我國(guó)住房保障政策演進(jìn)分析

摘要：研究目的，概括總結(jié)改革開放以來我國(guó)住房保障政策及演進(jìn)歷程。研究方法：內(nèi)容分析法和概括總結(jié)法。研究結(jié)果，從政策出臺(tái)的時(shí)間上看，政策文本的發(fā)展經(jīng)歷了從萌芽、過渡到完善的階段；從政策發(fā)布的部門上看，政策文本主要由黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門發(fā)布；從政策文本的形式上看，政策文本多為行政法規(guī)和通知意見等。研究結(jié)論，我國(guó)住房保障政策體系目前處于較為完善的階段，出臺(tái)的政策基本上解決了絕大多數(shù)低收入群眾的住房問題。但是仍需加強(qiáng)對(duì)住房保障政策的探索和改革，規(guī)范我國(guó)住房保障體系，完善住房保障體系的運(yùn)行機(jī)制，更好地為我國(guó)中低收入群體提供良好的住房保障和社會(huì)福利。

關(guān)鍵詞：住房保障，政策文本，內(nèi)容分析法，政策演進(jìn)

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2017）02-0075-80 收稿日期：2016-12-15

1 引言

我國(guó)的住房保障制度逐步實(shí)現(xiàn)了從停止住房分配到實(shí)行住房分配貨幣化的階段，并且在住房保障制度改革的過程中得到了不斷發(fā)展和完善。長(zhǎng)期以來，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)住房保障政策的研究主要有對(duì)住房保障政策實(shí)施效果的分析，住房保障政策公平性的問題，中低收入群眾的住房保障政策研究以及國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的住房保障政策等，為推進(jìn)我國(guó)住房保障政策奠定了理論基礎(chǔ)。

鑒于此，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，基于我國(guó)出臺(tái)的55份住房保障政策文本，提出研究思路和研究方法，進(jìn)行系統(tǒng)分析和梳理，從政策出臺(tái)時(shí)間、政策縱橫結(jié)構(gòu)、政策頻數(shù)統(tǒng)計(jì)三方面構(gòu)建政策文本的分析框架，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)住房保障政策文本內(nèi)容的演變進(jìn)行分析，為進(jìn)一步完善我國(guó)住房保障政策、制定客觀合理的住房保障政策、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展提供參考。

2 研究方法與研究過程

2.1 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法最早應(yīng)用于新聞媒體領(lǐng)域，是一種基于定性與定量研究的量化分析方法。內(nèi)容分析法將用語言表示而非數(shù)量表示的文獻(xiàn)轉(zhuǎn)換為用數(shù)量表示的資料，并將分析的結(jié)果用統(tǒng)計(jì)數(shù)字描述。它通過對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容“量”的分析，找出能反映文獻(xiàn)內(nèi)容的一定本質(zhì)方面又易于計(jì)數(shù)的特征，從而能克服定性研究的主觀性和不確切性的缺陷，達(dá)到對(duì)文獻(xiàn)“質(zhì)”的更深刻、更精確的認(rèn)識(shí)。

2.2 數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

本文采用的政策文本數(shù)據(jù)主要是通過中華人民共和國(guó)中央人民政府門戶網(wǎng)、北大法律信息網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院所屬相關(guān)部委網(wǎng)站發(fā)布的政策文本，作為分析我國(guó)住房保障政策演進(jìn)的客觀依據(jù)，通過對(duì)上述部門的官方網(wǎng)站進(jìn)行搜索，共搜集到1988-2016年中央政府及國(guó)務(wù)院所屬相關(guān)部門公開出臺(tái)的住房保障政策文本及選擇了部分內(nèi)容屬于住房保障政策的文本。通過系統(tǒng)的梳理和總結(jié)共選取了55份國(guó)家層面的有效政策文本，為保證政策文本的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，選取的文本主要是國(guó)家及國(guó)務(wù)院所屬相關(guān)部門頒布的具有約束力的“決定”“意見”“辦法”“通知”等具有規(guī)范性的文件。

2.3 文本分析框架

本文根據(jù)內(nèi)容分析法的原理，結(jié)合政策的條文結(jié)構(gòu)，逐級(jí)提取與主題相關(guān)的關(guān)鍵詞，刪去無效關(guān)鍵詞并對(duì)同類關(guān)鍵詞進(jìn)行合并，選取55份與研究對(duì)象相關(guān)的政策，從政策發(fā)布時(shí)間、政策縱橫機(jī)構(gòu)、政策頻數(shù)統(tǒng)計(jì)三個(gè)方面構(gòu)建政策文本分析框架（見圖1），分析政策文本的內(nèi)容。

2.4 內(nèi)容編碼與統(tǒng)計(jì)

對(duì)搜集到的55份住房保障政策文本進(jìn)行研讀，選出與研究對(duì)象相關(guān)的各項(xiàng)因素，并確定分析單元。為方便選取與主題相關(guān)的因素，所選取的因素都應(yīng)與本文的主題緊密相關(guān)。根據(jù)內(nèi)容分析法的研究步驟，分析單元可以使用單詞、符號(hào)、主題以及意義獨(dú)立的詞組、句子或段落都可以作為分析單位。最終形成政策內(nèi)容分析單元編碼表，方便文本的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。

根據(jù)各項(xiàng)政策文本的內(nèi)容及變動(dòng)，確定分析單元的歸類標(biāo)準(zhǔn)，即確定主題詞為：A-住房制度，B-住房建設(shè)，C-住房供應(yīng)，D-住房保障，E-監(jiān)督管理，歸類之后，統(tǒng)計(jì)分析主題詞在不同時(shí)間段的頻數(shù)（見表1），觀察主題詞在3個(gè)時(shí)間段以及政策文本內(nèi)容分布的情況。

3 結(jié)果分析

3.1政策發(fā)布數(shù)量分析

改革開放以來，我國(guó)住房保障政策出臺(tái)數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)性的平穩(wěn)上升趨勢(shì)，1998年以前共出臺(tái)有21項(xiàng)政策文本涉及住房保障政策，1999-2009年間涉及住房保障的政策文本共22項(xiàng)，2010年以后出臺(tái)的政策數(shù)量愈加顯著，共計(jì)31項(xiàng)，平均每年出臺(tái)5項(xiàng)。住房問題關(guān)乎民生，住房政策是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，黨中央、國(guó)務(wù)院歷來高度重視國(guó)民的住房問題，并根據(jù)形勢(shì)的變化出臺(tái)了眾多政策，對(duì)解決國(guó)民的住房問題發(fā)揮了重要作用。

3.2 政策縱橫結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)政策出臺(tái)的縱向構(gòu)成（見表2）來看，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的政策文本最多，占56.36%，其次是國(guó)務(wù)院所屬部委，占25.46%，中共中央、全國(guó)人大出臺(tái)的政策數(shù)量較少。由此可見，國(guó)務(wù)院對(duì)制定我國(guó)住房保障政策的力度是比較大的，國(guó)務(wù)院所屬的相關(guān)部門之間聯(lián)合出臺(tái)說明住房保障政策的實(shí)施和制定使各部門之間密切聯(lián)系，為該項(xiàng)政策能夠在微觀層面得以實(shí)施和保障發(fā)揮著重要的作用?？v觀我國(guó)住房保障政策出臺(tái)的歷程，我國(guó)住房保障政策體系和組織實(shí)施機(jī)制日益完善。

從政策出臺(tái)的橫向構(gòu)成（見表2）來看，政策文本出臺(tái)的形式主要由黨的指導(dǎo)方針、法律、行政法規(guī)、通知意見和重要規(guī)劃組成，政策文本形式以國(guó)務(wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院相關(guān)部門出臺(tái)的通知意見比重較大。涉及住房保障政策的法律法規(guī)和黨中央指導(dǎo)方針比重很小，國(guó)家通過出臺(tái)較大數(shù)量的行政法規(guī)以及多部門之間聯(lián)合出臺(tái)和擬定的通知意見，對(duì)我國(guó)住房保障問題進(jìn)行宏觀層面的調(diào)控和引導(dǎo)。

3.3 政策內(nèi)容的演進(jìn)分析

根據(jù)政策文本頻數(shù)統(tǒng)計(jì)（見表1）可以看出，新中國(guó)成立以來，我國(guó)的住房保障政策經(jīng)歷了由實(shí)施國(guó)家福利分房向貨幣化、商品化、市場(chǎng)化的歷史性跨越。同時(shí)，政策內(nèi)容也不斷豐富和完善，與政策文本相關(guān)的主題詞也日益增加。結(jié)合我國(guó)住房保障政策的發(fā)展實(shí)踐，我國(guó)住房保障政策內(nèi)容呈現(xiàn)出由萌芽探索、發(fā)展過渡到逐步完善的演進(jìn)趨勢(shì)。

（1）萌芽探索階段：1998年之前，我國(guó)住房保障政策處于萌芽探索階段。《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1994〕43號(hào)）的發(fā)布，標(biāo)志著初步探索建立中低收入階層為主的經(jīng)濟(jì)適用房和高收入階層為主的商品房供應(yīng)體系來提高我國(guó)住房保障水平的萌芽?！秶?guó)家安居工程實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔1995〕6號(hào)）的實(shí)施，一方面界定了住房保障的對(duì)象即針對(duì)無房、危房和低收入家庭等群體；另一方面加大了對(duì)住房的建設(shè)力度，并優(yōu)先安排住房給無房、危房和住房困難群眾。緊接著，針對(duì)國(guó)民住房問題的嚴(yán)峻形勢(shì)，國(guó)家出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。1998年，直至《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)）的出臺(tái)，政策要求建立多層次不同住房供應(yīng)體系，標(biāo)志著我國(guó)實(shí)物分配制度從此徹底停止，我國(guó)開始了對(duì)住房供給商品化的初步探索，上述政策雖然沒有直接針對(duì)住房保障，但顯然已經(jīng)為我國(guó)建立多層次的住房供應(yīng)體系奠定了良好的基礎(chǔ)。

（2）發(fā)展過渡階段：1999-2009年，我國(guó)住房保障政策處于發(fā)展過渡階段。2005年《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施為我國(guó)住房保障政策有法可依提供了法律依據(jù)。住房保障是一項(xiàng)重要的民生問題，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視城市低收入群體的住房保障問題?！蛾P(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào)）和《廉租住房保障辦法》（統(tǒng)計(jì)局令〔2007〕162號(hào)）的發(fā)布對(duì)建立健全城市廉租住房制度、改革和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房制度、加快促進(jìn)廉租住房制度建設(shè)、改善住房困難戶的居住條件等方面作出了總體的要求。這些政策的出臺(tái)表明國(guó)家始終將改善國(guó)民的住房問題作為我國(guó)住房保障制度的根本目的。

從政策文本編碼（見圖2）來看，該階段主要圍繞“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)”“穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格”“解決低收入家庭住房困難”“經(jīng)濟(jì)適用房”“廉租住房保障”“監(jiān)督管理”等方面初步建立起住房保障政策體系。我國(guó)住房保障政策體系總體上發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。

（3）逐步完善階段：2010年以后，我國(guó)住房保障政策處于逐步完善階段。《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號(hào)，下稱《指導(dǎo)意見》）是根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕10號(hào)）和《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕4號(hào)）精神出臺(tái)的一項(xiàng)政策?！吨笇?dǎo)意見》中明確指出，大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措。由此可見，發(fā)展公共租賃住房已成為我國(guó)政府在新常態(tài)下為進(jìn)一步完善落實(shí)住房保障政策體系而推出的一項(xiàng)新型住房保障機(jī)制，推動(dòng)著住房保障政策體系的成熟發(fā)展。2011年我國(guó)編制的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》首次凸顯了我國(guó)住房保障政策要在堅(jiān)持政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的前提下，立足國(guó)情，建立完善我國(guó)住房保障體制和政策體系，實(shí)現(xiàn)住房供給與需求基本平衡，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)合理、房?jī)r(jià)要與群眾消費(fèi)水平適應(yīng)的住房供需體系，使廣大群眾住有所居。這為今后完善住房保障機(jī)制指明了重要的方向。

在逐步完善階段，我國(guó)的住房保障政策較之前的機(jī)制得以不斷的深化和完善?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)）中提出了“在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路中，堅(jiān)持以人為本，以改善群眾的住房條件為立足點(diǎn)”的政策目標(biāo)定位，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)住房保障的重要性。住房保障既是民生問題也是社會(huì)問題，完善的住房保障政策是社會(huì)和諧穩(wěn)定和全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是促進(jìn)新時(shí)期我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的有力保障。

4 結(jié)論與政策建議

本文運(yùn)用內(nèi)容分析法系統(tǒng)分析了我國(guó)住房保障政策內(nèi)容的演變，我國(guó)住房保障政策實(shí)現(xiàn)了由萌芽探索階段、發(fā)展過渡階段到逐步完善的發(fā)展過程，總體而言，現(xiàn)階段的住房保障政策內(nèi)容已基本完善，涉及“住房制度”“住房建設(shè)”“住房供應(yīng)”“住房保障”“監(jiān)督管理”等內(nèi)容。但以“通知”“意見”“辦法”等形式出臺(tái)的政策文本較多，可以看出政策文本的效力級(jí)別明顯較低，且缺少規(guī)范性的政策文本。

（1）我國(guó)住房保障政策的數(shù)量呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，政策內(nèi)容不斷地發(fā)展和豐富；政策文本出臺(tái)的機(jī)構(gòu)有中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（建設(shè)部）、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行等相關(guān)部門，其中，國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院所屬部委出臺(tái)的政策數(shù)量較大，住房的建設(shè)、管理、監(jiān)督、投資、供應(yīng)涉及的相關(guān)部門較多，所以多部門聯(lián)合發(fā)布的趨勢(shì)也逐漸明顯；文本形式比較豐富，包括中共中央指導(dǎo)方針、法律、行政法規(guī)、通知、意見、辦法、規(guī)劃等，隨著時(shí)間的推移，政策文本以通知、意見出臺(tái)的形式居多且比重越來越大，其他形式的政策文本占比沒有顯著的變化。

（2）從我國(guó)住房保障政策的演進(jìn)歷程可以看出，出臺(tái)的政策文本內(nèi)容較多涉及“住房制度改革”“房地產(chǎn)宏觀調(diào)控”“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)”“穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格”“解決低收入家庭住房困難”“經(jīng)濟(jì)適用房”“廉租住房保障”“棚戶區(qū)改造”“公共租賃房”等內(nèi)容，國(guó)家出臺(tái)的住房保障政策主要是以中低收入家庭以及城市外來新增就業(yè)人口為主，通過制定不同的住房供應(yīng)政策，以滿足不同收入群眾的住房需求，落實(shí)住房分配制度。

（3）通過分析我國(guó)住房保障政策的演進(jìn)歷程，未來我國(guó)住房保障政策應(yīng)從以下方面完善：首先，政府及相關(guān)部門應(yīng)不斷完善面向全社會(huì)的多層次住房保障供應(yīng)體系，探索住房保障新模式，厘清政府及市場(chǎng)在住房保障方面的角色和作用。其次，通過不斷的實(shí)踐探索，制定出能夠客觀公正評(píng)價(jià)我國(guó)住房保障機(jī)制運(yùn)行的方法，從而為住房保障政策實(shí)施效果的評(píng)估提供客觀依據(jù)。最后，解決國(guó)民的住房問題是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的工作，應(yīng)全面完善相關(guān)法律政策，把住房保障制度納入法制化軌道。

參考文獻(xiàn)：

1.賴華東 蔡靖方.城市住房保障政策效果及其選擇——基于住宅過濾模型的思考.經(jīng)濟(jì)評(píng)論.2007.03

2.程遙.大城市住房保障政策的效用分析.現(xiàn)代城市研究.2008.01

3.任雁 羅福周 黃帥.資源枯竭型城市住房保障政策效果分析及建議——以銅川市為例.資源與產(chǎn)業(yè).2010.06

4.羅雅 胡宏偉 劉宇.中國(guó)住房保障政策實(shí)施效果評(píng)估——基于1997-2010年的數(shù)據(jù).學(xué)術(shù)研究.2012.06

5.吳賓 孫慧慧.我國(guó)住房保障政策實(shí)施的政府績(jī)效評(píng)估研究.中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2013.04

6.劉斌.中國(guó)住房保障政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)實(shí)證研究.西南財(cái)經(jīng)大學(xué).2014

7.尚教蔚.我國(guó)城鄉(xiāng)住房保障政策公平問題及解決路徑探析.城市.2014.12

8.梁紹連 杜德斌.我國(guó)住房保障政策公平性的缺失.城市問題.2007.11

9.王蕾.以公平為基點(diǎn)反思我國(guó)住房保障政策.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào).2011.06

10.成志剛 曹平.我國(guó)城鎮(zhèn)低收入群體住房保障政策實(shí)施的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2011.06

作者簡(jiǎn)介：

尼建·齊敏格，華中科技大學(xué)碩士研究生，主要研究方向?yàn)橥恋毓芾怼?