構(gòu)建黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的新格局

摘要：構(gòu)建黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理新格局是推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的重要舉措。黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理需要完善“一核多元”的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化和理順各種關(guān)系，使蘊(yùn)藏在城市社區(qū)中的治理資源轉(zhuǎn)化為治理效能。不斷健全社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源與社區(qū)需求之間的高效匹配和無縫對接。同時(shí)，還要著眼于社區(qū)的建設(shè)與治理需要，加速提升城市社區(qū)治理技術(shù)專業(yè)化水平，通過完善社區(qū)治理法律法規(guī)和政策措施，為推進(jìn)城市社區(qū)治理提供法治保障。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng);社區(qū)治理;“一核多元”;公共服務(wù)

中圖分類號：D267.7;D669.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.005

城市社區(qū)治理是市域社會治理的基礎(chǔ)，只有不斷提高城市社區(qū)的服務(wù)與管理水平，才能應(yīng)對新時(shí)代社會治理的新形勢、新任務(wù)和新要求。城市社區(qū)治理要回應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的價(jià)值訴求以及社區(qū)民主和居民自治的發(fā)展需要，促進(jìn)多元主體合作共治，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、社區(qū)居委會和居民自治的基礎(chǔ)作用以及社會力量的協(xié)同作用，從而形成黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的新格局，為打造共建共治共享的社區(qū)治理共同體奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、完善“一核多元”的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理需要不斷提升社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)能力，為現(xiàn)代化社區(qū)治理格局提供組織保障和資源保障。其中，完善“一核多元”的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵，因?yàn)橹挥薪Y(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，關(guān)系才能進(jìn)一步理順，蘊(yùn)藏在城市社區(qū)中的治理資源才能不斷地轉(zhuǎn)化為治理效能。

●優(yōu)化“一核多元”同心圓式組織架構(gòu)

基層黨組織是城市社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨組織的存在能夠確保黨和國家路線方針政策和決策部署落實(shí)到基層。城市社區(qū)由社區(qū)黨委、駐社區(qū)單位、社會組織、居民等多元主體構(gòu)成，形成了“一核多元”的組織架構(gòu)。“一核”即一個領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心;“多元”即“多元共治主體”，由社區(qū)服務(wù)中心、社會組織、駐地單位等多元主體共同參與各項(xiàng)社區(qū)事務(wù)的治理和居民服務(wù)活動。[1]“一核多元”的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)符合新時(shí)代社會治理“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的基本要求，在實(shí)踐中需要進(jìn)一步發(fā)展和完善。

黨組織通過協(xié)調(diào)行政資源、開發(fā)社會資源實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，從而調(diào)動社會和社區(qū)力量共同參與治理，為社區(qū)治理提供支持和保障。但是，在社區(qū)治理實(shí)踐中還存在著治理主體之間權(quán)力沖突、關(guān)系混亂的狀態(tài)，不利于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理發(fā)展。這就需要我們不斷優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，通過優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)來平衡社區(qū)主體間權(quán)力、權(quán)利以及權(quán)益之間的關(guān)系。為此，應(yīng)按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》的相關(guān)要求，處理好“核”與“元”的關(guān)系，以基層黨組織的建設(shè)為引領(lǐng)，將社區(qū)利益相關(guān)者納入到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，使治理主體之間的功能得以最大程度地發(fā)揮。

●打造“一核多能”城市社區(qū)功能體系

與“一核多元”社區(qū)組織架構(gòu)形態(tài)相對應(yīng)的是“一核多能”的社區(qū)功能體系。中國語境下的多元治理，不可或缺的是要以黨委和政府為核心。在社會轉(zhuǎn)型過程中，黨委和政府應(yīng)該把社會發(fā)展中的各種活力要素吸納到社會管理的視野和行動中，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。[2]這表明，社區(qū)黨組織既要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用，也要積極拓展各項(xiàng)服務(wù)功能。在這一功能體系之下，城市社區(qū)黨組織功能被提升到更重要的位置，黨組織在城市社區(qū)內(nèi)的整合能力和動員能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

打造“一核多能”的社區(qū)功能體系，首要問題就是要厘清行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)邊界。這樣，社區(qū)才能關(guān)注社區(qū)治理這一“主業(yè)”，將本來不應(yīng)由自身承擔(dān)的“副業(yè)”剝離出去，從無限治理轉(zhuǎn)為有限治理。一方面，可以通過成立社區(qū)綜合服務(wù)平臺來承擔(dān)行政管理末梢任務(wù)。如設(shè)立社區(qū)服務(wù)站，將居委會從繁復(fù)的行政工作中解放出來，使其更好承擔(dān)居民自治組織的職責(zé)。另一方面，迫切需要建立社區(qū)治理主體責(zé)任清單制度。通過責(zé)任清單，將黨組織、社區(qū)工作站、居委會、社會組織等治理主體在社區(qū)治理中承擔(dān)的職責(zé)界定清楚，這樣城市社區(qū)功能體系就能在社區(qū)治理中更好發(fā)揮作用。

●培育“內(nèi)外聯(lián)動”城市社區(qū)治理整合機(jī)制

基于社會系統(tǒng)理論，社區(qū)常被視為整個社會大系統(tǒng)的一部分，其治理結(jié)構(gòu)要與整個社會系統(tǒng)其他組成部分的治理結(jié)構(gòu)相契合。[3]可見，城市社區(qū)治理功能的發(fā)揮，既取決于城市社區(qū)內(nèi)在治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)效果，也受制于社區(qū)之外宏觀社會治理結(jié)構(gòu)的互動和影響。因此，培育“內(nèi)外聯(lián)動”的社區(qū)治理整合機(jī)制，就是要整合內(nèi)部社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和外部社會治理結(jié)構(gòu)的各方面積極因素，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部動力和外部推力相互促進(jìn)，在微觀社區(qū)體系和宏觀社會系統(tǒng)中發(fā)揮不同功能，從而更好滿足城市社區(qū)內(nèi)不同群體、不同層次的服務(wù)需求。

實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動的前提是激活社區(qū)內(nèi)生動力。基層黨組織發(fā)揮引領(lǐng)作用可以有效整合社區(qū)各治理主體之間的關(guān)系，降低社區(qū)治理的成本，不斷提升社區(qū)治理效能。居委會作為連接基層政府和居民的橋梁，是城市社區(qū)自治的中堅(jiān)力量;社區(qū)社會組織作為社區(qū)內(nèi)部的重要資源，可以不斷提高社區(qū)自治能力;城市社區(qū)居民的積極參與，能將社區(qū)治理的內(nèi)在資源和動力全面激發(fā)出來。此外，城市社區(qū)治理也離不開社區(qū)以外的推動力。這就需要政府、市場和社會三方聯(lián)動，將社區(qū)以外的優(yōu)勢組織和資源持續(xù)不斷地注入社區(qū)，通過內(nèi)外資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，不斷理順政府與社會、政府與市場之間的關(guān)系，為社區(qū)治理提供優(yōu)越的環(huán)境和支持條件。

二、健全城市社區(qū)公共服務(wù)體系的新型機(jī)制

社區(qū)公共服務(wù)是指以社區(qū)為單元，由專業(yè)性組織提供的服務(wù)型公共產(chǎn)品的組合，與社區(qū)行政事務(wù)提供管理型公共產(chǎn)品不同，社區(qū)公共服務(wù)是政府安排各類社會組織提供的，用于滿足社區(qū)居民公共需求的服務(wù)類社會公益產(chǎn)品。[4]要確保城市社區(qū)治理效果更顯著，就要不斷加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源與社區(qū)需求之間的高效匹配和無縫對接。

●構(gòu)建需求導(dǎo)向型的公共服務(wù)供給模式

城市社區(qū)公共服務(wù)要對接大多數(shù)居民的普遍化需求，因?yàn)榫用竦膶?shí)際需求是社區(qū)公共服務(wù)的導(dǎo)向所在。這反映了我國城市社區(qū)所提供的公共服務(wù)由“供給導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。隨著城市社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)大，只有持續(xù)了解居民的實(shí)際需求，讓居民積極參與和反饋，才能形成有效的需求導(dǎo)向型機(jī)制。

基層黨組織要聯(lián)合其他社區(qū)治理主體通過多種形式調(diào)研，及時(shí)了解居民實(shí)際需求，不斷增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)供給與服務(wù)需求匹配程度，讓居民需求得到有效回應(yīng)，這樣才能調(diào)動社區(qū)居民參與熱情，提升社區(qū)治理的能動性和主體性。要改變政府公共服務(wù)項(xiàng)目“一刀切”的供給方式，警惕一些社會組織以資源輸入方式主導(dǎo)政府公共資源分配的方向。對于社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目，除了法定職能和上級政府部署的公共服務(wù)事項(xiàng)外，可以由社區(qū)居民個人或集體提出申請，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下召開議事會，定期商討適合本社區(qū)的公共服務(wù)項(xiàng)目，決定社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施，以此實(shí)現(xiàn)政府行政事務(wù)與社區(qū)居民自治的銜接互動。

●借力黨建拓展公共服務(wù)資源

當(dāng)代中國的城市社區(qū)治理與居民自治必須與中國社會治理制度的政治優(yōu)勢結(jié)合起來，這一最大政治優(yōu)勢和政治資源就是基層黨組織。城市社區(qū)的公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)需求是動態(tài)的，如何在準(zhǔn)確掌握需求的同時(shí)，又能最大限度的調(diào)動和整合各類資源，成為檢驗(yàn)黨建引領(lǐng)機(jī)制效果的試金石。城市社區(qū)治理可以充分利用黨建資源，形成黨建引領(lǐng)下的公共服務(wù)需求對接機(jī)制，使資源投入者能切實(shí)感受其在社區(qū)投入所引發(fā)的變化和效果。同時(shí)，在黨建引領(lǐng)下也可以建立高效率的資源動員機(jī)制，使駐區(qū)單位和社區(qū)居民能夠投身于社區(qū)治理與服務(wù)之中，從而激活了蘊(yùn)含于社區(qū)之內(nèi)的潛在動能。通過培育支持型、樞紐型社會組織的發(fā)展，不斷為社區(qū)各類社會組織搭建跨界合作和供需對接平臺。

●持續(xù)推動公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是將標(biāo)準(zhǔn)化原則和方法運(yùn)用到公共服務(wù)領(lǐng)域，對公共服務(wù)制定標(biāo)準(zhǔn)并付諸實(shí)施，優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量、方法和過程，不斷規(guī)范公共服務(wù)行為和提升公共服務(wù)效能的技術(shù)手段。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理精細(xì)化的前提，沒有規(guī)范化、專業(yè)化、高效化的公共服務(wù)，社區(qū)治理現(xiàn)代化就無從談起。目前，全國各個城市社區(qū)并沒形成和建立統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化樣態(tài)，不同城市社區(qū)之間公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平差異很大。國內(nèi)一些城市通過社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，承接政府公共服務(wù)職能，優(yōu)化基層社區(qū)服務(wù)措施的做法值得借鑒。具體來說，就是通過建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，梳理各類社區(qū)便民服務(wù)項(xiàng)目，從而健全服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以此推動標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)服務(wù)建設(shè)。

三、提升城市社區(qū)治理技術(shù)專業(yè)化水平

城市社區(qū)治理要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化、信息化時(shí)代的特點(diǎn)，建立數(shù)據(jù)思維的意識，充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，打造智慧社區(qū)，構(gòu)建讓數(shù)據(jù)發(fā)聲、用數(shù)據(jù)說話的數(shù)據(jù)治理文化，推動數(shù)字技術(shù)賦能社區(qū)治理。同時(shí)，根據(jù)社區(qū)的建設(shè)與治理需要，著力推廣社區(qū)協(xié)商治理技術(shù)和推進(jìn)“三社聯(lián)動”治理機(jī)制建設(shè)，全面助力社區(qū)治理能力的提升。

●充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)

在新技術(shù)全方位發(fā)展的時(shí)代，“互聯(lián)網(wǎng)+”參與城市社區(qū)治理已是大勢所趨。[5]特別是基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)形成的大數(shù)據(jù)技術(shù)，有助于深入挖掘治理信息，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)和各類資源的整合。但是，一個值得注意的現(xiàn)象是，在防控新冠肺炎疫情過程中，有許多城市社區(qū)還停留在人海戰(zhàn)術(shù)，靠填報(bào)、網(wǎng)格員登記等手段收集信息，這不但加重了社區(qū)工作人員的負(fù)擔(dān)，也使數(shù)據(jù)取得的精準(zhǔn)性難以控制。今后，要繼續(xù)推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，將社區(qū)日常管理信息以及應(yīng)急管理信息進(jìn)行統(tǒng)一整合，讓大數(shù)據(jù)在數(shù)字化城市社區(qū)治理的運(yùn)行決策、指揮調(diào)度、基層管理等環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用。

●著力推廣城市社區(qū)協(xié)商治理技術(shù)

協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，在城市社區(qū)推廣協(xié)商治理技術(shù)以帶動城市社區(qū)治理，可以滿足社區(qū)居民參與社區(qū)治理的需求，不斷提高決策科學(xué)化水平。有學(xué)者指出，社區(qū)（城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)）自治事項(xiàng)，是一個最適合采取協(xié)商民主決策的實(shí)踐領(lǐng)域，因?yàn)樗梢杂行诤犀F(xiàn)有的社區(qū)自治程序和方法，或者說它就是各種社區(qū)自治方法的標(biāo)準(zhǔn)化程序。[6]例如群眾座談會這種傳統(tǒng)的社區(qū)決策方式，雖然可以起到及時(shí)溝通、表達(dá)社情民意的作用，但是這樣的形式不適合社區(qū)重大事項(xiàng)的決策，因?yàn)檫@些決策往往涉及到財(cái)政預(yù)算分配、社區(qū)改造、物業(yè)管理等問題，而這類公共事務(wù)若采用協(xié)商治理技術(shù)更能保證居民參與的廣泛性和有效性，提高決策科學(xué)化水平。社區(qū)居民在協(xié)商治理中不僅積累了信任，同時(shí)也能夠?qū)W會一些有關(guān)公共事務(wù)的處理規(guī)則。

●深入推進(jìn)“三社聯(lián)動”治理機(jī)制建設(shè)

深入推進(jìn)社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”是深化社會體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代社會服務(wù)體系的新手段，是提升基層社會治理水平、鞏固黨執(zhí)政基礎(chǔ)的重要抓手。從各地實(shí)踐來看，目前已經(jīng)形成三種“三社聯(lián)動”推進(jìn)形式：一是政府購買服務(wù)機(jī)制;二是公益創(chuàng)投機(jī)制;三是設(shè)施項(xiàng)目外包機(jī)制。社區(qū)社會組織在主動化解社區(qū)內(nèi)各種矛盾，提升居民滿意度方面有著至關(guān)重要的作用。對此，要積極搭建社會組織參與城市社區(qū)治理的平臺，為社會組織制定稅收優(yōu)惠政策，并給予社會組織資金、場地、設(shè)施、人員培訓(xùn)等方面的支持。改進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)體制，通過政府獎勵、補(bǔ)貼和購買服務(wù)的方式讓社會組織提供社區(qū)公共服務(wù)，并制定對社會組織評估的辦法，以此作為政府購買服務(wù)和項(xiàng)目補(bǔ)助或補(bǔ)貼的主要依據(jù)。推進(jìn)“三社聯(lián)動”治理機(jī)制建設(shè)要始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)這一主線，積極孵化和培育社會組織，使社會組織成為服務(wù)社區(qū)居民的“主力軍”。

四、健全城市社區(qū)治理的政策法規(guī)體系

全面推進(jìn)依法治國是貫穿我國社會治理的一條主線，加強(qiáng)法治建設(shè)有助于增強(qiáng)城市社區(qū)的自治能力，在法治的框架下形成“一核多元”的治理結(jié)構(gòu)。推進(jìn)城市社區(qū)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化是其中一個重要路徑。只有不斷完善社區(qū)治理法律法規(guī)和政策措施，才能為推進(jìn)社區(qū)治理提供法治保障。

●完善城市社區(qū)治理的相關(guān)法規(guī)制度

法治化是新時(shí)代城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要推力。將全面依法治國理念在基層落地，關(guān)鍵在于用法治精神與法律思維重塑社區(qū)治理模式。這就需要城市社區(qū)提升用法治思維和法治方式化解突發(fā)事件的能力，不斷增強(qiáng)應(yīng)急管理能力。在社區(qū)層面建立“自上而下”與“自下而上”雙向協(xié)調(diào)的社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急保障能力建設(shè)。此外，還要積極出臺社區(qū)治理地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制度，繼續(xù)完善社區(qū)治理政策體系，盡快形成綜合性政策和單向性政策有效銜接的社區(qū)治理政策體系，使城市社區(qū)治理有法可依、有規(guī)可循。

●建立城市社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系

社區(qū)治理向法治化、規(guī)范化的方向發(fā)展，離不開標(biāo)準(zhǔn)化體系的建立。社區(qū)組織、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)信息化建設(shè)等方面如果沒有標(biāo)準(zhǔn)化體系，治理能力和治理效果就無法衡量。為此，應(yīng)首先考慮建立基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，從而為樹立標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)治理理念，強(qiáng)化社會治理頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的良性互動奠定基礎(chǔ)。例如，深圳市福田區(qū)沙頭街道黨工委結(jié)合基層工作實(shí)際，提出了“社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化”理念并建立標(biāo)準(zhǔn)體系。金地社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)體系分為社區(qū)黨建、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治、社區(qū)管理四大板塊，通過可量化、可操作、可考核的指標(biāo)指導(dǎo)和督促社區(qū)黨建工作，優(yōu)化和提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)筑和培育社區(qū)自治平臺，理清和完善社區(qū)管理工作推動社區(qū)治理水平的提高。[7]從而，將“法治”的理念和規(guī)定落到實(shí)處，促進(jìn)社區(qū)治理從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理的精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化。

●完善城市社區(qū)居民公約

當(dāng)前，以“管”為主的傳統(tǒng)社區(qū)管理模式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴昂献?、協(xié)商”為基礎(chǔ)的社區(qū)治理模式。這表明，城市社區(qū)治理專業(yè)化和現(xiàn)代化應(yīng)該沿著法治化的路徑向前發(fā)展，而不是過分依賴行政化來達(dá)成這一目標(biāo)。社區(qū)治理的完善，需要依靠法治形成基本規(guī)則，進(jìn)而才能構(gòu)建共建共治共享的治理格局。這里的“法”是廣義的，不僅指國家法律法規(guī)，還應(yīng)包括居民公約、自治規(guī)則等方面。城市社區(qū)治理依靠居民公約這一“軟法”，可以調(diào)整和規(guī)范社區(qū)居民的行為，協(xié)調(diào)各方利益，也為解決社區(qū)治理難題提供了有效解決方案?？梢?，居民公約不但是構(gòu)建良好社區(qū)治理秩序的重要基礎(chǔ)，也是解決社區(qū)治理難題的基本依據(jù)。

基金項(xiàng)目

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目《共建共治共享視域下城市社區(qū)協(xié)商治理的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐路徑研究》（18YJC710042）的階段性成果。

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作者簡介

劉舒，天津師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，法學(xué)博士，政治學(xué)博士后，碩士生導(dǎo)師，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)。

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