關(guān)于對失地農(nóng)民生活保障問題的思考

趙慈芳

摘要：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題一直是我們黨和國家高度關(guān)注和重視的，作為農(nóng)民賴以生產(chǎn)生活的基本生產(chǎn)資料——土地對其尤為重要。在全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，隨著一系列的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，失地農(nóng)民在逐年增加。常言道：“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，逐年增加的失地農(nóng)民生活保障問題也隨之成為我們工作中炙手可熱的問題。如何化解這個(gè)問題，必須從眼前著手，從長遠(yuǎn)考慮，從根本上使失地農(nóng)民生活得到保障。

關(guān)鍵詞：住房保障；失地農(nóng)民；生活保障

一、征地補(bǔ)償安置政策及失地農(nóng)民現(xiàn)行生活狀況

一般征地補(bǔ)償安置都發(fā)生在城郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部，都是招商引資興建開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)工程所帶來的。通過征地，國家強(qiáng)制性地將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲医ㄔO(shè)用地，并對農(nóng)民集體采取一定形式的補(bǔ)償。國家將征地補(bǔ)償分為三大部分：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。國家土地管理法明確規(guī)定上述補(bǔ)償費(fèi)用的支付對象：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有，安置補(bǔ)助費(fèi)須?？顚Ｓ茫瑢τ诓恍枰y(tǒng)一安置的人員，安置補(bǔ)助費(fèi)可發(fā)放給被安置人員個(gè)人或征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對失地農(nóng)民采取了“誰征地，誰安置”的原則，由征地單位自行安置征地農(nóng)業(yè)人員，但已安置人員現(xiàn)相當(dāng)一部分已處于失業(yè)狀態(tài)，如張家界市在荷花機(jī)場一期建設(shè)中安置人員95%已下崗失業(yè)。90年代以后，各地征地基本上采取了一次性支付補(bǔ)償金讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。自謀出路讓一部分市場觀念強(qiáng)的失地農(nóng)民成了征地補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的受益者，但另一部分失地農(nóng)民由于對新環(huán)境的適應(yīng)能力偏低，經(jīng)過一段時(shí)間生活日趨見襟，成為社會(huì)中新增的貧困群體，經(jīng)過調(diào)查，張家界市被征地戶中有20%的農(nóng)戶收入水平比征地前下降。目前，靠企業(yè)打工維持生活的占據(jù)50%，靠打零工維持生計(jì)的占15%，靠二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營獲得收入的僅占8%，靠低保的占15%，靠種蔬菜賣小菜解決基本生活費(fèi)用的占12%。近三年，在信訪部門接待處理的有關(guān)案件中，涉及到征地補(bǔ)償安置和社會(huì)保障問題的占80%以上，問題相當(dāng)突出。

二、影響失地農(nóng)民生活保障的主要問題

1. 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償金到位不及時(shí)。由于各地區(qū)生活水平不同，各地區(qū)制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不同。但總體來說，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，現(xiàn)我市的重點(diǎn)工程項(xiàng)目執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)都是《關(guān)于公布湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《張家界市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，永定Ι區(qū)征地標(biāo)準(zhǔn)只有45375元/畝，青苗費(fèi)只有1500元/畝，全都是按一類水田，也就是最高標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的。但是在1985年以前被征地的，當(dāng)時(shí)為了國家建設(shè)需要，僅只有象征性的補(bǔ)償，每畝征地的補(bǔ)償沒有突破2000元，有時(shí)補(bǔ)償金到位還不及時(shí)。在國土開發(fā)建設(shè)中，政府雖然反復(fù)強(qiáng)調(diào)要先安置后建設(shè)，但由于有急功近利的思想，加之開發(fā)企業(yè)由于受到資金的制約，一般是先鋪攤子，往往采取邊拆遷、邊建設(shè)、邊安置的辦法，到建設(shè)資金不足時(shí)，缺口就留給了農(nóng)民，失地農(nóng)民也因此得不到較好安置。有些重點(diǎn)工程完工結(jié)算后，還仍欠著失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償安置費(fèi)。

2. 違規(guī)操作與民爭利。突出表現(xiàn)主要是篡改征地性質(zhì)，通過兩級土地市場流轉(zhuǎn)高額獲利。個(gè)別政府部門以公益性用地名義低價(jià)征地后，高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)性用地，賺取土地出讓費(fèi)與征地補(bǔ)償費(fèi)的剪刀差；這樣的征地價(jià)格大幅偏離了作為資本性質(zhì)的土地的真實(shí)價(jià)值，也侵害了農(nóng)民利益。

3. 土地補(bǔ)償款項(xiàng)管理混亂，出現(xiàn)截留和胡亂開支。一直以來，我國征地補(bǔ)償程度冗長，關(guān)聯(lián)部門多，涉及的基層部門出于多方面原因，致使補(bǔ)償金未能足額發(fā)放，按比例分成或巧立名目截留，特別在國土開發(fā)建設(shè)的很長時(shí)間中，執(zhí)行了“三級所有”按比例分成的土地補(bǔ)償政策即鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處分成20%，村（居）委會(huì)分成20%，農(nóng)民只得60%，這樣經(jīng)過層層盤剝，用于安置農(nóng)民的生產(chǎn)資金所剩無幾。土地補(bǔ)償費(fèi)是對土地所有者的一種補(bǔ)償，主要用于失地農(nóng)民的生產(chǎn)安置，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是街道作為非權(quán)利人，要按比例提留分成，是一種侵犯農(nóng)民利益的行為。在土地開發(fā)建設(shè)中，還有少數(shù)村（居）亂開亂支。村（居）委會(huì)是拆遷安置的主要基層組織者?，F(xiàn)階段大多數(shù)村（居）無其他經(jīng)濟(jì)收入來源，在開發(fā)建設(shè)中也沒有單列的村委會(huì)管理費(fèi)用。土地補(bǔ)償安置費(fèi)一到村（居）就與村（居）收支“一捅拖”，資金量大開支無度，甚至揮霍浪費(fèi)掉了，嚴(yán)重侵犯了征地農(nóng)民利益。

4. 現(xiàn)有社保體制不兼容農(nóng)民利益和就業(yè)安置效果不理想。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是最基本的生活保障，由于我國社保體系的不完善，使失地農(nóng)民處于“種田無地、低保無份、社保無門”窘境，失地農(nóng)民的安置措施主要是貨幣安置和招工安置。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民存在“三低“狀況特點(diǎn)，即勞動(dòng)力占家庭人口比重低，文化程度低，“4050”人員就業(yè)率低，這種狀況，讓貨幣安置往往達(dá)不到效果。在招工安置中，企業(yè)用工并非土地耕作那樣穩(wěn)定，一旦企業(yè)關(guān)閉，對失地農(nóng)民沖擊最大。如的張家界市荷花機(jī)場一期的征地補(bǔ)償安置中就出現(xiàn)了這種情形。

三、解決失地農(nóng)民生活保障的思考建議

產(chǎn)生以上問題的原因雖然是多方面的，但主要還是源于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本管理不規(guī)范，就業(yè)保障跟不上，以致于損害了失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，對失地農(nóng)民生活保障造成了影響，也影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。針對上述存在的問題，有幾點(diǎn)思考建議：

建議一：以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度。首先，應(yīng)使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位；其次，保證國家為了公共利益的需要才動(dòng)用征地權(quán)，而不是商業(yè)利益；最后應(yīng)對農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償，防止土地商業(yè)化運(yùn)作“低征高賣“現(xiàn)象出現(xiàn)。

建議二：把征地補(bǔ)償安置政策法規(guī)原原本本透徹地交與征地農(nóng)民，充分保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在土地的開發(fā)利用和重點(diǎn)工程建設(shè)問題上，一定要正確處理保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)和保護(hù)失地農(nóng)民合法利益的關(guān)系，充分尊重農(nóng)民對土地的使用權(quán)和收益所有權(quán)，尊重農(nóng)民對土地開發(fā)收益的知情權(quán)和選擇權(quán)，把政策原原本本交給農(nóng)民。同時(shí)一定要把征地補(bǔ)償工作做實(shí)、做細(xì)、做穩(wěn)，對有關(guān)政策，征地面積，補(bǔ)償金額的一些熱點(diǎn)問題要及時(shí)公布，實(shí)行陽光操作。

建議三：對土地補(bǔ)償資金進(jìn)行規(guī)范化管理，保證及時(shí)足額發(fā)放，推行打卡直發(fā)到戶。征地補(bǔ)償金的兌現(xiàn)落實(shí)問題，直接關(guān)系到被征地者的切身利益，是征地補(bǔ)償安置工作中的關(guān)鍵。今后，應(yīng)推行征地補(bǔ)償金打卡直接發(fā)放到戶，防止侵占、挪用等情況發(fā)生，切實(shí)保證補(bǔ)償金能及時(shí)足額發(fā)放。

建議四：用發(fā)展的觀點(diǎn)和創(chuàng)新的思路保護(hù)農(nóng)民利益，改變一次性補(bǔ)償，為失地農(nóng)民搭建保障平臺(tái)，幫助農(nóng)民獲得自我發(fā)展的能力。在處理征地與保護(hù)失地農(nóng)民利益的過程中，即要注重解決他們的眼前生活之憂，更要為他們的長遠(yuǎn)生存著想。因此，必須打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維方式，改變一次性補(bǔ)償?shù)暮唵巫龇ǎ\(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，依靠創(chuàng)新性的工作措施解決農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。這項(xiàng)工作現(xiàn)已慢慢步入正規(guī)軌道。從2009年起，張家界市征地對被征收土地農(nóng)業(yè)人員安置在采取一次性補(bǔ)償后，還結(jié)合社會(huì)保障方式進(jìn)行了安置，由征地單位按征用土地?cái)?shù)量20元/平方米向社保局交納失地農(nóng)民的社保金。2013年3月份，市管轄下的永定區(qū)人民政府出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)張家界市永定區(qū)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和養(yǎng)老生活保障實(shí)施辦法（試行）的通知》對國家依法征收，人均集體土地耕地少于0.2畝被征地農(nóng)民實(shí)施養(yǎng)老生活保障。即：引導(dǎo)農(nóng)民合理使用土地補(bǔ)償金，參與經(jīng)濟(jì)開發(fā)的房地產(chǎn)經(jīng)營或通過征用的土地入股使農(nóng)民分享土地增值收益；在不需要轉(zhuǎn)換身份的情況下，實(shí)施以農(nóng)養(yǎng)農(nóng)解困項(xiàng)目就業(yè)；如在所處社區(qū)開辦農(nóng)家樂和興辦勞動(dòng)技能不高的項(xiàng)目，切實(shí)幫助失地農(nóng)民就業(yè)；進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，使農(nóng)民獲得就業(yè)技能，讓農(nóng)民變成真正意義上的市民。在土地被征用的過程中，同等條件下，企業(yè)用工優(yōu)先聘用被征地農(nóng)民?？傊ㄟ^這一系列措施，幫助農(nóng)民獲得自我發(fā)展的能力，從根本上解除失地農(nóng)民的生存之憂。

建議五：實(shí)施城市新戰(zhàn)略，廣開就業(yè)門路，充分解決失地農(nóng)民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動(dòng)。我國現(xiàn)階段在總體上已發(fā)展到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，在解決失地農(nóng)民的問題上，可打破城鄉(xiāng)分割的二元格局，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)施城市化戰(zhàn)略。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，我國城市化水平每提高1%，社會(huì)就業(yè)人員就會(huì)增長9.68%，所以應(yīng)千方百計(jì)擴(kuò)大城市載體。又相對來說，失地農(nóng)民的文化素質(zhì)、技能偏低，利用開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)工程拉動(dòng)就業(yè)，實(shí)行就近、就地轉(zhuǎn)移是最佳途徑。城市中的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域就是就業(yè)安置的一個(gè)潛在空間，對就業(yè)需求量大。據(jù)有關(guān)測算，每增加一萬城市人口，可形成300個(gè)左右的服務(wù)業(yè)崗位，要鼓勵(lì)失地農(nóng)民進(jìn)入家政服務(wù)，家庭手工業(yè)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。這樣，廣開就業(yè)門路，可盤活失地農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的良性互動(dòng)。

（作者單位：張家界市永定區(qū)南莊坪街道辦事處）