小支點撬動大治理

摘要：推行村級“小微權(quán)力”清單制度，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下全面從嚴(yán)治黨向基層延伸、凈化鄉(xiāng)村政治生態(tài)、厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。近年來，山東省郯城縣堅持從“小”處著眼、從“微”處著手，以加強村級“小微權(quán)力”監(jiān)督為重點，以提高村民自治水平為核心，以優(yōu)化服務(wù)群眾機制為落腳點，著力推行村級“小微權(quán)力”清單制度創(chuàng)新，在監(jiān)督完善村級“小微權(quán)力”工作上探索出一套行之有效的“郯城實踐”“郯城方法”。

關(guān)鍵詞：“小微權(quán)力”;清單制度;鄉(xiāng)村治理;村治價值

中圖分類號：D427.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.007

村級“小微權(quán)力”是指村（居）組織依法行使和依法協(xié)助政府行使的村級重大決策、重大活動、重大項目等涉及資金、資產(chǎn)、資源使用的各種村級事務(wù)的管理服務(wù)權(quán)力?！靶∥?quán)力”雖然微小，但受眾廣，并且這些權(quán)力一頭連著政策，一頭連著老百姓，關(guān)系著民生利益，是基層人民群眾關(guān)注度高、感觸大的權(quán)力。當(dāng)前，村級權(quán)力運行不規(guī)范、監(jiān)督不到位、決策隨意性大等問題十分突出，不僅影響了農(nóng)村基層組織建設(shè)，損害了人民群眾的利益，啃噬了人民群眾的幸福感、獲得感，而且制約了鄉(xiāng)村振興的進程。推行“小微權(quán)力”清單制度，探索鄉(xiāng)村治理新模式，是全面從嚴(yán)治黨向基層延伸、凈化鄉(xiāng)村政治生態(tài)、厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。山東省郯城縣推行村級“小微權(quán)力”清單制度的有益探索，為豐富和完善鄉(xiāng)村治理體系提供了重要借鑒。

一、村級“小微權(quán)力”清單制度創(chuàng)新的緣起

村級“小微權(quán)力”清單制度的推行是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，對鄉(xiāng)村治理制度化轉(zhuǎn)型的一種積極回應(yīng)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，國家日益加大對農(nóng)村的扶持力度，大量的涉農(nóng)資金以項目形式下?lián)艿酱?。但由于監(jiān)管乏力，加上部分村干部黨紀(jì)國法意識淡薄，村級“小微權(quán)力”運作不規(guī)范，尋租空間大，在扶貧、惠農(nóng)、征地拆遷、集體資產(chǎn)等領(lǐng)域出現(xiàn)了大量的弄虛作假、優(yōu)親厚友、不公不明、以權(quán)謀私等不正之風(fēng)和腐敗問題。據(jù)統(tǒng)計，2019年，全國共查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題8.5萬個。據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2020年6月全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題中，鄉(xiāng)科級及以下查處問題數(shù)57791個，占比93.2%，占到了查處總數(shù)的9成以上。習(xí)近平總書記強調(diào)，相對于“遠在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”嗡嗡亂飛的“蠅貪”感受更為真切，“微腐敗”也可能成為“大禍害”?；鶎痈刹恐苯用鎸θ罕?，是惠農(nóng)政策的宣傳者，也是涉農(nóng)項目、資金在“最后一公里”落實的執(zhí)行者，村干部在權(quán)力行使中的打折扣，嚴(yán)重影響黨的惠民政策在基層落地生根。如何更好地預(yù)防農(nóng)村基層腐敗，規(guī)范村干部手中的權(quán)力，已成為擺在各級黨委、政府面前的一個重大現(xiàn)實問題。正是在這樣的背景下，權(quán)力清單制度浮出水面。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出地方各級政府及其工作部門要建立權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。2015年3月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。截止2016年年初，權(quán)力清單的編制在全國各省級政府陸續(xù)完成，各地方政府也隨之開始廣泛關(guān)注農(nóng)村基層“小微權(quán)力”的規(guī)范運行。2018 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，推行村級“小微權(quán)力”清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度。十九屆四中全會更是突出強調(diào)，要明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，盯緊權(quán)力運行各個環(huán)節(jié)，壓減權(quán)力設(shè)租尋租空間。在黨、政、民多方面的共同努力下，農(nóng)村“小微權(quán)力”治理困境得到了有效改善。郯城縣村級“小微權(quán)力”的規(guī)范運行正是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層的真實寫照。

二、郯城縣村級“小微權(quán)力”清單制度的主要做法及其村治價值

近年來，郯城縣堅持從“小”處著眼、從“微”處著手，以加強農(nóng)村“小微權(quán)力”監(jiān)督為重點，以提高村民自治水平為核心，以優(yōu)化服務(wù)群眾機制為落腳點，著力編織關(guān)住村級“小微權(quán)力”的籠子。為更好地全面貫徹落實十九屆四中全會精神，推進制度創(chuàng)新，2020年3月初，郯城縣開始推行村級“小微權(quán)力”清單制度，努力在監(jiān)督完善村級“小微權(quán)力”運行工作上探索一套行之有效的“郯城實踐”和“郯城方法”。

●郯城縣村級“小微權(quán)力”清單制度的主要做法

明確權(quán)責(zé)清單，厘清村權(quán)力邊界。為規(guī)范村居干部廉潔用權(quán)，制定“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負面清單”三張清單。其中，“權(quán)力清單”涵蓋村級重大決策、村級“三資”管理、村級工程招投標(biāo)管理、救助救濟等8類30項小微權(quán)力，明確了村級組織的權(quán)力“邊界”。“責(zé)任清單”與“權(quán)力清單”相銜接和配套，明確了村黨組織、村委會、村務(wù)監(jiān)委會、村集體經(jīng)濟組織等村級組織相關(guān)的16項職責(zé)以及6項鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)和4項縣直相關(guān)部門職責(zé)，確保權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。“負面清單”明確了違規(guī)舉債、坐收坐支等10種重點禁止行為，以“十不準(zhǔn)”為干部履職劃定“底線”和“紅線”，堵住村級事務(wù)辦理中可能出現(xiàn)的“潛規(guī)則”。

制定運行流程，強化規(guī)范用權(quán)。制定出臺《村級小微權(quán)力運行規(guī)范指南》，對8項“小微權(quán)力”涉及到的30個事項逐項找出其權(quán)力運行的關(guān)鍵節(jié)點，厘清各個節(jié)點的內(nèi)在聯(lián)系，科學(xué)繪制權(quán)力運行流程圖，明確每項權(quán)力的辦理主體、操作流程、時間要求、監(jiān)督管理等具體要求，引導(dǎo)村級組織和村干部“照單辦事、按圖操作”，切實減少村級權(quán)力運行的隨意性。

推行“三務(wù)公開”，堅持陽光曬權(quán)。健全完善黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)等“三務(wù)”公開制度。一是規(guī)范公開內(nèi)容，將村級黨組織、村民委員會、村集體經(jīng)濟組織的黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)納入公開范圍，做到運行程序公開、過程公開、結(jié)果公開。二是豐富公開方式，通過“三務(wù)”公開欄、村情發(fā)布會、燈塔——黨建在線、黨群微信等多種渠道，定期公布重要事項，確保群眾知情權(quán)、參與權(quán)。三是提升公開時效，明確專人負責(zé)“三務(wù)”公開工作，確保按照規(guī)定時限及時有效公開到位。四是創(chuàng)新公開制度，有序推行“點題公開”“疑問反饋”“村務(wù)卡結(jié)算”“村級會計委托代理”等制度，增強權(quán)責(zé)“透明度”。

強化四級監(jiān)督，杜絕“權(quán)力尋租”。2019年以來，郯城縣積極整合各方監(jiān)督力量，暢通多方監(jiān)督渠道，強化“四級監(jiān)督”體系，切實構(gòu)建立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，確保村級“小微權(quán)力”在監(jiān)督下有序運行。一是強化村級自身監(jiān)督。積極引導(dǎo)廣大黨員和村民參與村級重大事項的決策、執(zhí)行和結(jié)果公開，對重大事項全程監(jiān)督;村監(jiān)事會每月審查一次本村經(jīng)濟組織財務(wù)情況并向股東公布;村務(wù)監(jiān)督委員定期收集、受理村民意見建議，每月組織開展“微巡查”，發(fā)現(xiàn)問題及時上報。二是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地監(jiān)督。派員參加村級重大事項決策，對“小微權(quán)力”運行不力的進行約談督促;強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督檢查，對村級“小微權(quán)力”運行情況每年檢查一次，將“小微權(quán)力”運行情況列入本鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核，對發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋整改。三是強化紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督，設(shè)立互動二維碼，引導(dǎo)群眾反映違反小微權(quán)力運行的相關(guān)問題，適時組織開展“小微權(quán)力”落實專項檢查。三是強化紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督。設(shè)立互動二維碼，引導(dǎo)群眾反映違反“小微權(quán)力”運行的相關(guān)問題;適時組織開展“小微權(quán)力”落實專項檢查;加強談話提醒，把村級“小微權(quán)力”規(guī)范運行情況納入廉政談話內(nèi)容。四是強化部門職能監(jiān)督。把落實村級“小微權(quán)力”規(guī)范運行情況納入縣委巡察重要內(nèi)容，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督，對群眾來信來訪反映強烈的村組織進行重點審計，對農(nóng)村財務(wù)中的熱點難點進行重點監(jiān)督，通過大數(shù)據(jù)等不斷推進監(jiān)督方式方法和手段創(chuàng)新，推動縣委巡察向行政村延伸。

堅持違責(zé)必究，完善制度配套。制定出臺《郯城縣村級小微權(quán)力運行監(jiān)督和責(zé)任追究辦法（試行）》，細化3類25種責(zé)任追究情形;精準(zhǔn)運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，科學(xué)精準(zhǔn)審慎有效進行追責(zé)問責(zé)，明確通報曝光典型問題、提出紀(jì)檢監(jiān)察建議、推動以案促改3種追責(zé)方式;用好追責(zé)結(jié)果，將其與報酬補貼掛鉤、評先評優(yōu)掛鉤;盯緊“小微權(quán)力”運行各環(huán)節(jié)，加大追責(zé)問責(zé)力度，及時糾偏，精準(zhǔn)問責(zé)，做到“有權(quán)必有責(zé)，違權(quán)必懲罰”，以懲戒性的約束，倒逼權(quán)力規(guī)范運行。

●郯城縣村級“小微權(quán)力”清單制度的村治價值

通過扎實開展工作，郯城縣探索監(jiān)督完善村級“小微權(quán)力”運行工作取得了明顯成效，逐步構(gòu)建起權(quán)責(zé)明晰、公開透明、操作規(guī)范、相互制衡、簡便高效、監(jiān)督有力的村級“小微權(quán)力”運行機制，使村級“小微權(quán)力”運行有準(zhǔn)頭、村干部有怕頭、老百姓有甜頭、鄉(xiāng)村振興有奔頭，為決勝脫貧攻堅提供了堅強的保障。

權(quán)力尋租空間大大縮小?！靶∥?quán)力”清單制度將村級權(quán)力的運行以及公共服務(wù)的供給以一種清單的方式呈現(xiàn)，構(gòu)筑了一整套具有內(nèi)在邏輯性的規(guī)則體系，使得村干部職權(quán)定位更加精準(zhǔn)化，職權(quán)邊界更加清晰化，清楚自己該干什么，不該干什么，不僅強化了“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違規(guī)必處罰”的廉潔從政意識，而且讓權(quán)力嚴(yán)密運行于制度框架內(nèi)，可以最大限度地減少自由裁量權(quán)，減少村級組織和村干部用權(quán)的隨意性，有效遏制了權(quán)力尋租的沖動，消解了村干部政策執(zhí)行的選擇性，保證了各項涉農(nóng)政策執(zhí)行不走樣，增強了群眾對村干部的信任度。

基層群眾辦事更加便捷?！靶∥?quán)力”清單的可視性和流程性，使每一項村務(wù)辦理的流程、地點、所需材料、辦事人員、辦理時間等相關(guān)信息準(zhǔn)確便捷地傳遞給村民，他們只要“照單操作”， 一次性就可以提供事務(wù)辦理所需的全部資料，減少了群眾跑腿的次數(shù)，辦事效率大大提高，滿意度不斷提升。2019年以來，全縣與村務(wù)有關(guān)的信訪矛盾不斷減少，信訪量大幅下降。

村務(wù)監(jiān)督指向更加精準(zhǔn)?！靶∥?quán)力”清單制度的實施，厘清了服務(wù)群眾“最后一公里”的權(quán)力底數(shù)，流程化、圖表式、透明化的權(quán)力運行過程讓村級權(quán)力由抽象變得具體，模糊變得清晰，群眾看得懂、看得清、用得了，不僅有效保障了其知情權(quán)，而且通過流程設(shè)計明確了村務(wù)監(jiān)督的程序、方式、介入監(jiān)督的節(jié)點，大大提升了對群眾反映強烈的廉政風(fēng)險較大的權(quán)力事項進行監(jiān)督的針對性，有效消解了基層腐敗的風(fēng)險。

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代性趨向不斷增強?！靶∥?quán)力”清單制度的實施給鄉(xiāng)村治理注入了許多現(xiàn)代性因子：權(quán)力清單制度中“限權(quán)”“定責(zé)”“保利”的法治邏輯，有效推進了村級治理由人情治理向依法治理的轉(zhuǎn)型。在“小微權(quán)力”清單制度治理方式的轉(zhuǎn)變中，權(quán)力主體由社會事務(wù)的管理者成為了公共服務(wù)的提供者，權(quán)力回歸到為人民群眾提供服務(wù)的最初涵義?！靶∥?quán)力”清單制度對村民普遍公共利益的認可和回應(yīng)，增強了他們對公共事務(wù)的參與意識，助推了村民公共精神的形成。“小微權(quán)力”清單推行過程中，“村民微信群”“鄉(xiāng)村公眾號”等數(shù)據(jù)平臺廣泛應(yīng)用，鄉(xiāng)村治理的技術(shù)化和數(shù)字化趨向越來越明顯。所有這些，無不標(biāo)志著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代性的不斷增強。

三、郯城縣村級“小微權(quán)力”清單制度的優(yōu)化路徑選擇

為進一步有序推進郯城縣村級“小微權(quán)力”清單制度，破解辦事不公、財務(wù)不清、服務(wù)不優(yōu)等問題，應(yīng)強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，準(zhǔn)確把握“黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治村、務(wù)實管用、因地制宜、陽光公開”五條原則，正確處理“共性與個性、規(guī)范與便捷、線上與線下、頂層設(shè)計與基層首創(chuàng)”四個關(guān)系，切實增強制度體系與基層社會發(fā)展的適應(yīng)性，全面規(guī)范村級權(quán)力運行，優(yōu)化議事決策流程，破解辦事不公、財務(wù)不清、服務(wù)不優(yōu)等問題。

●妥善處理村級“小微權(quán)力”清單制度推進的持續(xù)性與內(nèi)生動力不足之間的張力

“小微權(quán)力”清單制度創(chuàng)新既是地方黨委政府自上而下強力推進的制度變遷過程，也是農(nóng)村社會內(nèi)生性治理需求自下而上推進的結(jié)果。但在一定程度上，作為村莊治理主體的村干部和村民貫徹落實該項創(chuàng)新制度的內(nèi)生動力不足，影響這一制度的持續(xù)性和治理效應(yīng)。究其原因：一是村級“小微權(quán)力”清單制度的實施，某種程度上壓縮村干部的權(quán)力空間及以此為支點的追求制度外利益的機會，由此也影響了他們參與村務(wù)的動機;二是村干部低待遇與高責(zé)任之間的落差，致使村干部心理不平衡，影響了村級“小微權(quán)力”清單制度持續(xù)化推進;三是落實全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任和壓力傳導(dǎo)呈現(xiàn)“上熱、中溫、下冷”逐級遞減之勢，在基層傳導(dǎo)不夠，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在不愿抓、不會抓問題;四是當(dāng)前村民的生存需求大于政治參與需求，當(dāng)村務(wù)與自身直接利益相關(guān)性不大時，其關(guān)注度和參與度大大降低，對村級“小微權(quán)力”的監(jiān)督作用發(fā)揮不明顯。對此，一要完善對村兩委班子成員的考核評價及獎懲機制，對“小微權(quán)力”清單制度有力推進的村干部，通過激勵措施充分調(diào)動其履職盡責(zé)的積極性。而對于違背“小微權(quán)力”清單運行規(guī)范、造成村民利益受損的村干部，通過懲戒機制對其偏離制度的行為予以糾正，根據(jù)不同情節(jié)進行處罰，體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等原則，從而更好地規(guī)范村干部用權(quán)。二要選齊配強村兩委班子，加強對村干部的廉潔教育，提升其為人民服務(wù)的宗旨意識。三要進一步加強宣傳，將“小微權(quán)力”清單作為一種價值理念導(dǎo)入到村級治理中，提升村民對小微權(quán)力清單制度的認同度，激發(fā)其對村莊公共事務(wù)的參與意識。四是提高村干部的待遇，推動相關(guān)配套改革，通過提升經(jīng)濟待遇、拓展政治發(fā)展空間等舉措，找準(zhǔn)推進村莊治理現(xiàn)代化和保障村干部合規(guī)利益之間的均衡點，激發(fā)其干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動力。

●切實維持依規(guī)行事和務(wù)求實效之間的平衡

“小微權(quán)力”清單制度創(chuàng)新促進了村莊治理的有序化、規(guī)范化。但另一方面，過于紛繁復(fù)雜的條文章程，也在一定程度上減少了村莊治理的自主性、適應(yīng)性和彈性空間，進而有可能弱化村莊治理的效力和活力。尤其是基層往往面臨一些應(yīng)急事務(wù)的突擊處理，一方面工作任務(wù)比較緊急，另一方面又要履行權(quán)力清單程序，可能根本沒有足夠的時間貫徹整個清單流程，堅持民主、依章辦事與推進上級工作在一定程度上成為一對矛盾。所以，在村級“小微權(quán)力”清單制度運行過程中，既要保障規(guī)則的有效性，也要提升其回應(yīng)村莊治理實際的靈活性、適應(yīng)性。

●有效協(xié)調(diào)權(quán)力清單的相對靜態(tài)與村級事務(wù)動態(tài)變化間的沖突

權(quán)力清單一經(jīng)形成便處于相對靜止?fàn)顟B(tài)，具有一定的穩(wěn)定性。但現(xiàn)階段，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)深入推進，國家進入鄉(xiāng)村社會的領(lǐng)域、事項和范圍不斷變化，靜態(tài)的權(quán)力清單和村級治理中動態(tài)變化的村級事務(wù)存在一定程度的沖突。因此，應(yīng)結(jié)合上級政策和農(nóng)村工作的發(fā)展變化，按照“革新、求進、提質(zhì)”的要求，強化對村級“小微權(quán)力”清單的動態(tài)調(diào)整和長效管理機制，在縣級確定的八項村級“小微權(quán)力”的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，對權(quán)力清單的有關(guān)內(nèi)容、操作流程、界定標(biāo)準(zhǔn)等進行必要的修訂、完善，切實做好清權(quán)、減權(quán)、確權(quán)工作，使之更具可操作性和適用性。

●大力推進村級“小微權(quán)力”清單制度的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

村級“小微權(quán)力”清單制度的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的推進有助于有效解決各鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至各村之間存在的權(quán)力數(shù)量不統(tǒng)一、名稱不規(guī)范、流程不完善等問題，不但可以預(yù)防村級“小微權(quán)力”清單制度的碎片化，維護權(quán)力清單的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性，而且便于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)橫向比較，取長補短，整體推進。一是編制流程標(biāo)準(zhǔn)化?？茖W(xué)設(shè)計清單編制的啟動程序、編制程序和審核確認程序，形成閉環(huán)的清單編制運作流程。二是編制內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化。應(yīng)涵蓋與村級經(jīng)濟社會發(fā)展息息相關(guān)的村級公共服務(wù)、重大決策、黨建政務(wù)、村民自治等重大事項。三是清單要素構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)化。詳細列出村級權(quán)力事項的法律依據(jù)、實施主體、管理流程、監(jiān)督方式等方面的清單要素，實現(xiàn)與其它層級政府清單要素的有機銜接。

“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。郯城縣村級“小微權(quán)力”清單制度的實踐探索仍在繼續(xù)，并不斷接受時代、實踐和人民的檢驗。

基金項目

2019年山東省社科規(guī)劃基金項目《鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代構(gòu)建研究》（19CZZJ08）階段性成果。

作者簡介

王林霞，臨沂市委黨?；A(chǔ)理論教研部副主任、教授，研究方向：政治學(xué)。

責(zé)任編輯 李冬梅