此之前，雖然中國(guó)的政策制定與執(zhí)行基本上沒有主觀故意的性別歧視，但是因?yàn)樾詣e公正尚未明確成為我國(guó)公共政策制定的基本價(jià)值目標(biāo)，所以在政策中少有從性別的視角考慮對(duì)兩性利益的影響是否公平，也導(dǎo)致了在歷史文化環(huán)境影響下女性發(fā)展在各個(gè)方面受到很大的限制和不公平的對(duì)待。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者比較認(rèn)可的觀點(diǎn)是將1995年世界婦女大會(huì)之后中國(guó)男女平等政策的演進(jìn)分為兩個(gè)階段：前十年（1995—2005年）、后十年（2005—2015年）。前十年男女平等的社會(huì)性別意識(shí)從缺少社會(huì)認(rèn)知，到逐步深入人心，并逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域政策制定的指導(dǎo)思想和基本原則。后十年婦女在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位已經(jīng)確立，政策制定的方向開始轉(zhuǎn)向以人為本，促進(jìn)男女性別的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。2005年中國(guó)在“2005年聯(lián)合國(guó)第四次世界婦女大會(huì)十周年會(huì)議”通過了《北京+10宣言》，鄭重承諾：實(shí)施性別觀念主流化策略，為提高婦女地位實(shí)現(xiàn)男女平等國(guó)家機(jī)制提供充足的資源和強(qiáng)有力的政治支持。這標(biāo)志著性別平等已經(jīng)被確立為我國(guó)公共政策的基本價(jià)值目標(biāo)，為促進(jìn)新時(shí)期決策的男女平等全統(tǒng)籌發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.政策文本的數(shù)量發(fā)展。1995年世界婦女大會(huì)以來，中國(guó)政府年度頒布的男女平等政策數(shù)量和增長(zhǎng)趨勢(shì)根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：（1）自1995年以來，男女平等政策文本每年平均頒布數(shù)量約為14項(xiàng)，發(fā)文數(shù)量整體呈現(xiàn)曲折上升趨勢(shì)。（2）2011年男女政策文本發(fā)文創(chuàng)歷史新高，達(dá)到48篇，2012年政策發(fā)文32篇，合計(jì)占總政策發(fā)文量28.5%。此時(shí)正值第三個(gè)《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011—2020）》開始之際，一方面說明我國(guó)在男女平等政策制定上經(jīng)驗(yàn)相對(duì)已經(jīng)成熟，另一方面表明男女協(xié)調(diào)全面發(fā)展在未來越來越受到國(guó)家的重視。

3.單獨(dú)制定政策文本的主體構(gòu)成及權(quán)威性分析?？v觀280份樣本，中國(guó)男女平等政策制定共涉及14個(gè)部門之多，其中勞動(dòng)和社會(huì)保障部在2008年與人事部合并為人力資源和社會(huì)保障部，有36份樣本是由2個(gè)及以上部門聯(lián)合發(fā)布。上述14個(gè)發(fā)文主體按其權(quán)威性可分為3個(gè)層次：以全國(guó)人大代表和人大常委會(huì)為最高層次，其次是國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院，第三層是國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)和黨中央下屬組織。

4.政策主題分布情況及與發(fā)文主體交互關(guān)系。透過政策主題可以了解政策文本的主旨與目的；通過政策主題與權(quán)威主體的交互關(guān)系分析，可以反映不同政府部門在制定男女平等政策方面的職能與偏好。通過對(duì)280份男女平等政策文本主旨及內(nèi)容的分析，歸納了8類政策主題。對(duì)于男女平等政策制定而言，全國(guó)人大及常委會(huì)職能集中表現(xiàn)為制定具有最高效力的法律，其政策文件通常涵蓋男女平等發(fā)展的方方面面，帶有全局性、宏觀性和重大基礎(chǔ)性，對(duì)于具體政策方面涉及很少。屬于第二層面的國(guó)務(wù)院頒布的政策文本中涉及的男女平等主體比較多，涉及到平等就業(yè)、教育培訓(xùn)、勞動(dòng)安全、決策管理、性別歧視、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，但是關(guān)于具體的實(shí)施措施卻鮮有涉及，只是起到引導(dǎo)和帶領(lǐng)作用。第三層面組織機(jī)構(gòu)眾多，都是黨中央和國(guó)務(wù)院為更好地落地執(zhí)行各項(xiàng)政策而設(shè)立。有關(guān)注婦女兒童培訓(xùn)教育的教育部，保障婦女家庭地位的民政部，維護(hù)婦女平等就業(yè)擇業(yè)權(quán)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部，以及監(jiān)督、執(zhí)行、倡導(dǎo)、評(píng)估男女平等的工青婦和其他黨組織團(tuán)體，這些也從側(cè)面反映了我國(guó)男女平等政策制定過程中權(quán)威主題之間的相關(guān)關(guān)聯(lián)、層次分工和協(xié)調(diào)復(fù)雜性。

5.政策文本主題與發(fā)文時(shí)間的交互關(guān)系。通過發(fā)文時(shí)間和政策文本主題的交互分析可以看到，每個(gè)階段國(guó)家關(guān)注的男女平等發(fā)展重點(diǎn)，政策的每次演變都和歷史的烙印密不可分的，與當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密不可分。按照馬克思的說法，男女平等的實(shí)現(xiàn)程度是衡量社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。

除了我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)從法律的角度賦予公民最基本的人身權(quán)利，各法律階層基本都是圍繞男性和女性的平等就業(yè)、教育培訓(xùn)、衛(wèi)生保健、勞動(dòng)安全、家庭地位、決策管理、性別歧視和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)這八個(gè)主題展開。進(jìn)入新的階段以來，我國(guó)的男女平等取得了重大成就，女性的潛力得到了有效開發(fā)，在各個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)了許多女性卓越人物，如前中國(guó)女首富藍(lán)思科技CEO周群飛、中國(guó)首個(gè)諾貝爾醫(yī)學(xué)獎(jiǎng)獲得者屠呦呦教授、格力電器掌門人董明珠等，她們以卓越的才能和不凡的智慧為國(guó)家爭(zhēng)得了榮譽(yù)，為社會(huì)帶來了財(cái)富?？梢哉f，這些都是我國(guó)男女平等發(fā)展中取得的重要成果。人的發(fā)展需要環(huán)境和政策的支持，隨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，女性發(fā)展將成為我國(guó)更為重要的戰(zhàn)略要地。

四、分析與總結(jié)

綜上對(duì)男女平等政策文本的總體演進(jìn)分析以及政策數(shù)量發(fā)展、政策制定的權(quán)威主體構(gòu)成、政策主題及年度分布政策文本的特別說明和它們之間的交互關(guān)系等的統(tǒng)計(jì)分析和反思，當(dāng)前中國(guó)男女平等政策存在三方面的不足：

1.效力高的政策體現(xiàn)性別平等少、效力低的政策體現(xiàn)性別平等多。第一層面的發(fā)文主體在政策制定中往往要涉及方方面面的法律保護(hù)，因此在性別平等方面多是點(diǎn)到而不會(huì)具體闡釋如何落地執(zhí)行、設(shè)立什么階段目標(biāo)等問題。

2.不同層面的政策之間存在沖突和無法銜接之處。男女平等的政策體系應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)的整體，層層深入，相互補(bǔ)充。但是由于我國(guó)的政策權(quán)威主體縱向差距較大，“噪音”較多，使得思想傳遞過程中出現(xiàn)誤差。比如國(guó)務(wù)院第二個(gè)中國(guó)婦女發(fā)展綱要期間（2001—2010年），國(guó)家的重心是改善婦女就業(yè)問題，保障婦女衛(wèi)生健康，消除性別歧視，但是在發(fā)展較快的地區(qū)，如上海這些矛盾已基本得到解決，主要矛盾卻是鼓勵(lì)婦女創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和提升教育水平，繼續(xù)按照中央的指示進(jìn)行落實(shí)，反而是南轅北轍，無的放矢。

3.男女平等的政策效果缺乏科學(xué)的評(píng)估機(jī)制。自1995年世界婦女大會(huì)以來，男女平等成為我國(guó)的基本國(guó)策，從全國(guó)人大到基層組織相繼頒布各種政策措施來提升我國(guó)的男女平等水平。表面上看，我國(guó)的男女平等發(fā)展確實(shí)取得了顯著的成果，女性就業(yè)率得到了顯著提升，教育程度得到提高，婦女地位得到改善。但是，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比處于什么位置，我國(guó)各地區(qū)男女平等發(fā)展到什么程度等，這些問題都需要一套科學(xué)的評(píng)估機(jī)制來考察。所謂知己知彼，因地制宜，建立一套完善的男女平等政策效果評(píng)估機(jī)制將意義重大。

社會(huì)不斷在發(fā)展，女性可持續(xù)發(fā)展的要求越來越高，男女和諧統(tǒng)籌規(guī)劃對(duì)社會(huì)文明就越來越重要。未來十年，經(jīng)濟(jì)全球化將深入發(fā)展，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)會(huì)日趨激烈，國(guó)際社會(huì)在推動(dòng)人類發(fā)展進(jìn)程中，更加關(guān)注婦女發(fā)展和性別平等。從現(xiàn)在起到2020年，是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，既為婦女發(fā)展提供了難得的機(jī)遇，也提出了新的挑戰(zhàn)。促進(jìn)婦女全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)男女平等任重道遠(yuǎn)。

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