地籍管理中的問(wèn)題思考及對(duì)策研究

摘要：通過(guò)土地利用現(xiàn)狀和用地管理信息體現(xiàn)的權(quán)屬數(shù)據(jù)和地類數(shù)據(jù)是重要的地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也是實(shí)施國(guó)土資源管理的重要依據(jù)。當(dāng)前，地籍管理中的權(quán)屬數(shù)據(jù)與地類數(shù)據(jù)分頭管理、土地調(diào)查信息與用地管理信息存在交叉、動(dòng)態(tài)變更與年度變更結(jié)果不一等問(wèn)題，很大程度上制約了地籍管理的服務(wù)水平。從政策、技術(shù)、國(guó)家、地方四個(gè)層面進(jìn)行了分析，提出建立土地利用現(xiàn)狀信息、用地管理信息、土地執(zhí)法檢查信息三層架構(gòu)的多時(shí)序、多維度地籍?dāng)?shù)據(jù)管理體系，通過(guò)建立銜接機(jī)制，可滿足各級(jí)國(guó)土資源管理部門對(duì)用地審批、土地審計(jì)、土地統(tǒng)計(jì)等不同需要，從而提高地籍管理工作效率和服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞：地籍管理，用地管理信息，權(quán)屬管理，地類管理

中圖分類號(hào)：P273 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2017）02-0049-53 收稿日期：2017-01-04

土地管理源于地籍，歸于地籍。地籍管理作為土地管理工作的基礎(chǔ)，管理中形成的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是實(shí)施國(guó)土資源管理的重要依據(jù)。當(dāng)前正處于大數(shù)據(jù)時(shí)代，對(duì)地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和分析，使其更好地服務(wù)于土地管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)十分重要。隨著國(guó)土資源“一張圖”工程的全面建設(shè)和“一查多用”土地變更調(diào)查工作模式的推行，現(xiàn)行地籍管理工作在服務(wù)水平顯著提升的同時(shí)也暴露出了一些問(wèn)題，在一定程度上影響了土地管理工作的開展。

1地籍?dāng)?shù)據(jù)管理概況

權(quán)屬數(shù)據(jù)和地類數(shù)據(jù)是地籍管理中的兩項(xiàng)重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其中，權(quán)屬管理是以產(chǎn)權(quán)管理為核心的地籍管理工作重點(diǎn)，管理中形成的權(quán)屬數(shù)據(jù)是權(quán)屬調(diào)查成果和登記結(jié)果的體現(xiàn)；地類管理是實(shí)施土地用途管制制度的重要手段，管理中形成的地類數(shù)據(jù)是土地調(diào)查成果和用地審批結(jié)果的體現(xiàn)?？傮w上，以權(quán)屬和地類為基礎(chǔ)的地籍?dāng)?shù)據(jù)管理主要是對(duì)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果和日常用地管理信息進(jìn)行的管理。地籍管理數(shù)據(jù)劃分示意圖見圖1。

土地利用現(xiàn)狀是國(guó)土資源管理部門通過(guò)全國(guó)土地調(diào)查、土地變更調(diào)查、遙感監(jiān)測(cè)、地籍調(diào)查等調(diào)查監(jiān)測(cè)得到的土地實(shí)際利用狀況。土地（地籍）調(diào)查是土地登記的法定程序，其資料成果經(jīng)土地登記后，具有法律效力。用地管理信息是各級(jí)國(guó)土資源管理部門開展土地征收轉(zhuǎn)用、土地登記、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治等審批、驗(yàn)收或備案形成的審批資料總稱，是國(guó)土資源管理部門行政行為的結(jié)果。用地管理信息中記錄了權(quán)屬和地類等多種信息，是實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理和用途管制等的具體體現(xiàn)。

2存在的問(wèn)題

2.1權(quán)屬數(shù)據(jù)與地類數(shù)據(jù)分頭管理

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地籍管理分為以利用現(xiàn)狀管理為主的農(nóng)村地籍和以權(quán)屬管理為主的城鎮(zhèn)地籍兩套體系。地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中，以地類調(diào)查為主的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果中包含了部分權(quán)屬信息（如權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)屬單位等），同時(shí)權(quán)屬調(diào)查和登記發(fā)證數(shù)據(jù)中也包含了地類（如土地用途）相關(guān)信息。由于一直以來(lái)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查及其成果更新側(cè)重于地類管理，權(quán)屬信息的現(xiàn)勢(shì)性和準(zhǔn)確性相對(duì)較差。而地籍調(diào)查和土地登記發(fā)證側(cè)重于權(quán)屬管理，相應(yīng)也存在土地用途信息未在土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)中及時(shí)更新的情況。

現(xiàn)階段，各地方地籍管理中的權(quán)屬數(shù)據(jù)和地類數(shù)據(jù)一般是依托不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記相關(guān)系統(tǒng)和“一張圖”業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)分別進(jìn)行管理的。由于兩種管理方式未做到無(wú)縫銜接和同步更新，實(shí)際上權(quán)屬數(shù)據(jù)與地類數(shù)據(jù)仍是分頭管理的，這給地籍基礎(chǔ)信息查詢、統(tǒng)計(jì)和應(yīng)用帶來(lái)了諸多不便。

2.2土地調(diào)查信息與用地管理信息存在交叉

第二次全國(guó)土地調(diào)查（簡(jiǎn)稱二次調(diào)查）時(shí)，國(guó)家利用批準(zhǔn)文號(hào)、地類備注在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果中記錄了部分用地管理信息（例如通過(guò)在地類備注字段中標(biāo)注“P”記錄“批而未用”土地信息）。二次調(diào)查完成后，各地方相繼以調(diào)查成果為基礎(chǔ)建立了“一張圖”工程，實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)用地審批的信息化管理。該工程各業(yè)務(wù)系統(tǒng)主要是針對(duì)用地管理信息進(jìn)行管理，用地管理信息之外的部分仍使用二次調(diào)查成果中的調(diào)查信息。在國(guó)家層面，為滿足“一查多用”的需要，年度土地變更調(diào)查采用了土地利用現(xiàn)狀結(jié)合用地管理信息的變更模式。土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)變更以土地利用現(xiàn)狀變更為主，同時(shí)利用用地管理信息標(biāo)注和地類備注記錄了新增建設(shè)用地類型、新增耕地類型等用地管理信息。土地利用現(xiàn)狀與用地管理信息關(guān)系示意圖見圖2。

在進(jìn)行用地審批和土地統(tǒng)計(jì)時(shí)，如果土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)與用地管理信息不一致，則可能導(dǎo)致多種審批和統(tǒng)計(jì)結(jié)果。一方面，如果全部依據(jù)土地利用現(xiàn)狀即實(shí)際土地利用情況進(jìn)行用地審批和土地統(tǒng)計(jì)，當(dāng)涉及已審批未建設(shè)即“批而未用”土地時(shí)，有可能出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題。例如對(duì)于“批而未用”土地（已完成建設(shè)用地審批）進(jìn)行審批時(shí)，如果依據(jù)現(xiàn)狀認(rèn)定其為非建設(shè)用地，則有可能進(jìn)行重復(fù)審批；對(duì)于未批先建土地（未經(jīng)用地審批）進(jìn)行審批時(shí)，將有可能未履行新增建設(shè)用地審批直接按建設(shè)用地使用。另一方面，如果對(duì)用地管理信息范圍內(nèi)的土地按其記錄的批準(zhǔn)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)或再審批，由于其記錄的權(quán)屬或地類信息可能與實(shí)際土地利用狀況不一致，因此會(huì)影響數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性。

2.3動(dòng)態(tài)變更與年度變更結(jié)果不一

利用“3S”和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等先進(jìn)手段，國(guó)家和地方國(guó)土資源管理部門都建立了國(guó)土資源“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了土地調(diào)查成果和用地審批數(shù)據(jù)的信息化管理，極大地提高了工作效率。各地方國(guó)土資源“一張圖”工程是以二次調(diào)查成果為基礎(chǔ)的土地審批業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)集合，各項(xiàng)用地審批在系統(tǒng)上進(jìn)行并自動(dòng)變更，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)更新，能夠滿足即時(shí)查詢和快速統(tǒng)計(jì)的要求。但在全國(guó)層面，尚做不到動(dòng)態(tài)更新，而是通過(guò)年度土地變更調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)更新匯總進(jìn)行年度更新。年度變更的方式，工作耗時(shí)長(zhǎng)、成果現(xiàn)勢(shì)性差，無(wú)法滿足調(diào)查成果快速推廣應(yīng)用的需求。從近年工作開展情況看，年度土地變更調(diào)查成果一般滯后7到18個(gè)月，城鎮(zhèn)調(diào)查數(shù)據(jù)更新匯總由于需在年度土地變更調(diào)查成果基礎(chǔ)上進(jìn)行，因受其工作進(jìn)展影響，匯總成果滯后約9到20個(gè)月，嚴(yán)重制約了調(diào)查成果的應(yīng)用。年度變更調(diào)查和城鎮(zhèn)匯總成果滯后情況分析見圖3。

理論上，在動(dòng)態(tài)更新土地調(diào)查數(shù)據(jù)中以2016年12月31日為時(shí)點(diǎn)截取的瞬時(shí)數(shù)據(jù)就是當(dāng)年的年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，但由于土地利用數(shù)據(jù)是動(dòng)態(tài)變化的，且各自管理要求和更新機(jī)制不同，兩種變更模式下的土地調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)際上存在一定的不一致。地類不一致的出現(xiàn)既影響了土地管理的權(quán)威，也給土地管理工作帶來(lái)一些風(fēng)險(xiǎn)。

3對(duì)策及建議

真實(shí)、準(zhǔn)確的土地調(diào)查成果是科學(xué)規(guī)劃、合理利用和有效保護(hù)國(guó)土資源的重要基礎(chǔ)。土地利用現(xiàn)狀信息和用地管理信息是反映土地資源和利用情況的重要地籍管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。只有管好、用好以土地權(quán)屬和地類為核心的地籍管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，才能服務(wù)好國(guó)土資源管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。為進(jìn)一步解決上述問(wèn)題，現(xiàn)從四個(gè)方面提出對(duì)策和建議。

3.1在政策層面

按照土地管理法、土地調(diào)查條例等，我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，通過(guò)土地調(diào)查依法認(rèn)定土地現(xiàn)狀用途，通過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定土地規(guī)劃用途，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地總體規(guī)劃確定的用途使用土地。已批準(zhǔn)的土地應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)用途進(jìn)行使用，不得隨意改變用途。依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。由于土地權(quán)利是通過(guò)土地登記依法確定的，已登記發(fā)證土地的權(quán)屬和地類等信息應(yīng)優(yōu)先于其他用地管理信息被使用。

為此，在提取土地權(quán)屬和地類等信息用于土地審批和土地統(tǒng)計(jì)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先利用作為政府行政行為結(jié)果的用地管理信息。對(duì)于經(jīng)調(diào)查確定的土地利用現(xiàn)狀及其變化情況，應(yīng)用以更新土地調(diào)查成果，維護(hù)其現(xiàn)勢(shì)性，同時(shí)記錄用地管理信息對(duì)應(yīng)的實(shí)際用途。對(duì)于涉及違法違規(guī)用地或擅自改變用途的，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行標(biāo)記或記錄并按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

3.2在技術(shù)層面

鑒于此，地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理建議按照土地利用現(xiàn)狀信息、用地管理信息、土地執(zhí)法檢查信息三層架構(gòu)，實(shí)行多時(shí)序、多維度聯(lián)動(dòng)管理。全覆蓋并隨時(shí)更新的土地利用現(xiàn)狀信息主要反映土地利用現(xiàn)狀情況；用地管理信息記錄和反映土地征轉(zhuǎn)、登記、驗(yàn)收或備案等土地管理行政行為結(jié)果的用地審批情況；土地執(zhí)法檢查信息獨(dú)立于土地利用現(xiàn)狀和用地管理信息，用來(lái)記錄未批先建和擅自改變土地用途等違法違規(guī)用地情況。也即是，土地利用現(xiàn)狀信息記錄實(shí)際利用狀況，用地管理信息記錄依法審批情況，土地執(zhí)法檢查記錄違法用地情況。地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)三層架構(gòu)示意圖見圖4。

在三層架構(gòu)的基礎(chǔ)上，利用GIS技術(shù)，通過(guò)時(shí)序分析和空間疊加分析，可以審查土地管理行為是否合法合理。通過(guò)建立相應(yīng)規(guī)則和機(jī)制，可滿足不同管理目的下的土地信息查詢、統(tǒng)計(jì)、應(yīng)用和審查要求。

3.3在國(guó)家層面

國(guó)家為實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)各省、市、縣的土地調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，嚴(yán)格控制調(diào)查成果質(zhì)量，審查虛報(bào)、瞞報(bào)等人為干預(yù)調(diào)查成果行為，并滿足年度土地變更調(diào)查用于建設(shè)用地批后監(jiān)管、耕地目標(biāo)責(zé)任考核、土地執(zhí)法督察等“一查多用”的要求，土地調(diào)查及數(shù)據(jù)變更已不僅僅是地籍管理部門的職責(zé)，這在一定程度上影響了調(diào)查效率。各系統(tǒng)、各部門之間的工作銜接好壞已成為制約地籍管理效率的重要因素。

建議國(guó)家進(jìn)一步完善綜合監(jiān)管平臺(tái)和國(guó)土資源監(jiān)測(cè)“一張圖”的銜接，實(shí)現(xiàn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)和用地管理信息的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、明確職責(zé)、優(yōu)化流程，充分發(fā)揮省級(jí)國(guó)土資源管理部門的監(jiān)管作用和縣級(jí)國(guó)土資源管理部門的主體責(zé)任。通過(guò)利用土地執(zhí)法檢查、土地督察等實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)查成果質(zhì)量的多重監(jiān)管，保障調(diào)查效率和成果質(zhì)量。在全面動(dòng)態(tài)變更難以實(shí)現(xiàn)的情況下，應(yīng)結(jié)合各省市實(shí)際，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家與地方國(guó)土資源“一張圖”的無(wú)縫對(duì)接。

3.4在地方層面

各級(jí)地方國(guó)土資源管理部門應(yīng)在滿足國(guó)家土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和綜合監(jiān)管平臺(tái)管理要求的前提下，探索更為高效的地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理模式，統(tǒng)籌國(guó)家和地方管理要求，充分利用信息化管理手段，提高年度土地變更調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)更新匯總的工作效率，實(shí)現(xiàn)各層面地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的科學(xué)和精細(xì)化管理。

各地方應(yīng)主動(dòng)將各自“一張圖”系統(tǒng)管理與國(guó)家土地調(diào)查成果管理相銜接，并充分利用“一張圖”系統(tǒng)中的用地管理信息數(shù)據(jù)，變年底變更為日常變更，提高年度土地變更調(diào)查工作效率。同時(shí)，利用年度土地變更調(diào)查成果全面校核“一張圖”系統(tǒng)底圖，排查權(quán)屬、地類管理漏洞，實(shí)現(xiàn)對(duì)全域地籍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的定期檢查，從而有針對(duì)性地對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行完善。

此外，為進(jìn)一步促進(jìn)土地調(diào)查成果應(yīng)用，降低調(diào)查成果滯后帶來(lái)的影響，可以根據(jù)年度土地調(diào)查開展進(jìn)度先期利用預(yù)變更數(shù)據(jù)、“一上”成果、“二上”成果展開應(yīng)用，待下一輪成果直至最終成果形成后再逐步修正，降低年度調(diào)查成果滯后帶來(lái)的不利影響。

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作者簡(jiǎn)介：

高振宇，碩士，高級(jí)工程師，主要從事土地調(diào)查、遙感監(jiān)測(cè)相關(guān)工作。