市域社會治理的特征、著力點(diǎn)與實(shí)現(xiàn)路徑

秦寒

〔摘要〕隨著新型城鎮(zhèn)化的加速，不斷促使城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型，基層社會治理也迫切需要作出新的調(diào)整：統(tǒng)籌城市治理和農(nóng)村治理。市域社會治理以不同量級的城市為節(jié)點(diǎn)，具有地域性、樞紐性、自主性等特征。理解市域社會治理要處理好地方所為與中央所求、人民所盼的關(guān)系，堅(jiān)持常態(tài)化治理和風(fēng)險防范兩手抓，注重?cái)?shù)據(jù)治理和情感治理有效融合。實(shí)踐中，要通過黨建引領(lǐng)、完善政府負(fù)責(zé)體制、堅(jiān)持全周期管理、打造市域社會治理信息綜合一體化平臺、提高人員素養(yǎng)、加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)等措施，探索具有中國特色、市域特色、時代特征的社會治理新模式。

〔關(guān)鍵詞〕市域社會治理；城鄉(xiāng)一體化；多元共治

〔中圖分類號〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）01-0052-04

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速，大量農(nóng)民涌入城市是必然趨勢。城市是多樣異質(zhì)要素的空間化聚集，不同量級的城市在發(fā)展與治理中的重要性不斷提升，各城市間的相互影響日益增加，城市與農(nóng)村的互聯(lián)互動更加頻繁，基層社會治理也迫切需要作出新的調(diào)整：統(tǒng)籌城市治理和農(nóng)村治理。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”。2019年12月3日，中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨在全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議上強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，建設(shè)更高水平平安中國，探索具有中國特色、市域特點(diǎn)、時代特征的社會治理新模式。市域社會治理是國家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，如何更好地理解市域社會治理的內(nèi)涵、發(fā)力點(diǎn)，如何積極探索市域社會治理新模式，是嶄新的時代命題，也是亟需解決的現(xiàn)實(shí)課題。

一、市域社會治理的特征

市域社會是以不同量級的城市為節(jié)點(diǎn)的社會，由不同量級的城市、城鎮(zhèn)組成，是大都市、中等城市、城鎮(zhèn)等的統(tǒng)一，既涉及城市與城市、城市與城鎮(zhèn)，也涉及城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的關(guān)系〔1〕。市域社會治理以不同量級的城市為節(jié)點(diǎn)，涵蓋城鄉(xiāng)一體化，突出以城區(qū)為重點(diǎn)，來發(fā)揮市級層面主導(dǎo)作用的基層社會治理新樣態(tài)，具有著以下幾方面特征：

第一，地域性。追求地域基礎(chǔ)上的公共利益最大化。我國幅員遼闊，各地自然資源迥異，長期以來形成的地域文化特征，再加上我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，不同地區(qū)所呈現(xiàn)出來的社會治理樣態(tài)不同，擁有的治理資源稟賦亦有不同。市域社會治理擁有各類治理主體，其中包括：黨組織、政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織等。在處理各類社會治理事務(wù)中，需要因地制宜。市域社會治理主體需根據(jù)地方特色，抓住問題導(dǎo)向，切實(shí)有效地使用政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人才等各類治理要素，追求地域基礎(chǔ)上的公共利益最大化。比如北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”、杭州的“六和塔”、武漢的“紅色物業(yè)”“天天敲門組”等富有強(qiáng)烈地域特色的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，凸顯了地方治理的地域性和創(chuàng)新性。

第二，樞紐性。有效發(fā)揮治理層級“承上啟下”的傳遞性。我國社會治理體系分國家治理、市域治理和縣域治理三個層級，具有垂直性。市域社會治理居于中觀層面，“由于市域社會治理在國家治理中具有承上啟下的樞紐作用，因此，市域社會治理既包含了國家治理意志表達(dá)與轉(zhuǎn)換的功能，同時也包含了微觀治理行為的執(zhí)行功能?！薄?〕其不僅承接了國家治理體系的總體戰(zhàn)略，又直接面對著基層，解決人民群眾之所盼所求、所需之事。市域社會治理因?yàn)槠渚哂袠屑~性，又有自身的資源稟賦，最易取得治理績效和認(rèn)可；相反如果把握不好，陷入簡單的機(jī)械的執(zhí)行形式，忽略了政策因地制宜，導(dǎo)致市域社會治理的樞紐作用不能有效發(fā)揮。

第三，自主性。一方面，市域社會治理擁有著政策制定的自主空間，對自身治理事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，再加上制度結(jié)構(gòu)、資源稟賦及治理空間等方面因素，可以更好地發(fā)揮地方法治創(chuàng)制的實(shí)踐性和引領(lǐng)性。例如：結(jié)合時代特征和地方特色，制定適合本地的地方性法規(guī)條例，像垃圾分類實(shí)施細(xì)則、農(nóng)民工市民化政策等。另一方面，市域社會治理有解決問題的資源基礎(chǔ)、大膽嘗試的回旋余地。與縣域社會治理相比，市域社會治理被賦予的權(quán)力和職能相對較多，擁有著更多的財(cái)權(quán)和事權(quán)，也擁有著有效解決社會治理中重大問題的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等資源體系，而且這些資源相對豐富，更可調(diào)度。當(dāng)出現(xiàn)了一些錯誤、偏差，可以及時進(jìn)行調(diào)整和糾偏，確保國家的長治久安。可以說，市域社會治理在整個國家治理體系中擁有相對的自主權(quán)，更能發(fā)揮出市域品牌和地方特色。

二、市域社會治理的著力點(diǎn)

（一）市域社會治理必須正確處理好地方所為與中央所求、人民群眾所盼的關(guān)系

2019年12月，全國市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作啟動。此次試點(diǎn)啟動和以往有很大不同，由地市主動申報，不限額，所有地市機(jī)會均等，只提供成效衡量標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)的評判標(biāo)準(zhǔn)就是以人民群眾的所盼所求為出發(fā)點(diǎn)，把表決器真正交到人民手中，把人民群眾“滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)”作為衡量市域社會治理成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮了市域的主體作用。市域社會治理作為國家治理在市域?qū)用娴目臻g表達(dá)，地方政府不能僅對中央政策進(jìn)行簡單的行政傳遞和文件執(zhí)行，還要結(jié)合自身地方的特色，解人民群眾之難，行人民群眾之盼，不斷提升地市級政策創(chuàng)制的產(chǎn)出能力。一方面，市域社會治理具有國家治理“規(guī)定動作”的普適性〔3〕。如市域社會治理契合國家治理總戰(zhàn)略，治理效果和目標(biāo)要求與中央的總體要求相一致。另一方面，市域社會治理具有“自選動作”的獨(dú)特性〔3〕。市域社會治理具有地方立法、主導(dǎo)發(fā)展規(guī)劃以及靈活選擇治理模式等，可以結(jié)合地方特色，不斷提升地市級政策創(chuàng)制的產(chǎn)出能力。

（二）市域社會治理必須堅(jiān)持常態(tài)化治理和風(fēng)險防范兩手抓

在人口高度集聚的城市，涉及民生問題的社會矛盾都有可能轉(zhuǎn)化為重大社會風(fēng)險。習(xí)近平總書記指出，既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招。市域社會治理是基層直接最有效率的治理層級，直擊市域社會矛盾，遇到的問題也更瑣碎更復(fù)雜。抓好常態(tài)化治理，依靠人民群眾，調(diào)度各方資源，從源頭降低各類風(fēng)險。若僥幸心理常在，“茶杯里的風(fēng)暴”①現(xiàn)象將時有發(fā)生；各類系統(tǒng)性風(fēng)險增加，風(fēng)險聯(lián)動性增強(qiáng)，復(fù)雜風(fēng)險的應(yīng)對體系建設(shè)不足，將不能分散或消弭正在滋生的治理風(fēng)險、將風(fēng)險隱患化解在萌芽。市域社會治理推動從被動“堵風(fēng)險”向主動“查漏洞”的轉(zhuǎn)變，主動作為，居安思危，牢筑防范風(fēng)險的安全堤壩。

（三）市域社會治理必須注重?cái)?shù)據(jù)治理和情感治理有效融合

市域社會治理必須注重?cái)?shù)字治理和情感治理的有序銜接，有效融合。一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)使數(shù)據(jù)治理成為可能，行政效率大幅提高?？萍嫉难该桶l(fā)展為數(shù)據(jù)治理帶來了快捷便利。借助“智慧城市”“城市大腦”建設(shè)平臺，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，優(yōu)化社會治理體系架構(gòu)和工作業(yè)務(wù)流程，解決了人民群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢問題。另一方面，情感治理在市域社會治理中的作用不容小覷。人是社會人，伴隨著社會發(fā)展過程中的負(fù)向情緒開始顯現(xiàn)，需要不斷地去關(guān)注社會情緒，關(guān)注整體情緒氛圍，通過努力營造積極的社會氛圍，化解并消除焦慮、恐懼、浮躁等社會負(fù)向情緒，激發(fā)情緒的正向作用。因此，市域社會治理要更加注重?cái)?shù)據(jù)治理和情感治理的融合銜接，做到“民事在平臺上解決、情感在平臺上升華”。

三、市域社會治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

縱觀全國成功的市域社會治理模式，都是牢牢抓住“基層黨建+社會治理”這條主線，充分發(fā)揮黨組織的組織優(yōu)勢，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖。在實(shí)踐中，要重點(diǎn)做好下幾方面工作：一是要強(qiáng)化基層黨組織的組織覆蓋和工作覆蓋，確保黨的路線方針政策在市域?qū)用尕瀼芈鋵?shí)不走樣。要把基層黨建的考核納入到述職評議考核體系中，并將區(qū)域治理、部門治理、縣域治理、基層治理、單位治理等有機(jī)結(jié)合在一起，凝聚基層黨組織的“同心力”。二是要多渠道調(diào)動黨員參與市域社會治理的積極性、主動性。機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位的黨組織要把黨員參與社會治理的志愿服務(wù)活動與黨員干部評先評優(yōu)有效結(jié)合；新聞媒體要加大對優(yōu)秀黨員參與社會治理的宣傳，多報道一些先進(jìn)典型社會治理事例，從而充分發(fā)揮黨員的領(lǐng)頭雁作用，為黨旗增輝。

（二）完善政府負(fù)責(zé)體制，更好地發(fā)揮市級政府承上啟下的樞紐作用

完善政府負(fù)責(zé)體制，捋順各層級的權(quán)責(zé)利，尤其是責(zé)任清單。一是要理順縱向架構(gòu)，優(yōu)化市級職能體系，更好的完善國家機(jī)構(gòu)職能體系。理清國家、省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自的角色定位和權(quán)責(zé)清單，構(gòu)建上下層級結(jié)構(gòu)之間無縫銜接、有效傳遞的實(shí)施體系。一方面，市域社會治理要對標(biāo)對接國家機(jī)構(gòu)職能體系，更好地發(fā)揮市級機(jī)構(gòu)承上啟下的銜接作用。另一方面，市域社會治理要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)基固本，統(tǒng)籌好市域社會治理“一盤棋”。二是要完善橫向協(xié)同，注重各職能部門之間的高效協(xié)同。要堅(jiān)持全鏈條管理，各職能部門不缺位不越位不錯位。三是要推進(jìn)工作創(chuàng)新。目前公共服務(wù)領(lǐng)域已推首問負(fù)責(zé)制，市域社會治理要更好地發(fā)揮市級政府的責(zé)任，就必須賦權(quán)于縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有效地發(fā)揮共治、自治、法治、德治、智治“五治融合”作用，不斷推進(jìn)組織方式、治理模式的創(chuàng)新，提升治理水平。

（三）堅(jiān)持全周期管理，全面推進(jìn)風(fēng)險常態(tài)化監(jiān)測

群眾利益無小事，市域社會治理和人民群眾的利益息息相關(guān)，一件小事可能成為引發(fā)重大危機(jī)的導(dǎo)火索，所以我們要警惕“茶杯里的風(fēng)暴”。一是要完善風(fēng)險研判機(jī)制。民生無小事，要把每一件小事做到位，堅(jiān)持關(guān)口前移，源頭預(yù)防，前瞻治理，前端控制、前期處置，及時、全面、準(zhǔn)確地研判風(fēng)險，對于可能會出現(xiàn)或引發(fā)的矛盾重點(diǎn)追蹤，積極應(yīng)對，主動適應(yīng)，加強(qiáng)各部門間協(xié)同管控，杜絕潛在的、可能的風(fēng)險。二是要整個流程全覆蓋，強(qiáng)化全局觀。市域社會治理必須做到全數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、全流程覆蓋、全業(yè)務(wù)協(xié)同、全過程監(jiān)管、全方位預(yù)警等，著力補(bǔ)齊涉及民生的各流程短板，把風(fēng)險消滅在萌芽之中。例如：公共衛(wèi)生安全、食品藥品安全監(jiān)管等領(lǐng)域。三是要精準(zhǔn)識別各類群體，堅(jiān)持從“單一管”到“多元治”轉(zhuǎn)變。要注意不同人群的差異化訴求，識別出核心人群、中堅(jiān)人群、依托人群、吸引人群等，最大限度地提升市域社會治理的供給與民眾真實(shí)需求的匹配度，使各個社會治理的主體都能夠深度有效地參與到風(fēng)險常態(tài)化監(jiān)測中來。

（四）打造市域社會治理信息綜合一體化平臺

在不斷推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要依托現(xiàn)代科技手段，最大限度地整合資源、集中力量，打造信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享、集成共用的市域社會治理信息綜合一體化平臺。一是要實(shí)現(xiàn)市級政府各職能部門后臺信息共享，共享智慧樹，打破數(shù)據(jù)煙囪，不僅要把數(shù)據(jù)聚起來，更要讓數(shù)據(jù)新起來，活起來，以大數(shù)據(jù)的“無處不在”來引領(lǐng)市域社會治理的“智治”之路，有效地發(fā)揮數(shù)據(jù)資源要素的作用。二是要建立政府與企業(yè)間的信息聯(lián)動機(jī)制，尤其是與大數(shù)據(jù)企業(yè)，要把專業(yè)的事交給專業(yè)的人做。大數(shù)據(jù)企業(yè)在技術(shù)維護(hù)運(yùn)行、數(shù)據(jù)挖掘等方面有著技術(shù)、資源優(yōu)勢，可迅速推出可視化、可觸化、可感化的高科技產(chǎn)品，政府可以通過購買服務(wù)，使大數(shù)據(jù)企業(yè)依托技術(shù)高度參與社會治理。三是要提高市級政府對數(shù)據(jù)的“分析再加工能力”，通過“再次加工”實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的“增值”。例如：全國物業(yè)管理行業(yè)，是市域社會治理中的一支龐大力量，其沉淀著城市、物業(yè)和居民的海量數(shù)據(jù)，要通過工作統(tǒng)籌和數(shù)據(jù)交換、共享，全面發(fā)揮物業(yè)進(jìn)家入戶的服務(wù)優(yōu)勢，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，提升公眾的滿意度。

（五）提高公職人員素養(yǎng)，形塑人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體

一是要不斷提升公職人員能力，錘煉領(lǐng)導(dǎo)干部“收放自如，進(jìn)退裕如”的治理能力，重點(diǎn)培育思想癥結(jié)疏導(dǎo)能力、多元綜合協(xié)調(diào)能力、應(yīng)急事件處置能力等，做到不缺位、不越位、不錯位。二是要培育治理倫理的新自覺，踐行社會主義核心價值觀。市域社會治理是一個經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等關(guān)系的綜合變遷過程和不斷合理化、倫理化的過程〔1〕。培育公共精神，鼓勵人民發(fā)揚(yáng)志愿精神。對普通群眾而言，就是要從自身做起，從身邊小事做起，通過提高人文素養(yǎng)，來幫助他人，扶助弱小。如社區(qū)的弱勢群體大多是老年群體、低保群體以及失業(yè)群體，要有效發(fā)揮社區(qū)少數(shù)志愿服務(wù)者及黨員干部的領(lǐng)頭羊作用，幫助弱勢群體，形成一種互幫互助的良好氛圍。三是要建立社會治理各主體之間的平等對話機(jī)制，拓寬交流渠道，通過增進(jìn)各主體之間的溝通交流，精準(zhǔn)聚焦各方訴求，找到利益均衡點(diǎn)，更好地提升市域社會治理現(xiàn)代化的成效。

（六）加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，打通服務(wù)居民的最后一公里

隨著城鎮(zhèn)化速度的加快和人口流動的頻繁，時下社區(qū)已近乎一個“陌生人”社會。如何在“陌生人”社會建立溫情回歸，使社區(qū)的每位業(yè)主不僅能夠“身融”更能“心融”，是加強(qiáng)社區(qū)治理的重要工作。一是要打造街道社區(qū)、房管、物業(yè)、業(yè)主委員會等相互協(xié)商的一體化平臺，要解決“看得見的人管不著、能管著的人看不見”這一痛點(diǎn)。街道社區(qū)要完善直接聯(lián)系群眾制度，明確社區(qū)重要事權(quán)清單，發(fā)揮政策性宣傳、引導(dǎo)、執(zhí)行作用；房管局要發(fā)揮市民信息的支撐作用，并對物業(yè)企業(yè)發(fā)揮指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督作用；物業(yè)要發(fā)揮好居民管家角色，參與到小區(qū)的管理維護(hù)，發(fā)揮補(bǔ)位作用；業(yè)主委員會要組織居民或代表居民議事，有效參與社區(qū)治理。二是要科學(xué)劃分社區(qū)網(wǎng)格，重視并化解社區(qū)內(nèi)部矛盾。公安部門要在全市域范圍內(nèi)核準(zhǔn)“一標(biāo)三實(shí)”（標(biāo)準(zhǔn)地址、實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有單位），在此基礎(chǔ)上科學(xué)劃分社區(qū)網(wǎng)格，并按要求配備網(wǎng)格員，聚焦居民最急最盼最怨問題。如借鑒楓橋經(jīng)驗(yàn)、武漢經(jīng)驗(yàn)等，推行“天天敲門組”“萬名警察進(jìn)社區(qū)”“千名律師進(jìn)社區(qū)”等，及時發(fā)現(xiàn)矛盾隱患，迅速解決居民訴求。三是要引導(dǎo)居民群眾積極參與社區(qū)治理，增強(qiáng)社區(qū)的社會黏性和成員歸屬感〔4〕，要組織居民有序參與各種志愿活動，充分激發(fā)居民參與社區(qū)治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，把準(zhǔn)微治理的“脈搏”，打通服務(wù)群眾的最后一米，夯實(shí)市域社會治理的根基。

〔注釋〕

①原本指某事看起來引起了很大的波動，其實(shí)只是像在茶杯里水的波動，帶來的影響無足輕重，甚至根本不會產(chǎn)生什么影響，不需要大驚小怪。在本文中指要防范一些人因存在麻痹大意的思想，將重視群眾利益錯誤地認(rèn)為是小題大做的事情，而出現(xiàn)松勁懈怠的現(xiàn)象。

〔參考文獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯梁昀