明確國土空間規(guī)劃法律地位的必要性

趙濤濤 王旺

摘要：針對當前我國國土空間開發(fā)與管理多規(guī)并存、內容重疊沖突、銜接不協調等問題，文章采用文獻調研法、綜合分析法，分析國土空間規(guī)劃體系在法律層面存在法律地位未明確、體系框架不完善、基本規(guī)則不統一等問題，據此提出明確法律地位、完善體系框架、統一基本規(guī)則的對策，從根本上重構國土空間規(guī)劃體系，推動經濟、社會、生態(tài)的全面發(fā)展。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃；法律地位；依法治國

一、引言

十八屆三中全會提出“健全國土空間開發(fā)，資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制及深化行政體制改革、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，十八屆四中全會提出“依法治國”，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題”，均為探索和建立國土空間規(guī)劃的統領性上位法律提供了政策依據和立法契機。

近年來，國土空間規(guī)劃的提出掀起了規(guī)劃界的熱潮，引起了大家的廣泛關注，已有學者對現階段我國國土空間規(guī)劃存在的問題進行了梳理，我國涉及國土空間規(guī)劃的只有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《海域管理法》等部分專項性法律，在國家層面上尚無一部統一、健全的國土空間規(guī)劃法律法規(guī)，主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃雖客觀存在，但主要依據中央文件或政策推進相關工作，在法律上仍處于真空狀態(tài)，缺乏明確的法理地位；此外，現有法律法規(guī)并沒有對各類空間規(guī)劃的功能定位、主體內容、相互關系以及監(jiān)督程序等作出原則性規(guī)定，以至于各類空間規(guī)劃的法律關系模糊。目前，國土空間規(guī)劃相關的法制建設尚處于探索階段，已有學者將其列為土地科學重點關注問題。

本文所稱“國土空間規(guī)劃”是對傳統意義上的“規(guī)劃”概念的拓展（傳統意義的“規(guī)劃”是一個平面上的概念），是把國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林業(yè)保護規(guī)劃等涉及到的相同內容統一起來，依據國家經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，統籌區(qū)域國土資源稟賦及開發(fā)利用、經濟社會活動、生態(tài)環(huán)境治理與保護三者關系的資源空間配置、開發(fā)利用管理和布局優(yōu)化的總體方案，是基礎性、綜合性和戰(zhàn)略性的空間規(guī)劃。

本研究提出以國土空間規(guī)劃為綱領，是解決規(guī)劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題的最有效方法之一；是建立統一銜接、功能互補、相互協調的國土空間規(guī)劃體系的重要基礎；也是貫徹落實十八大提出的“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”的積極嘗試和實踐。

二、國內外國土空間規(guī)劃的法律體系完善經驗

國外空間規(guī)劃體系從宏觀到微觀，從上到下構建了一個完整的規(guī)劃法律體系，這些法律為空間規(guī)劃編制、協調以及切實落實提供了可靠的保障，凸顯了空間規(guī)劃的強制性和約束性。各級規(guī)劃的編制都是在上一級規(guī)劃指導下編制的，構成具有連續(xù)性的體系。各個層面的空間規(guī)劃既能從整體區(qū)域的角度進行考慮，又在進行下一級規(guī)劃時根據其空間發(fā)展側重點進行各種利益之間的協調。同時空間總體規(guī)劃還與專項規(guī)劃相結合，法律規(guī)定的正式規(guī)劃與以問題為導向的非正式規(guī)劃相結合，使得空間規(guī)劃體系更加靈活與完善。每個層次的空間規(guī)劃均有相應的法律支持。具體來說，從20世紀30年代開始，發(fā)達國家就先后開展了國土整治和國土規(guī)劃工作，把國土作為一個整體，由國家進行有計劃的開發(fā)和治理，效果顯著。如英國是最早興起空間規(guī)劃的發(fā)達國家，自 1909 年頒布《住房及城市規(guī)劃諸法》以來，之后進行了多次制定和修訂相關法律法規(guī)；德國于 1950 年通過了《聯邦德國國土規(guī)劃法》， 1998 年修訂了《聯邦德國國土規(guī)劃法》，對空間規(guī)劃的方法、基本原則與任務以及各聯邦州制定 空間規(guī)劃法律的途徑都作了詳盡的規(guī)定， 2006 年又修改了《建筑法典》，進一步夯實了“區(qū)域發(fā)展之法制先行”的思想；美國國土規(guī)劃按規(guī)劃范圍分為流域綜合開發(fā)規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)規(guī)劃、城市規(guī)劃等，按隸屬關系分為跨州規(guī)劃、各州規(guī)劃和各縣規(guī)劃等；日本從 1949 年開始先后頒發(fā)了《國土綜合開發(fā)法》、《國土利用規(guī)劃法》、《國土調查法》、《土地基本法》等，以后又陸續(xù)制定了百余部國土開發(fā)直接法、間接法和配套法，形成了一套完整的國土規(guī)劃法律體系；韓國在近 40 年已經形成并確立了完整的國土規(guī)劃體系，它包含三個層次和兩個部門的規(guī)劃體系。

我國國土空間規(guī)劃工作實踐較晚，1987年，我國出臺了《國土規(guī)劃編制辦法》；2001年，天津、深圳開展國土規(guī)劃試點工作，包括國土開發(fā)利用、空間區(qū)劃與布局、國民經濟和社會發(fā)展等內容；2003年，遼寧開展國土規(guī)劃工作，包括國土開發(fā)利用和重大工程空間布局等內容；2017年，我國開展了《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》的編制工作，標志著我國全國性國土空間規(guī)劃正式啟動。據不完全統計，我國涉及國土空間利用的相關國家級規(guī)劃有83個，到省配套的規(guī)劃有100多個，省、市、縣三級規(guī)劃綱要、重點專業(yè)規(guī)劃有7300余個，但新時期人口、資源、環(huán)境面臨嚴峻挑戰(zhàn)，國土空間規(guī)劃暴露了多規(guī)并存、內容重疊沖突、銜接不協調等一系列問題，造成了規(guī)劃間的不協調和規(guī)劃實施上的困難，制約了規(guī)劃效力的發(fā)揮，影響了經濟社會的發(fā)展。

總的來說，國內外國土空間規(guī)劃體系大多以行政級別來劃分體系，而國外空間規(guī)劃體系具有完善的法律體系支撐，國內現階段缺少法律體系，還需要借鑒國外空間規(guī)劃理論與實踐經驗。

三、存在問題及原因分析

（一）法律地位未明確，缺乏主體法律體系

由于國土空間規(guī)劃法律地位未明確，規(guī)劃的權威性不足，土地違法屢禁不止，相關行政部門因“公”違法成本低，其根源就在于地方政府，土地是圍繞著項目轉，為了招商引資，地方政府在背后支持，默許土地違法現象大量存在，片面追求經濟效益而忽視生態(tài)環(huán)境承載量，大量農田因此化為建設用地，有的甚至公開、直接違法。

當前的《國土規(guī)劃編制辦法》不具有法律地位和作用，缺乏統領國土空間規(guī)劃全局的主體法律。國土規(guī)劃工作依據的實體法和程序法，多是針對有關環(huán)境保護管理部門和資源管理部門發(fā)布的法律和行政規(guī)章制度，如《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》、《水土保持法》等，缺乏主導性明確的主體法律統領法律體系，主體法律應對部門法律和規(guī)劃存在的問題作出明確規(guī)定。

（二）體系框架不完善，各部門缺乏全局性考慮

由于未從法律層面對體系框架進行完善，造成各部門缺乏規(guī)范性、全局性、綜合性考慮，部分規(guī)劃空間內容重疊沖突，導致了不少地區(qū)國土開發(fā)與保護處于混亂狀態(tài)，影響和危及區(qū)域社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，導致在同一塊地方的重復規(guī)劃、重復建設、反復投資現象出現的幾率相應增加，造成資源浪費。

各部門專題性規(guī)劃因價值取向、專業(yè)領域限制，突出專題性，缺乏綜合性、全局性考慮，使相關專題規(guī)劃在空間上出現同地規(guī)劃多向利用，在實施中出現沖突。如土地利用總體規(guī)劃對農用地、建設用地與未用地之間的比例關系作了規(guī)定，但只考慮土地的天然界線，不考慮土地與城鎮(zhèn)化的關系，基本農田保護區(qū)劃定錯綜復雜，導致城鎮(zhèn)布局結構不完整，基礎設施難以實施；城市總體規(guī)劃對土地用途、開發(fā)時機、開發(fā)強度等內容進行規(guī)定，但忽視了耕地占補平衡，導致城市建設侵占耕地，耕地數量減少。

（三）基本規(guī)則不統一，各規(guī)劃缺乏系統化基本規(guī)范

由于未從法律層面對基本規(guī)則進行統一，導致各部門制定國土空間規(guī)劃缺乏統一遵循的基本規(guī)則，各自為政，基本的技術規(guī)范和基本的分類與指導體系缺乏協調性、統一性，甚至同類用地各自分類不一，歸類有別，造成國土空間歸屬不清。

主要原因：一是基本的定義不清晰、形式不規(guī)范等，如在定義城市規(guī)劃區(qū)時，《城市規(guī)劃法》第三條定義的城市規(guī)劃區(qū)是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)內因城市建設和發(fā)展需要實行規(guī)劃調控的區(qū)域，而城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍由城市人民政府在編制城市總體規(guī)劃中劃定，由于其定義不清晰，各城市劃定的規(guī)劃區(qū)范圍差異較大；二是各規(guī)劃指導思想制定的不同，編制技術標準不統一，具體編制的技術手段上的聯系與差異也就更為顯著；三是各規(guī)劃在基礎底圖的選擇、坐標體系的采用、用地指標和分類標準上都存在著不可忽視的技術性差異，這些都為規(guī)劃的實施與協調帶來了一系列困難。

四、對策及建議

（一）明確法律地位

明確法律地位是構建國土空間規(guī)劃體系的核心任務，也是空間規(guī)劃規(guī)范實施的基礎保障。建議將《土地管理法》修改為《國土空間利用管理法》，將《土地利用總體規(guī)劃》修改為《國土空間規(guī)劃》。首先，建立從頂層到基層的法律法規(guī)，從憲法中進行明示，標明國土空間規(guī)劃的法律地位，從頂層設計構建完整的國土空間規(guī)劃法律體系，明確《國土空間規(guī)劃》的法律地位，作為國土規(guī)劃基本法規(guī)，統領全局。其次，明確國土空間規(guī)劃從屬法的范圍，涵蓋《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等現有法律，以及所涉及的相關法，如《房地產管理法》、《建筑法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《環(huán)境保護法》、《森林法》等，以及最終所形成的各項規(guī)劃。最后，修訂現有的法律法規(guī)，使其與《國土空間規(guī)劃》形成上下協調一致的具有權威性的法律體系，保障國土空間規(guī)劃實施。

（二）完善體系框架

為了使得國土空間規(guī)劃法律地位更加明確，可從國土空間規(guī)劃體系框架進行設計。建議從縱向上、橫向上等方面完善現有的體系框架，各部門在體系框架的基礎上進行各自的專項規(guī)劃。

縱向上，國家層面的規(guī)劃側重宏觀性和戰(zhàn)略性，具有“引導性”；省市級層面則需要做好上下溝通協調的“銜接性”，而縣鄉(xiāng)級層面則要做到具有“可操作性”。

橫向上，各規(guī)劃的協調應建立起以主體功能區(qū)規(guī)劃為主導、以土地規(guī)劃為銜接、城鄉(xiāng)規(guī)劃及林業(yè)規(guī)劃為有益補充的戰(zhàn)略規(guī)劃體系。主體功能區(qū)的宏觀領導性自不必說，其主導地位顯然易見；而土地規(guī)劃的全覆蓋、綜合性、多尺度、約束性和統一的數據基礎等特征，作為次一級的銜接性綜合規(guī)劃最為合適。

（三）統一基本規(guī)則

在大力推進法制化進程的大背景下，統一基本規(guī)則是保障國土空間規(guī)劃有效實施的基本措施。建議理順現有規(guī)劃間的內在聯系和編制時序，制定國土規(guī)劃標準，協調專題規(guī)劃存在的問題。在多種規(guī)劃中，以綜合性較強的土地利用總體規(guī)劃為基礎，結合其他部門相關規(guī)劃，進行技術規(guī)程協調、分類體系協調、空間開發(fā)利用方向協調，強化國土空間規(guī)劃系列性、系統性、協調性和可操作性。在《國土空間利用管理法》中明確基本概念的定義、基礎數據采用標準、用地分類標準、指標數據算法等，最終形成一套完整的技術標準。技術標準制定過程中要充分考慮指標間的關系、內在的聯系、指標的層次性，有效解決規(guī)劃中的指標沖突。

總之，需要從法律層面，理順各類空間規(guī)劃的關系，保證各類規(guī)劃在法律層面完成銜接，形成國土空間規(guī)劃體系以及空間規(guī)劃編制實施的基本原則。

五、結語

從依法治國角度來看，明確國土空間規(guī)劃法律地位是一個必然的趨勢和要求，可以從根本上消除因機制、體制、政策等因素導致的資源無序開發(fā)、多重投資、反復建設等現實問題，統籌資源稟賦及開發(fā)利用、進一步拓展耕地后備資源、改善我國的環(huán)境和生態(tài)保護。只有正確認識現有規(guī)劃體系存在的問題，才能保證國土規(guī)劃具有科學性、合理性和實用性，才能發(fā)揮其應有功能，推進新時期國土規(guī)劃的制定。除了文中提到的對規(guī)劃體系法律地位、體系框架、基本規(guī)則的重新考量外，還有大量的研究和工作需要進一步深入，規(guī)劃改革創(chuàng)新任重道遠。

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（作者單位：湖北永業(yè)行評估咨詢有限公司）