集體建設(shè)用地入市催生城郊村莊再造的路徑研究

李明星 覃玥 余可

摘 要：近年來，高速城鎮(zhèn)化對郊區(qū)村莊發(fā)展構(gòu)成巨大擠壓效應(yīng)。如何化解沖擊、利用優(yōu)勢推進(jìn)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)再造并率先實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，是擺在我們面前的一大難題。成都市郫都區(qū)以開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點為契機，以“賦權(quán)共利釋能”為突破，聚焦制度障礙和市場壁壘，依托要素融合與創(chuàng)新驅(qū)動，積極探索土地管理制度改革和鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新，進(jìn)而盤活農(nóng)村資源，激發(fā)要素潛能，催生城郊村莊再造。本文基于對郫都實踐的梳理總結(jié)，深度剖析其內(nèi)涵機理，旨在推動郫都試點走向普適化、經(jīng)驗化，為經(jīng)濟新常態(tài)背景下推動城郊村再造，助力鄉(xiāng)村振興提供價值參考。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地入市;村莊再造;鄉(xiāng)村振興;成都市郫都區(qū)

一、引言

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關(guān)系良性互動發(fā)展的必然走向。一百多年前，恩格斯就提出了“城鄉(xiāng)融合”的思想，認(rèn)為“城鄉(xiāng)融合就是結(jié)合城市和鄉(xiāng)村生活方式的優(yōu)點而避免兩者的偏頗和缺點”。但長期以來，受“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”影響，我國農(nóng)村發(fā)展處于劣勢地位，城鄉(xiāng)呈現(xiàn)“二元結(jié)構(gòu)”局面，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。為破解這一發(fā)展困局，黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展思想，十九大進(jìn)一步提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)融合的發(fā)展理念已成為當(dāng)前理論研究和實踐探索的重點，加快城郊村的轉(zhuǎn)型演變則更是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿和關(guān)鍵，城郊村莊演變的實質(zhì)是圍繞土地要素這一核心進(jìn)行的。因此，通過農(nóng)村土地要素市場重構(gòu)推動城郊村再造，進(jìn)而加速實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，對于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興來說勢在必行。

成都以土地制度改革試點為契機，創(chuàng)新探索以“賦權(quán)共利釋能”為核心的城郊村再造發(fā)展路徑，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，盤活農(nóng)村土地資源要素，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活力。

本文余下部分的內(nèi)容包括：第二部分基于對已有研究的回顧，引出本研究的核心內(nèi)容和目標(biāo)方向;第三部分結(jié)合學(xué)界觀點，通過梳理城郊村的歷史演變軌跡，剖析城郊村演變的內(nèi)在機理，為研究成都案例提供理論支撐;第四部分系統(tǒng)解析了成都郫都區(qū)開展土地制度改革實現(xiàn)城郊村價值再造的路徑和邏輯;第五部分凝煉成都郫都區(qū)探索城郊村再造的普適價值和現(xiàn)實經(jīng)驗;第六部分是有關(guān)結(jié)論及政策建議。

二、文獻(xiàn)回顧及評述

（一）鄉(xiāng)村振興背景下的城鄉(xiāng)關(guān)系研究

鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)變遷主要體現(xiàn)在兩個維度：一是農(nóng)民跟土地的關(guān)系，二是農(nóng)民跟村莊的關(guān)系[1]。周其仁曾公開表示，鄉(xiāng)村振興要注重城郊發(fā)展，未來高密度的城市周圍需要發(fā)展出邊界穩(wěn)定、前景清楚、功能齊備的郊區(qū)，來承擔(dān)更多社會功能?？梢姡l(xiāng)村振興是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要手段，而城郊村莊則是率先推動一個地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興的突破點。對于如何推動城郊村莊振興，主流觀點認(rèn)為，激發(fā)土地等生產(chǎn)要素開發(fā)潛力是至關(guān)重要的一環(huán)，并為此提出了系列思路和方案。

（二）重塑城鄉(xiāng)關(guān)系研究

陳婉馨認(rèn)為，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系要反思和重構(gòu)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)政策，尤其應(yīng)該加強對資源配置、要素流動、經(jīng)營制度、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)、生態(tài)保護政策的優(yōu)化[2]。杜偉和黃敏認(rèn)為，土地制度作為基礎(chǔ)與核心，其優(yōu)化與否，既是破解三農(nóng)問題的前提，也是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵[3]。呂新雨結(jié)合歷史經(jīng)驗梳理認(rèn)為，農(nóng)村土地制度變革與城鄉(xiāng)關(guān)系定位及調(diào)整存在緊密關(guān)聯(lián)[4]。張海豐、米谷認(rèn)為，由于土地資源配置長期處于計劃經(jīng)濟體制框架內(nèi)，產(chǎn)權(quán)制度限制和市場培育不足是導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)差距不斷拉大的主要原因，亟待通過土地制度改革構(gòu)建符合城鎮(zhèn)化總體趨勢的城鄉(xiāng)關(guān)系[5， 6]。張云華進(jìn)一步認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村再造的重要資源和基礎(chǔ)條件，是拓展鄉(xiāng)村振興資金來源、促進(jìn)土地要素有效利用，以及推進(jìn)其他相關(guān)要素集聚和流通的關(guān)鍵[7]。

（三）集體建設(shè)用地入市的政策導(dǎo)向研究

政策決策者已經(jīng)意識到，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身開發(fā)經(jīng)營能力不足和土地管理政策的限制導(dǎo)致了農(nóng)村土地資源無法轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展資本。因此，盤活農(nóng)村土地資源，特別是集體建設(shè)用地資源，是推動鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的當(dāng)務(wù)之急。對此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。2015年1月印發(fā)的《國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點實施細(xì)則的通知》進(jìn)一步細(xì)化了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的內(nèi)容。2015年2月27日第十二屆全國人大常委會第十三次會議審議確定在全國15個縣（市、區(qū)）實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，試圖以土地改革為切入點，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興尋求路徑參考。

綜上可知，已有研究大多著眼于對城鄉(xiāng)融合末端狀態(tài)的理論闡釋和戰(zhàn)略思考，缺乏比較系統(tǒng)的過程性研討和較為具體實際的樣本分析，尤其需要切實結(jié)合我國城鄉(xiāng)關(guān)系的實際演化進(jìn)程、土地制度價值的現(xiàn)實體現(xiàn)、推進(jìn)制度變革的內(nèi)生動力和實現(xiàn)改革發(fā)展的舉措創(chuàng)新進(jìn)行系統(tǒng)性闡釋，才能夠總結(jié)提煉出可復(fù)制推廣的普適經(jīng)驗。

三、城郊村的演變：歷史軌跡和再造機理

“城郊村”（或稱“城鄉(xiāng)結(jié)合部”）是城市和農(nóng)村并行發(fā)展過程中的產(chǎn)物，具體指分布在城市邊緣、兼具城市和鄉(xiāng)村特征的社區(qū)群落。

（一）城郊村演變的歷史軌跡

歷史地看，城郊村的演變是周期性反復(fù)過程。我國過去幾十年的城鎮(zhèn)化屬于典型的政府構(gòu)建型。城鄉(xiāng)二元體制下的用地規(guī)劃和建設(shè)投入等存在明顯的城鎮(zhèn)偏好和農(nóng)村歧視，造成城郊村居民難以完全市民化，城郊村無法享受城鎮(zhèn)權(quán)利和待遇，這種過渡狀態(tài)和邊際地位也進(jìn)一步造成城郊村的獨特性和復(fù)雜性[8]。學(xué)界將其總結(jié)為三個特征：一是二元性，人口呈現(xiàn)城鄉(xiāng)雙重屬性，產(chǎn)業(yè)形態(tài)體現(xiàn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工商業(yè)相互交叉;二是過渡性，城郊村的空間形態(tài)并不固定，跟隨城市擴張建設(shè)的速度而進(jìn)行變化，土地利用和產(chǎn)權(quán)主體也不斷變更;三是邊緣化，主要是村莊治理方面，表現(xiàn)為體制機制雙軌化、治理范圍村落化、組織結(jié)構(gòu)兩棲化、組織職能疊合化等[9-11]。

本質(zhì)上看，傳統(tǒng)的城郊村莊演變是通過集體土地被征收為國有而實現(xiàn)的。但隨著國家土地管理和利用制度的改變，城郊村通過集體建設(shè)用地入市吸引社會資本進(jìn)入，帶動村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居住形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)和治理方式上的性質(zhì)變化，從而在不改變土地集體所有的情況下從村莊特性向城市特性演變，我們稱之為“村莊再造”，它避免了城郊村被城鎮(zhèn)化“吞并”和擠壓，在推動鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合過程中發(fā)揮了重要作用。

（二）城郊村的再造機理

村莊再造的實質(zhì)是圍繞土地要素價值轉(zhuǎn)化進(jìn)行市場體系完善和生產(chǎn)要素融合，通過土地入市賦予農(nóng)村和農(nóng)民更多權(quán)益，通過資本市場激發(fā)主體動力，通過治理機制完善推動村莊再造與振興;其核心機理是“土地入市→資本要素進(jìn)入→產(chǎn)業(yè)和人口結(jié)構(gòu)質(zhì)變→村莊形態(tài)和治理結(jié)構(gòu)變化→村莊再造與鄉(xiāng)村振興→城鄉(xiāng)融合”的持續(xù)循環(huán)。對此，學(xué)界認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合改革的長期戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化實際進(jìn)程，進(jìn)一步解放思想，放寬入市范圍，重構(gòu)農(nóng)村土地市場體系[12-14]。同時，要不斷完善土地入市增值收益分配機制[15-18]、土地出讓價格機制[19-21]、土地供后管理機制[22-23]等。

四、再造的實現(xiàn)路徑：賦權(quán)共利釋能

（一）試點區(qū)基本情況

郫都區(qū)地處成都市西郊，屬成都平原腹心地帶，幅員面積437.5平方公里，下轄14個鎮(zhèn)（街道）共195個行政村（社區(qū)），戶籍人口55.86萬，常住人口108萬，經(jīng)濟實力位列全國縣域經(jīng)濟100強的第78位，是著名的豆瓣之鄉(xiāng)、蜀繡之鄉(xiāng)、盆景之鄉(xiāng)、中國農(nóng)家樂旅游發(fā)源地和全國首批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范基地。區(qū)域內(nèi)眾多村（社區(qū)）都具有典型城郊村特征：區(qū)位上兼具城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活形態(tài)特征;產(chǎn)業(yè)上以農(nóng)業(yè)或依托農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的一二三融合產(chǎn)業(yè)為主;資源上有較深的歷史積累，農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模較大，農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源較多;政策上擁有十分豐富的改革經(jīng)驗，全區(qū)率先實現(xiàn)了全面確權(quán)頒證，厘清了農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模及權(quán)屬關(guān)系，為開展土地入市打下了堅實基礎(chǔ)。

2015年試點開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革以來，郫都區(qū)圍繞“賦權(quán)共利釋能”的邏輯思路，探索了一條催生城郊村莊再造的創(chuàng)新路徑。截至目前，全區(qū)已完成集體建設(shè)用地入市交易100余宗、總計2300多畝，獲得成交價款超21億元，繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金近5億元，征得與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金約0.6億元①。樣本涵蓋了就地入市、調(diào)整入市和作價入股等多種形式，并打造了戰(zhàn)旗村、白云村、青杠樹村等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和基層治理優(yōu)化的多個樣本。

（二）邏輯思路：賦權(quán)、共利、釋能

即在厘清土地資源狀況的基礎(chǔ)上，以多元共利為引導(dǎo)，促進(jìn)資源與資本等要素雙向釋能。

1. 四步賦權(quán)奠定改革基礎(chǔ)

按照與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價的原則，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等的財產(chǎn)價值和發(fā)展權(quán)利，并探索出一套合法合規(guī)、行之有效的規(guī)則辦法。具體總結(jié)為“摸清底數(shù)、構(gòu)建主體、入市交易、后續(xù)保障”的四步賦權(quán)法，即通過明確入市土地分布及規(guī)模、創(chuàng)新設(shè)計“入市主體+實施主體”相結(jié)合的入市機制、完善以國有土地入市為參照的“入市估價→公開交易”土地市場交易程序、不斷健全土地入市用途監(jiān)管和土地使用權(quán)出讓到期續(xù)期等政策配套體系，奠定農(nóng)村土地入市基礎(chǔ)。

2. 三方共利強化改革動力

充分考慮公共建設(shè)、集體發(fā)展、農(nóng)民收入及市場主體的多方訴求，創(chuàng)新建立激勵各方積極性的利益共享機制，確保政府在進(jìn)行設(shè)施建設(shè)配套和市場監(jiān)管方面的成本投入獲得一定回報，促使政府回歸政策服務(wù)和秩序監(jiān)管的主要職能;確保農(nóng)民個體和集體經(jīng)濟組織共享收益、持續(xù)發(fā)展;確保國有建設(shè)土地供不應(yīng)求、價格上漲和集體建設(shè)用地價格更加低廉;確保土地用途規(guī)劃涵蓋多種產(chǎn)業(yè)，更加高效滿足市場主體用地需求。

3. 雙向釋能凝聚改革優(yōu)勢

從城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的視角進(jìn)行謀劃，促進(jìn)資本要素高效對接，助推城鄉(xiāng)雙向釋能、優(yōu)勢互補。一方面，以區(qū)域整體發(fā)展為考量，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地布局規(guī)劃，銜接國有建設(shè)用地利用規(guī)劃與農(nóng)村集體建設(shè)用地土地利用專項規(guī)劃，統(tǒng)籌土地入市與村莊規(guī)劃優(yōu)化、土地綜合整治等，調(diào)整解決農(nóng)村建設(shè)用地布局的不確定性和零碎化，靈活布局農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，從而促進(jìn)農(nóng)村土地資源價值的有效實現(xiàn)。另一方面，在城市發(fā)展空間備受競爭壓縮情況下，試點區(qū)為城市工商資本打開了新的空間和渠道，為市場主體提供了更多投資方向，助力城市資本能量的繼續(xù)釋放。

（三）創(chuàng)新舉措：六個步驟打通試點脈絡(luò)

重點是聚焦“入市土地范圍的確定、入市主體及結(jié)構(gòu)健全、收益分配機制的構(gòu)建、產(chǎn)權(quán)權(quán)能完善、土地供后監(jiān)管強化、基層治理體系優(yōu)化”等環(huán)節(jié)，進(jìn)行了理論邏輯和實際操作的創(chuàng)新。

1. 第一步：“三個確定”厘清入市范圍

在“符合規(guī)劃、用途管制、依法取得”原則下，一是確定基數(shù)，依據(jù)最新土地調(diào)查成果，提取全區(qū)2014年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫中的集體建設(shè)用地數(shù)據(jù)及圖形，以此確定基數(shù)為11.3萬畝;二是確定圖斑，與土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相疊加，得到符合“兩規(guī)”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)據(jù)圖斑，面積共計2.29萬畝;三是確定規(guī)模，經(jīng)反復(fù)論證，將原址經(jīng)營性建設(shè)用地和閑置宅基地一并納入入市范圍，最終獲得擬入市規(guī)模為4932.79畝。據(jù)此，按照“多規(guī)融合”基本原則，郫都區(qū)編制了農(nóng)村集體建設(shè)用地土地利用專項規(guī)劃和村莊發(fā)展規(guī)劃。

2. 第二步：“兩個主體”確保合規(guī)有序

針對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體實際虛置和集體經(jīng)營市場主體缺失的情況，創(chuàng)新設(shè)計了“入市主體+實施主體”相結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)及入市機制，即在明確集體經(jīng)濟組織成員基礎(chǔ)上將集體經(jīng)營性建設(shè)用地股份量化到人，再組建形成新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，作為唯一的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體，并通過制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體認(rèn)定工作辦法》等進(jìn)行管理，再按照有限責(zé)任公司的基本架構(gòu)組建由自然人股東和股東代表構(gòu)成的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司，授權(quán)委托其作為土地入市和資產(chǎn)運營的實施主體。

3. 第三步：“多元分享”實現(xiàn)利益均衡

以“同權(quán)同價同責(zé)”為原則，“分區(qū)位、按用途、有級差”地核算集體經(jīng)營性建設(shè)用地成本收益，并制定入市土地增值收益調(diào)節(jié)金收取模型（工礦倉儲用地按成交價的13—23%計提;商服用地按成交價的15—40%計提;入市后再轉(zhuǎn)讓、出租的，以土地收入的3%繳納）。同時，本著“著眼長遠(yuǎn)、多元形式”的基本原則，充分調(diào)研，引導(dǎo)群眾將不低于80%的入市收益作為集體經(jīng)濟組織的公積金、公益金，用于集體經(jīng)濟組織發(fā)展和公益設(shè)施建設(shè)，剩下部分用于集體經(jīng)濟組織成員分紅。

4. 第四步：“2+2”設(shè)計拓展土地權(quán)能

為推動農(nóng)村金融市場同步快速發(fā)展，試點采用“兩級基金、兩項獎勵”的市場融資鼓勵機制，為企業(yè)融資和城市資本投放鋪路搭橋。一是“兩級基金”，即創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險分擔(dān)機制，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)納入?yún)^(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險基金保障范圍，由市、區(qū)兩級風(fēng)險基金對于收購處置的凈損失按4：6的比例分擔(dān);二是“兩項獎勵”，即對開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的金融機構(gòu)實施專項獎勵和信貸激勵，為金融機構(gòu)和投資人解除后顧之憂。

5. 第五步：“三個統(tǒng)籌”強化后續(xù)管理

一是統(tǒng)籌一級市場和二級市場建設(shè)，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地二級市場的基本規(guī)則，制定完善了土地轉(zhuǎn)讓、抵押登記貸款、產(chǎn)權(quán)二次分割等的條件和程序，健全了供地合同機制，倒逼土地精拿細(xì)用;二是統(tǒng)籌土地入市和征地改革，制定了《郫都區(qū)農(nóng)村土地征收試點目錄》，嚴(yán)格明確征地范圍，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一;三是統(tǒng)籌改革試點和持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新提出了“有償使用、評估在前，優(yōu)先續(xù)期、物權(quán)保護”的合同續(xù)期原則，嚴(yán)格執(zhí)行有償使用制度、公平標(biāo)價、公開交易，依法保護原土地使用權(quán)人同價下的優(yōu)先受讓權(quán)和受讓方對其投資建設(shè)的地上建（構(gòu)）筑物的所有權(quán)。

6. 第六步：“四維模式”優(yōu)化鄉(xiāng)村治理

即按照“黨建保障+法治思維+民主決策+利益引導(dǎo)”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，以黨支部為戰(zhàn)斗堡壘和政治保證，以村民代表大會、村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會為組織形式，以村民委員會為執(zhí)行機構(gòu)，以村莊規(guī)劃為指引，推動新型集體經(jīng)濟組織和自治組織一體化運作。在土地入市的整個過程，針對集體資產(chǎn)處置，土地入市的方式、途徑、底價，土地收益分配等重大村莊事務(wù)，充分引導(dǎo)并不斷強化開展民主討論、進(jìn)行民主協(xié)商、實行民主決策，保障村民的民主自治權(quán)利。

（四）成效體現(xiàn)：入市催生土地價值裂變

集體建設(shè)用地入市不僅激活了農(nóng)村資源潛能，更重要的是催化了村莊發(fā)展，使得鄉(xiāng)村形態(tài)更加優(yōu)美、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)升級、人口結(jié)構(gòu)和治理體系融合完善。

1. 土地整治催生村莊形態(tài)變革

通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，郫都區(qū)農(nóng)村在保留川西平原村落形態(tài)特征的基礎(chǔ)上，以土地整理等手段，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的更新和居住形態(tài)的優(yōu)化，農(nóng)民生活質(zhì)量和生活理念與城市逐步靠近并協(xié)同一體，農(nóng)村社會進(jìn)入物質(zhì)文明和精神文明雙提升的持續(xù)良性循環(huán)。以青杠樹村為例，全村在實施水、電、路、氣、訊等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，按照“1+26”配置標(biāo)準(zhǔn)，實施便民服務(wù)站、民俗活動點、游客接待中心、農(nóng)耕博物館等公共服務(wù)和社會管理標(biāo)準(zhǔn)化配置建設(shè)，構(gòu)建形成“10分鐘生產(chǎn)生活圈”，讓農(nóng)民享受到與城市居民同質(zhì)的現(xiàn)代生活條件和公共服務(wù)。

2. 資本下鄉(xiāng)催生村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)質(zhì)變

通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，郫都區(qū)在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展方面，緊跟產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿，將具有極強市場敏感性的現(xiàn)代資本引入農(nóng)村，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等農(nóng)文旅養(yǎng)等共融新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展。全區(qū)村鎮(zhèn)以建設(shè)中國最美鄉(xiāng)村聚落為目標(biāo)，通過打造國際親水度假小鎮(zhèn)等模式，引入龍頭企業(yè)發(fā)展休閑、觀光、體驗等業(yè)態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，通過入市，郫都區(qū)已形成規(guī)模以上養(yǎng)生養(yǎng)老中心、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)耕體驗園160多家，打造了中國最有魅力休閑鄉(xiāng)村、中國十大最美鄉(xiāng)村等鄉(xiāng)村旅游示范村15個，農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營率超94%，農(nóng)產(chǎn)品精深加工率超52%。其中，白云村的多利農(nóng)莊項目，以打造成中國農(nóng)業(yè)硅谷的技術(shù)創(chuàng)新中心和一二三產(chǎn)業(yè)融合美麗鄉(xiāng)村國家級示范中心為目標(biāo)，培育發(fā)展了休閑觀光、農(nóng)業(yè)博覽、科技服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)造和文化創(chuàng)意等新興業(yè)態(tài)，吸引鄉(xiāng)村創(chuàng)客共同打造鄉(xiāng)村眾創(chuàng)空間。

3. 新鄉(xiāng)民進(jìn)入催生村莊人口結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)變化

通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市引導(dǎo)社會資金和外來高素質(zhì)人群進(jìn)入，“新村民”與“原住民”有機融合，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與外部現(xiàn)代市場主體實現(xiàn)共融，并通過學(xué)習(xí)效應(yīng)逐步實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織治理機制的現(xiàn)代化。如青杠樹村股份經(jīng)濟合作社和邁高旅游公司共同出資成立平臺公司承擔(dān)集體經(jīng)濟運營職能，不斷完善經(jīng)營管理制度體系，實現(xiàn)內(nèi)部治理的法治化和規(guī)范化。同時，土地入市過程中培育發(fā)展的“民主討論、民主協(xié)商、民主決策”等基層社會治理機制不斷強化，既傳承保護了鄉(xiāng)村原生的集體治理方式和文化傳統(tǒng)，也推動了社會治理向更具包容性的多中心模式轉(zhuǎn)變。

五、改革試點經(jīng)驗的價值凝練

郫都試點為土地制度改革、鄉(xiāng)村再造和鄉(xiāng)村振興提供了一個具有重要價值的參考方案。

（一）圍繞供需耦合夯實農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場基礎(chǔ)

長期以來，在城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，土地一級市場高度壟斷，造成了經(jīng)營性土地供需的嚴(yán)重失衡。一方面，城市土地要素約束趨緊，土地價格不斷上漲，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營成本持續(xù)上升;另一方面，農(nóng)村土地大量閑置，其作為生產(chǎn)要素的功能無法發(fā)揮，一定程度上造成了土地資源的浪費。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市打破了國有經(jīng)營性土地在一級市場的壟斷地位。引導(dǎo)農(nóng)村土地供給與城市用地需求更好地耦合，一定程度上緩解目前經(jīng)營性土地供需矛盾。同時，入市也激活了原本閑置低效的農(nóng)村建設(shè)用地，為農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供了更多的機會。供需有效耦合構(gòu)成了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市極其重要的市場基礎(chǔ)。

（二）圍繞價值分享強化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地社會功能

在傳統(tǒng)制度安排下，農(nóng)村建設(shè)用地用途和流轉(zhuǎn)嚴(yán)格受限，農(nóng)民土地財產(chǎn)價值難以實現(xiàn)，農(nóng)民一般只能被動地通過征地政策參與土地增值收益分配，一定程度上引致了城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在收益上實現(xiàn)了在國家、集體、個人和市場業(yè)主之間的共享，而行政主導(dǎo)征地及價值分配極易引發(fā)社會矛盾和沖突，二者相較前者有利于形成更加良性互動的社會氛圍。國家以增值收益調(diào)節(jié)金承擔(dān)公共建設(shè)投入，集體經(jīng)濟組織形成資本積累并得以發(fā)展壯大，農(nóng)戶個人收入及生活質(zhì)量得到提升，市場業(yè)主經(jīng)營成本有所降低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求得以實現(xiàn)，共贏局面使得社會整體福利水平明顯提升[24]。

（三）圍繞融合創(chuàng)新拓展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價值

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一，是撬動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的突破口，是形成發(fā)展新動能的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。其成效不僅取決于這項改革本身，還必須注重與其他重要領(lǐng)域的融合創(chuàng)新，不斷推進(jìn)改革價值向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、集體經(jīng)濟組織、村落形態(tài)和社會治理等多領(lǐng)域拓展：一是改革與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合創(chuàng)新。將改革試點與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重構(gòu)和升級結(jié)合起來，以改革試點為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為深化改革提供指引。二是改革與社會治理的融合創(chuàng)新。在改革過程中基層民主自治的作用得以充分發(fā)揮，農(nóng)民從“被動”到“主動”，社會治理的機制及內(nèi)涵得以不斷完善、強化和豐富。三是改革與鄉(xiāng)村振興的融合創(chuàng)新。始終堅持以鄉(xiāng)村發(fā)展為最終目的來開展改革試點，從優(yōu)化農(nóng)村功能布局的戰(zhàn)略高度，整合優(yōu)化土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確立改革試點任務(wù)，從而達(dá)到鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)全方位深層次再造的目標(biāo)。

六、結(jié)論及建議

（一）結(jié)論

郫都區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點具有普適價值，在城郊村莊實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地資源和城市工商資本的有機融合，推動了試點村莊經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型，催生并實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、村落形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的全方位、深層次再造。但我們也看到，試點還存在諸多亟待探索和突破的現(xiàn)實困境，需要從法律、制度、規(guī)劃等方面進(jìn)行配套改革。

（二）建議

一是法律配套。一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律法規(guī)，在《憲法》《土地管理法》中將集體土地屬性、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、權(quán)責(zé)邊界、流轉(zhuǎn)程序等內(nèi)容進(jìn)行重新界定;在《民法典》等中將以農(nóng)村集體建設(shè)用地為依附的抵押權(quán)、繼承權(quán)等他項權(quán)能進(jìn)行完善;另一方面，盡快制定出臺配套規(guī)章條例，厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建立、收益調(diào)節(jié)金的征收等問題。

二是制度配套。一是要建立健全監(jiān)管制度，完善土地入市的退出機制、監(jiān)督機制和市場風(fēng)險防范機制;二是同步完善配套機制，重點圍繞基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、信息發(fā)布及時公開、辦理程序系統(tǒng)簡化、融資機制創(chuàng)新等方面，轉(zhuǎn)變地方政府和土地管理部門角色，回歸“服務(wù)型”政府定位;三是要統(tǒng)籌“三項改革”協(xié)調(diào)推進(jìn)機制，通過宅基地制度改革激活更多的農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，通過征地補償安置制度強化失地農(nóng)民生活保障，通過制定聯(lián)動工作機制增強改革的系統(tǒng)性和耦合性。

三是規(guī)劃配套。在嚴(yán)禁進(jìn)行住宅地產(chǎn)開發(fā)的前提下，通過規(guī)劃管理實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途管理。一是增強規(guī)劃精準(zhǔn)性，在堅持土地總規(guī)模不變的前提下增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的精細(xì)度，盡可能滿足集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地規(guī)劃要求;二是加強多規(guī)銜接融合，建立村規(guī)、土規(guī)、城規(guī)的銜接融合機制，給予土地入市更大的靈活性和可操作性，給予農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展更多機會和空間;三是實行規(guī)劃全程監(jiān)管，完善土地規(guī)劃實施考核指標(biāo)體系，嚴(yán)格實施規(guī)劃行政責(zé)任追究制度，確保土地規(guī)劃和實際用途的一致性。

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（中文校對：李陽）

Study on the Path of Rebuilding Suburban Villages by Collective Construction Land Entering the Market： Case Study of Pilot Reform in Pidu District in Chengdu

Li Mingxing 1 Qin Yue2 Yu Ke2

（1.Chengdu Institution of New Economic Development， Chengdu， Sichuan 610041;

2. Institute of Remote Sensing Application， Sichuan Academy of Agricultural Sciences， Chengdu，Sichuan 610066）

Abstract： In recent years， high-speed urbanization has made a huge impact on the development of suburban villages. A big challenge we confront is to resolve the impact and to reconstruct economic and social structure with our advantages so as to take the lead in Rural Revitalization. With the opportunity of the pilot project of rural collective construction land entering the market Pidu District of Chengdu City surmounts the institutional obstacles and market barriers by empowerment， common benefit and energy releasing. Based on the driving force integration and innovation， it actively explores the reform of land management system and the innovation of rural governance mechanism in order to enliven rural resources， stimulate the potential of elements， and promote the reconstruction of suburban villages. By summarizing Pidu practices， and analyzing its connotation mechanism in depth， the author aims to introduce Pidu experience， and to provide reference to the reconstruction of suburban villages in the context of economic new normal and rural revitalization.

Keywords： collective construction land entering the market; village reconstruction; rural revitalization; Pidu district of Chengdu city

（英文校譯：陳琳）