市縣“多規(guī)合一”實現(xiàn)路徑初探

胡能燦

文章編號：1672-5603（2018）02-001-4

摘 要 作者結(jié)合工作實踐，總結(jié)了當前推進市縣“多規(guī)合一”將面臨的難題，通過對實現(xiàn)市縣“多規(guī)合一”的路徑比較分析，指出“多規(guī)合一”實質(zhì)上是如何處理經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃關(guān)系的問題，提出“多規(guī)合一”是解決當前普遍存在的“規(guī)劃打架”等問題的一劑良藥，對推進市縣“多規(guī)合一”提出了政策建議。

關(guān)鍵詞 多規(guī)合一；“規(guī)劃打架”；實現(xiàn)路徑；國土空間規(guī)劃

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A

A Preliminary Discussion on Implementation Approach of “Mutiple Planning Integration into a Map”in Cities and Counties

Hu Nengcan

（Yiyang Bureau of Land and Resources， Yiyang Hunan 413000）

Abstract： Combining with the work practice， the author summarizes the problems that "mutiple planning integration into a map"in cities and counties will face at present. Through the comparison and analysis of the way to realize the "mutiple planning integration into a map" in cities and counties， the author points out that how to deal with the relationship among the economic and social development planning and the land space planning in essence is the solution to the problem of "mutiple planning integration into a map" is the solution to the problem. At present， a good medicine that exists widely in “ contradiction among plans” is put forward policy recommendations for promoting the "mutiple planning integration into a map" in cities and counties.

Keywords： mutiple planning integration into a map； “contradiction among plans”implementation approach； Land space planning

0 引言

習近平總書記曾經(jīng)強調(diào)，“考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。作者認為，解決普遍存在的“規(guī)劃打架”等問題，“多規(guī)合一”是一劑良藥。同時，重點在“合”，關(guān)鍵在“一”。

“規(guī)劃打架”產(chǎn)生的根源在于我國縱向傳導不暢，橫向銜接不利的規(guī)劃體系。長期以來，基于不同法律規(guī)定和政策需要，我國逐步制定并形成了眾多不同類型、不同層級的規(guī)劃。據(jù)報載：我國各種類型規(guī)劃至少有83種，其中經(jīng)法律授權(quán)的有20余種。這些規(guī)劃分屬于不同的行政部門。由于規(guī)劃主體、技術(shù)標準和編制辦法、實施手段和監(jiān)督機制不同，導致各規(guī)劃中存在內(nèi)容不協(xié)調(diào)、表述方式不一致、甚至相互矛盾等問題?！岸嘁?guī)”的“分立”甚至“規(guī)劃打架”，導致開發(fā)管理混亂、土地資源浪費、建設(shè)成本增加、生態(tài)用地被蠶食，環(huán)境保護失控，削弱了規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性，阻礙了城市的科學發(fā)展。

1 “多規(guī)合一”面臨的問題

在實踐探索中，仍有諸多問題制約著市、縣“多規(guī)合一”的發(fā)展：

1.1 管理部門不同，空間管理機制不順暢。

規(guī)劃分別由發(fā)改委、住建部、國土資源部制定，在行政關(guān)系上互不隸屬，在制定中“各自為政”，因而在執(zhí)行時常出現(xiàn)內(nèi)容交叉、“各彈各調(diào)”、矛盾沖突的情形。逐步形成了土地規(guī)劃與城建等規(guī)劃不相協(xié)調(diào)的“兩張皮”局面。同時，規(guī)劃編制、審批、實施的職能過于分散。發(fā)改部門負責綜合協(xié)調(diào)，但角度相對宏觀，難以解決空間合理組織的全部細節(jié)問題；住建部門最具專業(yè)技術(shù)實力，但側(cè)重物質(zhì)空間建設(shè)，沒有統(tǒng)籌發(fā)展全局的職責；國土部門偏重強調(diào)耕地保護這個單一目標，與快速推進的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化矛盾較為尖銳。規(guī)劃銜接以征求意見的形式進行，由于部門利益等原因，銜接不透、相互掣肘時有發(fā)生。

1.2 規(guī)劃理念不同，難以穩(wěn)定實施規(guī)劃。

總體規(guī)劃是統(tǒng)籌全局的總綱要，關(guān)注總量、結(jié)構(gòu)、就業(yè)、收入等發(fā)展性指標，強調(diào)發(fā)展優(yōu)先，上下級規(guī)劃進行指導性銜接；城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃主要統(tǒng)籌建設(shè)行為，關(guān)注城市規(guī)模、人口集聚和公共設(shè)施等擴張性指標，強調(diào)建設(shè)優(yōu)先，上下級規(guī)劃聯(lián)系相對松散；土地利用規(guī)劃主要統(tǒng)籌土地保護開發(fā)，關(guān)注耕地保有量和建設(shè)用地總量等約束性指標，強調(diào)保護優(yōu)先，上下級規(guī)劃之間有嚴格的約束力。幾大規(guī)劃在指導思想、工作目標、空間范疇、技術(shù)標準等方面各不相同，給規(guī)劃融合造成了一定困難。按照各自規(guī)劃理念、方法編制形成的市、縣“多規(guī)”文本、圖件和附件，分別審批定稿后，剛“面世”就存在著內(nèi)容不協(xié)調(diào)、期限不一致、邊界不扣合等“先天不足”的問題，執(zhí)行過程中充滿了“擴張”與“約束”的沖突、“發(fā)展”與“保護”的矛盾、“近期”與“遠期”的抉擇。

1.3 編制依據(jù)不同，造成編制程序不規(guī)范。

從立項看，除幾大骨干規(guī)劃外，其余哪些編、哪些不編、由誰編、如何編，缺乏明確規(guī)定，隨意性強。一些部門將常規(guī)工作也列入規(guī)劃，導致效力不升反降。從編制看，尚無統(tǒng)一嚴格的法定流程，部分規(guī)劃缺乏科學民主決策，省略論證、評估、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，僅僅把規(guī)劃編制當成例行公事。從審批看，大部分規(guī)劃的審批主體不夠明確，為增強自身影響力，相互攀比、盲目提升審批主體層次的現(xiàn)象時有發(fā)生。在“多規(guī)合一”之前，地方普遍存在“一地各表”（即不同部門對同一地塊的地類、性質(zhì)等按照各自需要分別表述）的情況，不影響控制指標的落實。如一個地塊，在國土資源部門的土地利用現(xiàn)狀圖上認定為耕地，建設(shè)占用時按耕地報批，但這個地塊可能同時被林業(yè)部門認定為林地，建設(shè)占用時同時報林業(yè)部門辦理林地占用手續(xù)。如上海市某地4.9萬畝耕地中，林地有1.4萬畝，占比達28.57%。

1.4 規(guī)劃期限不同，導致管理行為脫節(jié)。

在規(guī)劃期限上各個規(guī)劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個規(guī)劃體系。不同規(guī)劃的服務(wù)對象和內(nèi)容不一樣，期限相差很大。如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的期限一般為15年。期限的不同導致起點數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，分析與預(yù)測難以吻合。多個規(guī)劃由于管理部門、編制依據(jù)不同，造成編制、審批、實施、監(jiān)督等規(guī)劃管理行為相互脫節(jié)。由于規(guī)劃理念、類型不同，規(guī)劃審批階段相互約束，經(jīng)不同部門分別審批實施后才發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)劃區(qū)域融合程度不夠，不僅名稱不同，而且定義不一致、聯(lián)系不緊密、空間邊界不重疊，空間定位上難以做到“多規(guī)合一”。案例顯示，企業(yè)低效利用土地、擅自改變土地用途等違法違規(guī)用地行為，常常是地塊修建性規(guī)劃修改、建設(shè)工程規(guī)劃條件調(diào)整、規(guī)劃建設(shè)部門施工監(jiān)管不到位所致。

1.5 審批機關(guān)不同，管理部門各自為政。

各個規(guī)劃涉及發(fā)改、國土、建設(shè)、市政等20多個部門，管理部門之間各自為政的情況，在很大程度上削弱了規(guī)劃的嚴肅性、一致性。一個項目落地涉及發(fā)改、國土局等20幾個部門的協(xié)調(diào)，流程包括項目立項、用地審批、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收等兩百多個行政審批環(huán)節(jié)，各部門互為前置、來回調(diào)整、串聯(lián)審批，常常需耗時300-500個工作日，審批時限延至2-3年。

1.6 實施平臺不同，信息共享、部門協(xié)同難度大。

由于各部門實施規(guī)劃管理的信息系統(tǒng)不同，不在同一個空間管理平臺上開展工作，空間坐標系統(tǒng)和數(shù)據(jù)格式不同，規(guī)劃編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、實施結(jié)果數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通，信息資源無法共享。這是建設(shè)項目少批多占、發(fā)改部門未經(jīng)土地預(yù)審違規(guī)批準建設(shè)項目，以及住建部門違規(guī)發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等問題發(fā)生的主要原因。由于規(guī)劃實施信息不暢通，不少涉地部門常?！安恢挥X”地發(fā)生了履責不到位的問題。

2 “多規(guī)合一”應(yīng)遵循的原則

從土地管理角度出發(fā)，作者認為，“多規(guī)合一” 應(yīng)嚴守資源保護底線，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，以第二次全國土地調(diào)查及連續(xù)變更的最新土地利用現(xiàn)狀為“底圖”，以自上而下逐級控制的建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積等約束性指標為“底盤”，以永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界為“底線”，強化國家對資源開發(fā)利用和保護的整體管控?！暗讏D”和“底線”不難理解，但為何要以土地利用總體規(guī)劃為“底盤”？我們認為基于四方面依據(jù)。一是土規(guī)作為控制型規(guī)劃，發(fā)揮著綜合管控的作用，交易成本最低。在眾多規(guī)劃中，土地總體利用規(guī)劃的優(yōu)勢相當明顯，如強覆蓋、綜合性、多尺度、約束性、統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等，這些都是無可取代的；二是與一般性資源相比，土地資源具有高外部性、不可逆性、異質(zhì)性和用途專用性等特征，符合政府“管底線”的定位；三是從發(fā)展趨勢來看，國土空間規(guī)劃已成為市場經(jīng)濟國家國土空間管治的通行做法和基本工具；四是國土資源部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)齊全、信息化程度最高，底數(shù)最清楚、最齊全、最準確，并且規(guī)劃的實施最終要落到地上，以土地利用現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)為底盤，有利于“多規(guī)合一”的編制和實施。

3 “多規(guī)合一”的實現(xiàn)路徑

一個區(qū)域只有一個空間，一個空間理應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，這是“多規(guī)合一”毋庸置疑的現(xiàn)實基礎(chǔ)。然而，“多規(guī)合一”也并非包治百病的靈丹妙藥，它無法解決類似“一把手”規(guī)劃、“短命”規(guī)劃等問題。因此，當前我們務(wù)必要清楚，哪些是規(guī)劃的內(nèi)部問題，哪些則根本不是規(guī)劃的事情，給“多規(guī)合一”減減負。

“多規(guī)合一”后是什么樣的規(guī)劃？現(xiàn)階段應(yīng)當先構(gòu)建一個基礎(chǔ)共通、內(nèi)在協(xié)調(diào)、具有彈性的規(guī)劃體系，然后逐步向一本規(guī)劃過渡。具體來說，就是要發(fā)揮其空間規(guī)劃技術(shù)能力和“定坐標”的功能，其余多個規(guī)劃各司其職，更加強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃“定目標”、土地利用規(guī)劃“定指標”、環(huán)保規(guī)劃“定底線”等核心規(guī)劃內(nèi)容。

4 建議

4.1 統(tǒng)一法律保障，從長遠和全局的角度優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。

要把“多規(guī)合一”工作納入法治化軌道予以推進，通過立法形式將其確定下來，持之以恒地加以落實。各地也可以先出臺相關(guān)的條例、準則，確保規(guī)劃的貫徹實施。同時，從長遠和全局的角度優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。

4.2 統(tǒng)一土地利用，以綜合承載力和發(fā)展目標引導產(chǎn)業(yè)土地配置。

明確規(guī)定市縣土地利用權(quán)力。嚴格落實已編修的土地利用總體規(guī)劃，完善本級土地利用管理及市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)。嚴格執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)土地用途管制和規(guī)劃管制，確保區(qū)域內(nèi)耕地總量動態(tài)平衡。同時，在土地綜合承載力范圍內(nèi)進行土地配置是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)，也是進行規(guī)劃的前提，當前的城市規(guī)劃和土地規(guī)劃必須在土地配置上協(xié)調(diào)一致。同時，土地資源的優(yōu)化配置能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供物質(zhì)空間，因此土地利用結(jié)構(gòu)又必須附符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標，在對土地供需狀況進行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，合理組織土地生產(chǎn)力分配和布局，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.3 統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局，挖掘國土潛力，拓展生態(tài)空間。

李克強總理強調(diào)，“興城首先要興業(yè)”。推進“多規(guī)合一”，就是要摒棄單純建城的做法，始終貫穿產(chǎn)城融合的理念。為此，要堅持“規(guī)劃銜接、突出特色、發(fā)揮優(yōu)勢、集群集聚”的原則，揚長避短，優(yōu)勢互補，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動形成更為科學、更為明晰、更為緊密的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作關(guān)系，避免因行政壁壘造成的遍地開花、同質(zhì)化競爭和資源的低效利用。同時，要通過集約利用土地挖掘國土空間潛力。并且要全面培育生態(tài)空間，提高生態(tài)質(zhì)量。

4.4 統(tǒng)一社會政策，以簡化行政審批為契機服務(wù)重大項目開發(fā)。

目前發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃和城市規(guī)劃審批程序繁瑣，時間較長，動輒數(shù)年才能批準通過。要實現(xiàn)“多規(guī)合一”，還需要在管理上實現(xiàn)創(chuàng)新，建立一個統(tǒng)一的審批流程和規(guī)劃用地管理的辦事規(guī)章，簡化行政審批事項，省略不必要的辦事環(huán)節(jié)。與此同時，針對地區(qū)發(fā)展有重要社會經(jīng)濟意義的項目，在充分做好前期可行性論證的基礎(chǔ)上，規(guī)劃審批可以考慮開通綠色通道，以提高行政運行效率和公共服務(wù)水平。

4.5 統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護，以保護耕地資源為核心優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。

要堅持底線思維，科學劃定永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護、城市開發(fā)邊界三條紅線，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間。實施最嚴格的生態(tài)環(huán)境問責制，加大生態(tài)環(huán)境保護在領(lǐng)導干部綜合考核中的權(quán)重，與干部的選拔、任用和激勵結(jié)合起來。推進耕地占補平衡，堅守耕地紅線，繼續(xù)實施最嚴格的耕地保護制度，在相同質(zhì)量耕地占補達到平衡以及非占不可的前提下審批耕地的用途改變，保持耕地總量不減少。完善耕地保護制度，提高對基本農(nóng)田建設(shè)財政扶持力度，加大對各類違法侵占農(nóng)田的打擊力度，做到各類建設(shè)用地盡量不占耕地和少占耕地。根據(jù)土地肥沃程度、自然條件和畝產(chǎn)量等設(shè)立農(nóng)田等級制度，按照農(nóng)田的等級對違法占地和違法毀地進行程度不同的責任追究。

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