村域國土空間規(guī)劃編制思考

李娜　劉蕾　羅隆誠

摘要：文章以西安市某村國土空間規(guī)劃編制為實踐案例，通過研究村民發(fā)展及其與自然環(huán)境和諧相處的需要，按照“山水林田湖是一個生命共同體”的重要理念，探索村域國土空間規(guī)劃編制。規(guī)劃編制充分發(fā)揮村民自治組織作用，堅持村民的主體地位，結(jié)合該地區(qū)正在開展的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點，推進(jìn)村域生態(tài)文明建設(shè)，一二三產(chǎn)業(yè)融合高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，合理安排農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、文化傳承、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會事業(yè)發(fā)展等各項用地，科學(xué)指導(dǎo)農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增強(qiáng)村民獲得感和幸福感，讓農(nóng)村成為農(nóng)民幸福生活的美好家園。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；集體土地入市；土地整治；鄉(xiāng)村振興

經(jīng)過多年發(fā)展，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入深化調(diào)整、深度變革、深入轉(zhuǎn)型階段。村域空間在土地利用上，農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地配置存在小、散、不專的問題，制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)乎國計民生的根本性問題，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

一、案例基本情況

北樊村位于西安市關(guān)中平原腹地，全村土地總面積3.87平方千米，其中農(nóng)用地占77.07%；建設(shè)用地占22.93%。農(nóng)用地以耕地為主，建設(shè)用地以農(nóng)村居民點用地為主，人均建設(shè)用地面積273.86平方米/人。產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，村集體經(jīng)濟(jì)組織將部分土地流轉(zhuǎn)給多家企業(yè)發(fā)展苗木、花卉種植。未流轉(zhuǎn)土地主要種植小麥、玉米、紅薯、大棚蔬菜等。村內(nèi)電話、網(wǎng)絡(luò)、有線電視覆蓋全區(qū)域，各組均有垃圾集中箱，但無垃圾分類收集設(shè)施。各自然村家用廁所為宅前設(shè)置的露天糞坑或簡易茅廁，村內(nèi)無公廁。各自然村目前均無給排水管網(wǎng)、集中供暖設(shè)施和燃?xì)夤芫W(wǎng)。

二、規(guī)劃目標(biāo)與方法路徑

（一）發(fā)展目標(biāo)

通過對北樊村目前經(jīng)濟(jì)、社會條件的評價與分析，結(jié)合村內(nèi)農(nóng)村居民點的撤村并點，秉持“農(nóng)業(yè)即生態(tài)，產(chǎn)業(yè)即景觀”的發(fā)展思路，通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展苗木、花卉種植景觀區(qū)和規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗區(qū)，融入白馬寺唐代聚落遺址元素，將北樊村打造為鹿苑街道北部重要節(jié)點，集生態(tài)休閑、觀光旅游、農(nóng)事體驗為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型農(nóng)村。提出“綠意灘里，大美北樊”發(fā)展定位和宣傳形象。

通過撤村并點，推動超占和閑置廢棄宅基地就地改造，將騰出的土地用于重新分配、復(fù)墾耕地、建設(shè)公益設(shè)施等。規(guī)劃至2025年，人均建設(shè)用地面積較規(guī)劃基期減少8%，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積較規(guī)劃基期減少8%，戶均新建宅基地面積不超過200平方米。通過整治耕地及其間的道路、溝渠、零星建設(shè)用地，通過對北樊村、大柳樹村以及北屯村等騰退村莊復(fù)墾，增加耕地面積49.95公頃。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

借助高陵區(qū)農(nóng)村土地制度改革三項試點工作，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，保障農(nóng)民利益，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，通過土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)升級轉(zhuǎn)型以及融合發(fā)展三產(chǎn)奠定基礎(chǔ)。

北樊村以“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富、農(nóng)村美”為落腳點，以“加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、注重環(huán)境改善”為重要抓手，把“建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，基本形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局，明顯提升農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力、基本實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、初步實現(xiàn)農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型”作為主要目標(biāo)，做大做強(qiáng)村內(nèi)一產(chǎn)，融合二、三產(chǎn)共同發(fā)展。充分利用北樊村當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，依托白馬寺灘唐代聚落遺址資源，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和文化旅游相結(jié)合，推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)休閑旅游開發(fā)，積極發(fā)展高效、生態(tài)休閑觀光農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，以苗木改善生態(tài)，以生態(tài)承載旅游，以旅游帶動第三產(chǎn)業(yè)為策略，逐步形成布局合理、環(huán)境優(yōu)美，區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色明顯的生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)。

根據(jù)生態(tài)休閑觀光新農(nóng)村的村莊發(fā)展定位，形成“一軸三區(qū)一基地”的空間發(fā)展格局，“一軸”為G210國道；“三區(qū)”指特色苗木觀光區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)耕體驗區(qū)、民俗文化旅游區(qū)；“一基地”指花卉貿(mào)易基地。

（三）耕地和基本農(nóng)田保護(hù)

根據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，將72.74公頃基本農(nóng)田落地到22個地塊上，實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，實現(xiàn)土地平整肥沃、水利設(shè)施配套，田間道路暢通，確保規(guī)劃期末，北樊村基本農(nóng)田數(shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量提高。

結(jié)合關(guān)中農(nóng)耕特點和農(nóng)民增收需求，積極引導(dǎo)非基本農(nóng)田耕地由傳統(tǒng)耕作模式向提供生態(tài)景觀和服務(wù)功能轉(zhuǎn)變。以苗木種植、草皮種植、果蔬種植為基礎(chǔ)，拓展游客可參與的耕作、播種、采收、加工等農(nóng)事體驗活動。積極推廣循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，提升耕地質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)效益的同時，拓展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈條，豐富農(nóng)業(yè)的生活功能。

（四）建設(shè)用地規(guī)模調(diào)整與布局優(yōu)化

將建設(shè)用地細(xì)分為直接服務(wù)于北樊村發(fā)展的“村莊內(nèi)建設(shè)用地”和不直接服務(wù)于北樊村的“其他建設(shè)用地”兩大類。本次規(guī)劃重點是村莊內(nèi)建設(shè)用地，對于其他建設(shè)用地直接按照高陵區(qū)和鹿苑街道有關(guān)規(guī)劃予以落實。

村莊內(nèi)建設(shè)用地主要通過高陵區(qū)全區(qū)開展的農(nóng)村土地三項改革試點和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤工作，控制建設(shè)用地總規(guī)模，有序縮減農(nóng)村居民點用地規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地布局，強(qiáng)化農(nóng)村居民點的集中集聚，優(yōu)先保障公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地需求。

（五）全域土地整治

以生態(tài)文明理念為引領(lǐng)，推進(jìn)國土空間綜合整治，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅守耕地紅線，以農(nóng)用地整治為基礎(chǔ)，以村莊宅基地整治為重點，以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為首要任務(wù)。結(jié)合土地三項改革試點政策，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，強(qiáng)化規(guī)劃實施保障機(jī)制，構(gòu)建土地整治長效機(jī)制，提升土地整治綜合效益。

規(guī)劃期間，通過“田、水、路、林、村”綜合整治，逐步完善高標(biāo)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，積極推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、配套建設(shè)機(jī)井、農(nóng)田排灌等設(shè)施，增加有效灌溉面積，提高灌溉保證率和用水效率；完善田間道路，提高道路通達(dá)度和荷載標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)工程建設(shè)，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境；完善農(nóng)田電網(wǎng)，配備齊全的輸配電設(shè)施，滿足灌排設(shè)施電力需求。

三、規(guī)劃實施保障

堅持村民的主體地位，讓村民既作為規(guī)劃制定的決策主體，又是規(guī)劃執(zhí)行的實施主體。需制定通俗易懂，既滿足土地利用規(guī)劃專業(yè)要求，又符合關(guān)中民俗的村規(guī)民約，約束和規(guī)范村域范圍內(nèi)各種土地利用行為，分為生態(tài)用地、生活用地和生產(chǎn)用地分類約束。

北樊村生態(tài)用地主要指的是村莊內(nèi)部起到景觀綠化作用的用地等，圖上編號為“TJ-X”，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)，禁止占用。生活用地包括宅基地、村莊公共服務(wù)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地三種類型。宅基地圖上編號為“HZ-X”，需服從村集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一審查監(jiān)管，不得未批先建和在規(guī)劃區(qū)以外地區(qū)建設(shè)。村莊公共服務(wù)用地圖上編號為“HG-X”，基礎(chǔ)設(shè)施用地圖上編號為“HJ-X”，全村村民有保護(hù)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地的義務(wù)，有權(quán)制止、檢舉和控告非法占用該類用地或破壞、損壞該類設(shè)施的違法行為。生產(chǎn)用地主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和二、三產(chǎn)業(yè)用地。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地主要包括一般農(nóng)田、基本農(nóng)田、園地、林地、草地和設(shè)施農(nóng)用地兩種，圖上編號分別為“CB-X”、“CA-X”、“CY-X”、“CL-X”、“CC-X”、“CS-X”。二、三產(chǎn)業(yè)用地包括村莊產(chǎn)業(yè)用地和村莊商業(yè)用地兩種，圖上編號分別為“CH-X”、“CS-X”。經(jīng)大多數(shù)村民同意，村內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地可由村集體出資或吸引社會資本投資建設(shè)與改造，村內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)可以出讓、租賃、作價出資（入股），最高使用年限應(yīng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)等同，在使用期內(nèi)，享有與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

四、結(jié)語

通過編制村域國土空間規(guī)劃，細(xì)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃總體安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村域國土空間開發(fā)利用與保護(hù)，合理安排農(nóng)村各項土地利用活動，以適應(yīng)新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求?！耙?guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！备鞯卦诰幹拼逵驀量臻g規(guī)劃時，應(yīng)按照實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，繁榮興盛農(nóng)村文化，提高農(nóng)村民生保障水平，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給，構(gòu)建“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，人與自然和諧共生發(fā)展新格局。

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（作者單位：李娜，西安西投置業(yè)有限公司；劉蕾，羅隆誠，陜西華地勘察設(shè)計咨詢有限公司）