完善新時期國土空間規(guī)劃體系的思考

鄧麗君 李平

摘要：建立新時期國土空間規(guī)劃體系是實現(xiàn)“多規(guī)合一”、構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展空間格局的重要手段，可以從根本上解決“規(guī)劃打架”等制約空間利用質(zhì)量和效率等問題。當(dāng)前，國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)在戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃的作用、區(qū)域規(guī)劃的功能定位、特定經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃編制、城市設(shè)計的“模糊”地位與歸屬、社區(qū)規(guī)劃的編制管理與銜接等方面仍存在一些問題。完善新時期國土空間規(guī)劃體系，應(yīng)增加戰(zhàn)略專題或?qū)Ｆ娀缧姓^(qū)域國土空間規(guī)劃地位、賦予特定經(jīng)濟區(qū)管理機構(gòu)適當(dāng)程度的規(guī)劃編制權(quán)、明確城市設(shè)計的管理權(quán)限和編制要點、創(chuàng)新新時期詳細規(guī)劃的編制內(nèi)容與管控方式。

關(guān)鍵詞： 國土空間規(guī)劃;規(guī)劃體系;規(guī)劃編制權(quán)

中圖分類號：TU982.2

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.009

2019年5月10日，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號，以下簡稱《意見》）以中共中央國務(wù)院名義重磅發(fā)布，提出了“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃”的工作要求，[1]從根本上解決了“規(guī)劃打架”等長期制約我國空間利用質(zhì)量和效率提升的問題，真正實現(xiàn)了“多規(guī)合一”。《意見》明確了分級分類建立國土空間規(guī)劃的工作思路，要求建立形成“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五級”和總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃“三類”，強調(diào)不在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃，[1]確立了國土空間規(guī)劃體系的核心地位，真正實現(xiàn)了空間規(guī)劃的頂層設(shè)計。

一、完善新時期國土空間規(guī)劃體系的幾個問題

●關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃的作用

戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃都在我國規(guī)劃編制工作中占有一席之地，二者具有一定的共性特征，因此合并討論。

上世紀90年代末，我國不斷完善規(guī)劃體系，積極借鑒國外發(fā)達國家經(jīng)驗，引入了戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃。概念規(guī)劃在國外比較常見，最典型的代表是新加坡。新加坡城市規(guī)劃分為兩個層次，即概念規(guī)劃和總體規(guī)劃。概念規(guī)劃是一種長遠規(guī)劃，通過制定長遠的發(fā)展目標(biāo)、原則和長期土地應(yīng)用策略，提供策略方向和措施，同時考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境等方面的需求平衡，從整體上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。新加坡的概念規(guī)劃修訂通常根據(jù)國際形勢轉(zhuǎn)變，一般每十年修編一次。[2]同樣，戰(zhàn)略規(guī)劃主要是圍繞城市發(fā)展具有方向性、戰(zhàn)略性的問題進行專門研究，從經(jīng)濟、社會、環(huán)境等綜合角度構(gòu)建城市發(fā)展目標(biāo)體系，提出發(fā)展策略，從而適應(yīng)城市迅速發(fā)展和決策的要求。[3]

進入21世紀以來，我國許多城市紛紛編制城市戰(zhàn)略規(guī)劃，一般規(guī)劃期限超過20年，甚至達到50年，勾勒城市遠景發(fā)展輪廓，用于指導(dǎo)城市建設(shè)，這對于城市建設(shè)日新月異的發(fā)達城市確實起到了一定的積極作用。從以往規(guī)劃成果來看，戰(zhàn)略規(guī)劃的對象傾向于城市本身，適當(dāng)考慮城市所處區(qū)域范圍，而概念規(guī)劃更加傾向于城市次區(qū)域或園區(qū)。

新時期國土空間規(guī)劃體系并未將概念規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃納入其中。從編制層次看，戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃未被納入國土空間規(guī)劃層次，但在任何一個層次均可進行戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃;從規(guī)劃對象看，戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃帶有較強的綜合性，與國土空間總體規(guī)劃任務(wù)要求類似，但規(guī)劃對象上有所不同，更加傾向于方向性、戰(zhàn)略性和策略性等問題，[4]注重非空間性問題往往多于空間性問題，更注重從戰(zhàn)略層面指導(dǎo)空間布局，這與新時期國土空間規(guī)劃體系的涉及空間利用的本質(zhì)要求有所不同。

《意見》明確要求，新的國土空間規(guī)劃要落實中共中央國務(wù)院重大戰(zhàn)略部署，體現(xiàn)國家意志，自上而下編制各級國土空間規(guī)劃，[1]層層落實，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排，其實質(zhì)就是要將戰(zhàn)略性內(nèi)容作為編制國土空間規(guī)劃的首要任務(wù)，這在一定程度上已經(jīng)強化了戰(zhàn)略規(guī)劃層面內(nèi)容在國土空間規(guī)劃中的體現(xiàn)。從可操作性看，由于戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃涵蓋內(nèi)容十分寬泛，編制主體涉及較多，以往發(fā)改、住建、國土等部門分別從各自管理角度均可組織編制，從編制任務(wù)的分解落實角度存在一定爭議，同時在規(guī)劃期限上沒有嚴格的界線，更加傾向于中長期甚至遠景目標(biāo)。從新時期建立完善國土空間規(guī)劃體系角度出發(fā)，戰(zhàn)略規(guī)劃和概念規(guī)劃仍有其存在的意義，國土空間規(guī)劃仍需要戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)揮其戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，作為國家意志落地的中間承載，承擔(dān)發(fā)展意識與空間布局的有效匹配，搞好國家發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的過渡銜接，指導(dǎo)實現(xiàn)合理空間布局，滿足國土空間規(guī)劃體系的剛性管控和分解落實要求。

●關(guān)于區(qū)域規(guī)劃的功能定位

區(qū)域規(guī)劃是為實現(xiàn)一定地區(qū)范圍的開發(fā)和建設(shè)目標(biāo)而進行的總體部署，為城市規(guī)劃提供有關(guān)城市發(fā)展方向和生產(chǎn)力布局的重要依據(jù)。[5]

歐洲國家較早建立了規(guī)劃體系，如德國建立的空間規(guī)劃體系較為明確地提出了區(qū)域規(guī)劃的層次，重點解決和協(xié)調(diào)各州之間的規(guī)劃問題;英國曾在20世紀80年代取消了倫敦和大都會地區(qū)的規(guī)劃議會機制，導(dǎo)致區(qū)域規(guī)劃一度停止，由于缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，一些跨區(qū)域性的規(guī)劃建設(shè)如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能有效實施。21世紀初，英國政府將規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)由兩級重新調(diào)整為國家、區(qū)域、地方三級，并出臺相關(guān)法案，確保區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。

我國自20世紀50年代起，結(jié)合新工業(yè)基地和新工業(yè)城市的規(guī)劃建設(shè)，逐步開始重視區(qū)域規(guī)劃。隨著城市化進程的不斷加深，規(guī)劃范圍不斷擴大，從最初小尺度關(guān)注工業(yè)基地和城市的區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)向了中等尺度的關(guān)注城鎮(zhèn)體系、國土空間、都市圈、城市圈等區(qū)域規(guī)劃，再向更大尺度的區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，如沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要、京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展綱要，都體現(xiàn)了區(qū)域多主體協(xié)作和多方共贏。[6]這種大尺度區(qū)域規(guī)劃更加注重戰(zhàn)略性、導(dǎo)向性，往往上升為國家戰(zhàn)略。由此可見，區(qū)域規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮著重要作用。在《意見》中，區(qū)域規(guī)劃并沒有作為一個獨立的規(guī)劃層次提出，而是劃歸至國土空間規(guī)劃范疇，等同于相關(guān)專項規(guī)劃，即“相關(guān)專項規(guī)劃是指特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃”。這里有兩點值得進一步探討和明確。

一是區(qū)域規(guī)劃的功能定位問題。此前，中央文件《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系 更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號）以中共中央國務(wù)院名義于2018年11月18日正式印發(fā)，明確了區(qū)域規(guī)劃的定位與任務(wù)，即“國家級區(qū)域規(guī)劃是指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展和制定政策的重要依據(jù)”，“國家級區(qū)域規(guī)劃要細化落實國家發(fā)展規(guī)劃對特定區(qū)域提出的戰(zhàn)略任務(wù)，由國務(wù)院有關(guān)部門編制，報國務(wù)院審批”，[7]“國家級區(qū)域規(guī)劃主要以國家發(fā)展規(guī)劃確定的重點地區(qū)、跨行政區(qū)且經(jīng)濟社會活動聯(lián)系緊密的連片區(qū)域以及承擔(dān)重大戰(zhàn)略任務(wù)的特定區(qū)域為對象”，[7]“以貫徹實施重大區(qū)域戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大問題為重點，突出區(qū)域特色，指導(dǎo)特定區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展”。[8]可以看出，區(qū)域規(guī)劃在文件中被認定為一個注重戰(zhàn)略性的規(guī)劃，而非空間性規(guī)劃。《意見》中的跨行政區(qū)域的國土空間規(guī)劃是對空間開發(fā)保護利用作出的專門性規(guī)劃，涉及空間利用，簡單來看，兩者從規(guī)劃對象、規(guī)劃內(nèi)容方面具有共性，但是在規(guī)劃方向上互有側(cè)重，仍存在潛在問題。

二是跨區(qū)域國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)地位問題。跨區(qū)域國土空間規(guī)劃發(fā)揮著區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，但其與所跨區(qū)域內(nèi)城市國土空間規(guī)劃的層級關(guān)系有待明確。《意見》中明確提出，“下級國土空間規(guī)劃要服從上級國土空間規(guī)劃，相關(guān)專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃要服從總體規(guī)劃”，跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃的地位在《意見》中規(guī)定為相關(guān)專項規(guī)劃層級。編制跨行政區(qū)域的國土空間規(guī)劃要依據(jù)域內(nèi)城市的國土空間規(guī)劃，專項規(guī)劃要體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護作出安排，很有可能與原有規(guī)劃有沖突，這就對域內(nèi)城市的國土空間規(guī)劃提出了編制調(diào)整要求。

●關(guān)于特定經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃編制權(quán)限

特定經(jīng)濟區(qū)泛指由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)立的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家旅游度假區(qū)等實行國家特定優(yōu)惠政策的各類開發(fā)區(qū)。[9]自20世紀80年代開始，我國興起了“開發(fā)區(qū)熱”，特定經(jīng)濟區(qū)如雨后春筍，遍地開花，成為我國經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)的重要推動者。圍繞此類區(qū)域編制的各類規(guī)劃也層出不窮。

當(dāng)前，國家級新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟示范區(qū)成為新的焦點，各地爭前恐后地加入申報行列，但仍有兩個問題值得探討。

一是責(zé)權(quán)問題?！兑庖姟分忻鞔_了各級政府和自然資源主管部門作為編制主體，并未明確特定經(jīng)濟區(qū)管委會具備國土空間規(guī)劃的編制權(quán)。同時，《意見》提出注重操作性的編制要求，即“按照誰組織編制、誰負責(zé)實施的原則，明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點”。長期以來，各類開發(fā)區(qū)管委會發(fā)揮著政府職能，推動各類規(guī)劃的實施。自《意見》印發(fā)以來，部分省市陸續(xù)出臺本行政區(qū)域的配套文件，其中，浙江省印發(fā)的《關(guān)于加強國土空間規(guī)劃體系建設(shè)并監(jiān)督實施的意見》提出部分類型詳細規(guī)劃可由市縣自然資源主管部門或由市縣自然資源主管部門會同屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、管委會組織編制。北京市發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》明確提出，北京市區(qū)級國土空間總體規(guī)劃由區(qū)政府或北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會會同市規(guī)劃自然資源委組織編制，明確了開發(fā)區(qū)管委會的規(guī)劃編制權(quán)限。而其他未明確管委會規(guī)劃編制權(quán)限的省份有可能在規(guī)劃編制和實施過程中引發(fā)問題。

二是規(guī)劃編制主體潛在動態(tài)變化。特定經(jīng)濟區(qū)是經(jīng)政府批準(zhǔn)設(shè)立的，因批準(zhǔn)范圍并非完全是完整的行政區(qū)域，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)、新區(qū)等特定經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃范圍涵蓋多種情況。一般情況下，特定經(jīng)濟區(qū)如國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是在城市范圍內(nèi)設(shè)定，按照《意見》要求，其規(guī)劃編制主體應(yīng)為所在區(qū)域政府;特定經(jīng)濟區(qū)如國家級新區(qū)有些是在本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)定，有些是跨行政區(qū)域設(shè)定，按照《意見》要求，其規(guī)劃編制主體應(yīng)為所在區(qū)域政府或上一級自然資源主管部門;特定經(jīng)濟區(qū)如國家級旅游度假區(qū)、保護區(qū)依然存在在本行政區(qū)域或跨行政區(qū)域的情況，其編制主體存在潛在動態(tài)變化的可能。在批準(zhǔn)機關(guān)均為國務(wù)院的情況下，其規(guī)劃的編制主體可能是國家相關(guān)部門、省級政府或市級政府。一方面，地方政府作為編制主體有利于充分結(jié)合實際;另一方面，中央機關(guān)作為編制主體有利于國家戰(zhàn)略的貫徹落實。從一定程度上看，這種編制主體潛在的動態(tài)變化可能影響未來特定經(jīng)濟區(qū)的申報設(shè)立。

●關(guān)于城市設(shè)計的“模糊”地位與歸屬

在構(gòu)建新時期國土空間規(guī)劃體系之前，城市設(shè)計一直是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的重要組成部分?！兑庖姟芬筮\用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段改進規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平。[1]可以看出，國家在構(gòu)建新時期國土空間規(guī)劃過程中，充分肯定了城市設(shè)計的作用，將其作為手段是促進國土空間規(guī)劃落實、提升詳細規(guī)劃可操作性的重要輔助。因此，搞好城市設(shè)計與國土空間規(guī)劃的銜接顯得尤為重要。

一是城市設(shè)計長期處于“模糊”地位。一直以來，城市設(shè)計的非法定地位問題被諸多學(xué)者和從業(yè)人員所詬病?！兑庖姟分该鲗⒊鞘性O(shè)計作為手段，在一定程度上表明了其不作為法定規(guī)劃類型而作為輔助性規(guī)劃的地位。但結(jié)合以往工作實踐，城市設(shè)計工作更多地充當(dāng)著城市“三維”管理的參考依據(jù)，發(fā)揮著不可替代的作用。從工作對象看，城市設(shè)計側(cè)重城市中各種關(guān)系的組合，重點研究建筑、交通、開放空間、綠化體系等內(nèi)容，是一種整合狀態(tài)的系統(tǒng)設(shè)計，介于空間規(guī)劃、景觀建筑和建筑設(shè)計之間。[10]從工作內(nèi)容看，城市設(shè)計的重點是建筑高度（天際線景觀）、室外空間、街墻界面、人車分流的解決方案、整體材質(zhì)色彩等等。[11]《意見》所指“三類”法定規(guī)劃，即總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，城市設(shè)計很難被簡單認定屬于某一類型。而在現(xiàn)實規(guī)劃工作中，一方面，并未具備法定規(guī)劃的實施權(quán)威地位，設(shè)計管控“失靈”;另一方面，城市建設(shè)對“三維”空間的管理行為不斷增多，城市立體空間的景觀營造需要指引，城市設(shè)計需求旺盛，成果層出不窮，投入大量的人力、物力和財力。因此，城市設(shè)計“模糊”地位問題亟待解決。

二是城市設(shè)計的管理權(quán)限有待明確。部門職能調(diào)整前，城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市設(shè)計由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門組織編制;機構(gòu)改革后，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限劃歸自然資源部門，但城市設(shè)計的編制權(quán)是一并劃歸還是繼續(xù)保留并未明確。一方面，城市設(shè)計未作為法定的規(guī)劃類型，已出臺的文件僅明確了國土空間總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃的編制主體;另一方面，雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作權(quán)限變更，但住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門所負責(zé)的城市建設(shè)、舊城更新仍需開展城市設(shè)計等工作，尤其針對已建成區(qū)域內(nèi)的設(shè)施更新、立面改造、景觀打造、綠化等等，確實難以在詳細規(guī)劃指標(biāo)控制中得以體現(xiàn)，缺乏針對性較強的規(guī)劃指引。從這一點來看，編制城市設(shè)計具有較強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義，因此，盡快明確城市設(shè)計的編制主體十分必要，同時對新時期進一步豐富和完善詳細規(guī)劃提出了新的要求。

●關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的編制管理與銜接

國外對建成社區(qū)的規(guī)劃稱為“社區(qū)發(fā)展規(guī)劃”，也稱作“社區(qū)規(guī)劃”、社區(qū)設(shè)計。[12]我國針對社區(qū)規(guī)劃的研究和實踐起步相對較晚，在計劃經(jīng)濟體制下的社區(qū)帶有明顯的單位屬性，處于“亞社區(qū)”狀態(tài)，其社區(qū)功能是所屬單位高度行政化功能的延伸。[13]社區(qū)規(guī)劃缺乏應(yīng)有的社會基礎(chǔ)和相應(yīng)的體制支撐。

改革開放以來，市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，社區(qū)管理逐漸得以在全國推行，但是，由于詳細規(guī)劃實現(xiàn)城市規(guī)劃區(qū)全覆蓋，且注重空間要素配置，忽視了社區(qū)功能和人文要素，從某種程度上看，20世紀末我國仍沒有完整意義的社區(qū)規(guī)劃。進入21世紀以來，社區(qū)發(fā)展、社區(qū)治理受到各界的普遍關(guān)注，各城市發(fā)起了“規(guī)劃師進社區(qū)”活動，全國掀起了社區(qū)規(guī)劃的浪潮。成都市組織編制《成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃（2018-2035年）》、溫嶺市組織編制《溫嶺市城市社區(qū)布局規(guī)劃（2017-2035）》。但《意見》中并未涉及社區(qū)規(guī)劃，社區(qū)規(guī)劃并未被納入新時期國土空間規(guī)劃“五級三類”規(guī)劃體系中。從規(guī)劃范圍角度，社區(qū)空間范圍與多數(shù)城市詳細規(guī)劃的單元劃分范圍基本重合;從規(guī)劃內(nèi)容角度，當(dāng)前社區(qū)規(guī)劃關(guān)注角度主要包含布局、治理、產(chǎn)業(yè)、功能等等，類型較多，涵蓋內(nèi)容相對寬泛。

一是社區(qū)規(guī)劃的編制與實施管理有待細化。首先是社區(qū)規(guī)劃的編制主體。從《意見》規(guī)定來看，政府或自然資源主管部門具有規(guī)劃編制權(quán)，實際操作過程中，由人民政府或自然資源主管部門編制城市級社區(qū)規(guī)劃、由所在片區(qū)自然資源主管部門會同社區(qū)編制社區(qū)級規(guī)劃更為合理。其次是社區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容。如果從非空間利用角度出發(fā)，如社區(qū)治理、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)改造等角度編制，相關(guān)主管部門可能變?yōu)槊裾?、發(fā)改、住建等其他部門，從某種程度上講，社區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容是確定編制主體的關(guān)鍵。最后是社區(qū)規(guī)劃的實施。對于新建社區(qū)，其規(guī)劃編制與實施應(yīng)由政府或自然資源主管部門負責(zé)，但對于已有社區(qū)，其更新改造等非新建、改擴建行為，如綠化、建筑立面整治、廣告牌匾出現(xiàn)“規(guī)劃失靈”，其實施則由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責(zé)，這也對新時期詳細規(guī)劃的編制創(chuàng)新提出了更加細致的要求。

二是社區(qū)規(guī)劃與詳細規(guī)劃的銜接關(guān)系有待明確。按照《意見》規(guī)定，城市級社區(qū)規(guī)劃，如《溫嶺市城市社區(qū)布局規(guī)劃（2017-2035）》可以作為專項規(guī)劃申請審批。但社區(qū)級規(guī)劃并不能作為專項規(guī)劃審批，而從規(guī)劃層次和規(guī)劃內(nèi)容角度看，社區(qū)級規(guī)劃與詳細規(guī)劃具有較大重合，如何有效銜接二者的規(guī)劃內(nèi)容有待進一步明確，有學(xué)者建議合并編制審批或者將社區(qū)規(guī)劃作為其輔助性規(guī)劃相對合理。[14]從這一點看，在研究明確新時期詳細規(guī)劃的編制內(nèi)容過程中有必要提出創(chuàng)新要求，使二者達到最大限度的融合。

二、完善新時期國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的對策與建議

●進一步細化戰(zhàn)略層次和內(nèi)容，探索全新工作模式

《意見》要求規(guī)劃編制要體現(xiàn)戰(zhàn)略性，體現(xiàn)國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性，落實國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略。[1][15]國家已發(fā)布的《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》提出“制定省級國土空間開發(fā)保護戰(zhàn)略”的要求，[16]其具體內(nèi)容與編制要點、是否應(yīng)設(shè)置專題研究等問題并未明確。因此，首先，建議省級、市級編制國土空間規(guī)劃增設(shè)戰(zhàn)略與區(qū)域研究專題，縣級及以下編制國土空間規(guī)劃設(shè)置戰(zhàn)略與區(qū)域研究專篇，重點研究明確上位戰(zhàn)略落實和區(qū)域協(xié)調(diào)問題。其次，建議進一步細化戰(zhàn)略層次和內(nèi)容，細化省級、市級、縣級戰(zhàn)略的編制要點和具體范圍，如在省級國土空間規(guī)劃編制層面，明確跨省際協(xié)調(diào)、省內(nèi)次區(qū)域協(xié)調(diào)、各市縣空間開發(fā)保護協(xié)調(diào)等等。最后，建議探索全新工作模式。眾所周知，空間布局與經(jīng)濟社會發(fā)展不能分割而論，制定空間開發(fā)保護戰(zhàn)略必然要緊密結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標(biāo)定位，因此，建議探索全新工作模式，在發(fā)展規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系開展專題研究中，互設(shè)專題，協(xié)同推進，如省級國土空間規(guī)劃設(shè)置戰(zhàn)略專題，由自然資源部門會同發(fā)展改革部門共同推進專題工作，確?！耙粡埶{圖”的發(fā)展與空間一致性。

●進一步強化跨行政區(qū)域國土空間規(guī)劃的地位

建議進一步強化跨行政區(qū)域國土空間規(guī)劃的法定地位，便于在編制與實施過程中厘清層次。

首先，應(yīng)強化頂層設(shè)計，明確跨行政區(qū)域國土空間規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的地位關(guān)系，在兩個文件中分別處于不同的地位層次，容易導(dǎo)致該類型規(guī)劃在實施中產(chǎn)生矛盾。其次，進一步明確跨行政區(qū)域國土空間規(guī)劃與所在區(qū)域的國土空間規(guī)劃的地位關(guān)系。按照《意見》解讀，跨行政區(qū)域的國土空間規(guī)劃屬專項規(guī)劃范疇，專項規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從同級總體規(guī)劃，但是從規(guī)劃范圍來看，跨行政區(qū)域是從區(qū)域視角出發(fā)，注重解決協(xié)調(diào)城市間問題，認為城市級國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從。如在編制本級國土空間規(guī)劃確實需要變更已有跨行政區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)進行充分論證，經(jīng)其審批機關(guān)同意后方可變更，從一定程度上確保本級規(guī)劃應(yīng)有的規(guī)劃主權(quán)。

●賦予特定經(jīng)濟區(qū)管理機構(gòu)適當(dāng)程度的規(guī)劃編制權(quán)

建議適當(dāng)賦予特定經(jīng)濟區(qū)管理機構(gòu)一定程度的規(guī)劃編制權(quán)?！兑庖姟芬螅魇Ψ切鑸髧鴦?wù)院審批的市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求。賦予特定經(jīng)濟區(qū)管理機構(gòu)一定的規(guī)劃編制權(quán)，對于區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃實施具有一定積極作用，有利于責(zé)權(quán)統(tǒng)一。因此，建議省級出臺配套文件予以明確，特定經(jīng)濟區(qū)管理機構(gòu)會同與所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門組織編制國土空間規(guī)劃。

●進一步明確城市設(shè)計的管理權(quán)限和編制要點

城市設(shè)計作為特殊的規(guī)劃類型，雖未被明確納入新時期國土空間規(guī)劃體系，但城市設(shè)計從一定程度上可承擔(dān)總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃的過渡，尤其是對城市風(fēng)貌、景觀結(jié)構(gòu)、綠化營造等方面細化意圖，對詳細規(guī)劃提出要求。從城市建設(shè)和更新的角度出發(fā)，建議進一步明確城市設(shè)計的管理權(quán)限。首先是將其納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理范疇，管理權(quán)限劃歸自然資源部門。其次是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門繼續(xù)管理，但應(yīng)盡快確立城市設(shè)計的法定規(guī)劃地位，作為城市“三維”管控的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，與國土空間規(guī)劃體系中的詳細規(guī)劃相銜接。最后是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門會同自然資源部門共同管理，出臺城市設(shè)計管理辦法和管控細則，明確各自管理權(quán)限，如自然資源部門負責(zé)指標(biāo)管控，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責(zé)“三維”空間管控。不管城市設(shè)計的管控權(quán)限如何劃定，其指導(dǎo)城市“三維”空間發(fā)展的本質(zhì)特征不變，因此，建議進一步規(guī)范城市設(shè)計編制內(nèi)容，明確編制重點、任務(wù)以及審批要點和程序要求，最大限度地發(fā)揮城市設(shè)計的指導(dǎo)作用，塑造好城市景觀、風(fēng)貌等人文資源。

●創(chuàng)新新時期詳細規(guī)劃的編制內(nèi)容與管控方式

《意見》明確提出了運用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段的編制要求。從現(xiàn)實操作看，城市設(shè)計與鄉(xiāng)村營造作為規(guī)劃輔助方式，與詳細規(guī)劃的編制聯(lián)系密切，而從國內(nèi)外城市成熟的詳細規(guī)劃經(jīng)驗看，新時期創(chuàng)新編制詳細規(guī)劃十分必要。首先是創(chuàng)新詳細規(guī)劃的編制內(nèi)容。傳統(tǒng)詳細規(guī)劃注重指標(biāo)管控，通過控制容積率、建筑密度等指標(biāo)實現(xiàn)管理，新時期應(yīng)在指標(biāo)管控基礎(chǔ)上，運用城市設(shè)計手段，強化對空間形態(tài)、高度體量、風(fēng)貌特色、交通組織的控制引導(dǎo)，相關(guān)“三維”空間管控內(nèi)容納入詳細規(guī)劃成果文本和圖則中，如圍繞15分鐘生活圈和5分鐘便民生活圈，豐富詳細規(guī)劃涵蓋內(nèi)容，適當(dāng)增加建筑色彩、廣告牌匾等立體空間管控要求。其次是創(chuàng)新詳細規(guī)劃的管控模式。以往詳細規(guī)劃對用地性質(zhì)、指標(biāo)要求剛性強，新時期，隨著經(jīng)濟速度的加快，應(yīng)尊重市場規(guī)律，增強用地需求彈性，適當(dāng)放寬用地控制，除必要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施外，應(yīng)以大類或混合用地屬性實施地塊管控、以清單制度實施區(qū)域管控，促進用地開發(fā)和更新改造。建議詳細規(guī)劃增加建設(shè)時序安排，對于必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，明確其建設(shè)時序，探索優(yōu)先建設(shè)模式，給予開發(fā)獎勵等方式，促進區(qū)域優(yōu)先完善設(shè)施建設(shè)。同時，建議將社區(qū)作為詳細規(guī)劃的編制和管理單元，納入法定管控要求，以社區(qū)作為最小規(guī)劃單元，給予社區(qū)管理機構(gòu)一定的規(guī)劃參與權(quán)和建議權(quán)，提升公眾參與程度，探索社區(qū)全流程參與模式和社區(qū)規(guī)劃公示制度。

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作者簡介

鄧麗君，長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院高級工程師，人文地理學(xué)碩士，研究方向：區(qū)域發(fā)展與城市規(guī)劃;

李平，吉林省社會科學(xué)院助理研究員，人文地理學(xué)碩士，研究方向：城市與區(qū)域發(fā)展研究。

責(zé)任編輯 王寶珍