完善我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的對(duì)策建議

摘 要：2014年以來(lái)，我國(guó)不斷探索改革農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，并提出建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的目標(biāo)。改革探索的過(guò)程中存在一些問(wèn)題，比如農(nóng)業(yè)項(xiàng)目細(xì)碎分散、政策目標(biāo)多元、系統(tǒng)性不強(qiáng)、結(jié)構(gòu)不合理等。為此，本文提出五點(diǎn)對(duì)策建議：健全部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，整合財(cái)政支農(nóng)資金;政策目標(biāo)單一清晰，多重目標(biāo)要構(gòu)建政策組合;統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)改革，防止農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡;優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù);增強(qiáng)制度化建設(shè)，穩(wěn)定生產(chǎn)者預(yù)期。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策;統(tǒng)籌協(xié)調(diào);構(gòu)建政策組合; 優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策作為我國(guó)農(nóng)業(yè)制度供給的核心內(nèi)容之一，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了重要支撐。黨的十九大報(bào)告、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》以及近幾年的中央一號(hào)文件等都對(duì)完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度提出了要求。新形勢(shì)下加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，并優(yōu)化完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求和重要抓手。

一、文獻(xiàn)綜述

對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策問(wèn)題的研究以2012年和2014年為界大致可以分為三個(gè)階段，2012年以前的研究相對(duì)宏觀和籠統(tǒng)，2012年到2014年學(xué)界開(kāi)始對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策進(jìn)行反思，2014年以后，伴隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革的探索，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策存在的問(wèn)題更加復(fù)雜和多元，學(xué)者們從不同的角度對(duì)其進(jìn)行了研究。

2012年以前，學(xué)界認(rèn)為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策存在的主要問(wèn)題有支持總量不足、支持結(jié)構(gòu)不合理、支持體系不完善等，此外還存在一些其它問(wèn)題，比如補(bǔ)貼方式扭曲、重點(diǎn)不突出的問(wèn)題[1];運(yùn)行機(jī)制不健全、制度化保障滯后[2];多頭分散管理體制效率低、支持措施的法制化程度低[3];國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力全面加大、重要農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅保護(hù)功能偏低等問(wèn)題[4]。

2012年到2014年，學(xué)者們對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的效果進(jìn)行了反思，沈貴銀認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)政策對(duì)基層的政策需求反應(yīng)較少，政策目標(biāo)與實(shí)際效果有偏差[5]。江宜航認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策效能趨于弱化，需調(diào)整完善[6]。

2014年之后，隨著農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策改革的不斷深入，學(xué)者們從政策制定、政策實(shí)施、政策成效等多方面進(jìn)行了深入研究。周孟亮基于湖南省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策存在糧食補(bǔ)貼政策不夠精準(zhǔn)、涉農(nóng)資金難整合、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、政策落實(shí)不到位等問(wèn)題[7]。黃季焜對(duì)新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)進(jìn)行了研究，認(rèn)為目標(biāo)價(jià)格政策操作層面十分復(fù)雜、成本很高[8]。杜丙辰、劉福江、王志剛認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度依然存在支持總量很低、結(jié)構(gòu)不合理、地方補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和辦法混亂、補(bǔ)貼政策效果不明顯等問(wèn)題[9-11]。李國(guó)祥、韓潔認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持制度扭曲了市場(chǎng)價(jià)格和主體經(jīng)營(yíng)行為，出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)租金上升過(guò)快、農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難等諸多弊端[12， 13]。張領(lǐng)先發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策規(guī)模效益較低，存在著“投入-產(chǎn)出”低的問(wèn)題[14]。胡冰川認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度存在對(duì)農(nóng)業(yè)資源的錯(cuò)配，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收益保障不斷弱化，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的導(dǎo)向作用嚴(yán)重滯后于市場(chǎng)發(fā)展，等問(wèn)題[15]。

綜上可見(jiàn)，學(xué)者們研究的熱點(diǎn)一直緊跟實(shí)踐的需要，在中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系基本建立、新一輪農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革不斷探索的情況下，繼續(xù)深入研究當(dāng)前農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策存在的問(wèn)題，對(duì)改進(jìn)和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，加快建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策演變與發(fā)展

由于建國(guó)后我國(guó)實(shí)行的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，雖然對(duì)農(nóng)業(yè)也有支持，但總體上處于“負(fù)保護(hù)”狀態(tài)。加入WTO之后，尤其是2004年前后，我國(guó)才有了真正意義上的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，伴隨著“皇糧國(guó)稅”的取消，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了以最低收購(gòu)價(jià)和對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼為主的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)由負(fù)轉(zhuǎn)正，并不斷加強(qiáng)。加入WTO之后的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策根據(jù)其發(fā)展歷程，可分為“初步建立農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系”和“探索完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系”兩個(gè)階段。

（一）初步建立農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系

國(guó)家從2000年開(kāi)始啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，到2006年在全國(guó)范圍內(nèi)全面取消了面向農(nóng)民征收的三類十二種稅費(fèi)[16]。與此同時(shí)，從2002年的良種補(bǔ)貼政策開(kāi)始，逐步建立了以最低收購(gòu)價(jià)和對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。

2004年，我國(guó)價(jià)格支持政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，國(guó)家取消了實(shí)行十余年的糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)，開(kāi)始在水稻主產(chǎn)省實(shí)施稻谷最低收購(gòu)價(jià)。2006 年小麥也開(kāi)始實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)，2007 年到2009年陸續(xù)開(kāi)始實(shí)施了玉米、大豆、油菜籽、豬肉、食糖等臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2011年起，國(guó)家開(kāi)始對(duì)棉花實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策[16]。這一系列臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持政策基本建立。

同時(shí)，為了提高農(nóng)民種糧積極性，從2002年開(kāi)始，中央針對(duì)種糧農(nóng)民陸續(xù)實(shí)施了良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，形成了對(duì)農(nóng)民的收入補(bǔ)貼制度。此外還著眼于保障國(guó)家糧食安全、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼，共同構(gòu)成了我國(guó)影響力較大、政府補(bǔ)貼門(mén)類較多的農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”制度。2012年補(bǔ)貼總額達(dá)到1668億元，在國(guó)家三農(nóng)投入中占據(jù)重要地位[17]。

加入WTO十年左右，我國(guó)基本建立了以最低收購(gòu)價(jià)和對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。這個(gè)體系促進(jìn)了中國(guó)糧食連年增收增產(chǎn)，農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上漲，2007年開(kāi)始，國(guó)家“小步快跑”連續(xù)提高了最低收購(gòu)價(jià)和臨儲(chǔ)價(jià)格，加上價(jià)格支持政策賴以實(shí)行的市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了根本性變化，2010年稻谷、小麥和大豆的國(guó)內(nèi)平均價(jià)格開(kāi)始超過(guò)國(guó)際市場(chǎng)的離岸價(jià)格。到2013 年已經(jīng)全面超過(guò)了配額內(nèi)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的完稅價(jià)格[18]，我國(guó)面臨著較大的進(jìn)口壓力、庫(kù)存壓力和財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

（二）探索完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系

面對(duì)生產(chǎn)成本地板抬升、進(jìn)口成本天花板壓頂、政策調(diào)控空間縮小的三重?cái)D壓，2014年國(guó)家按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則，開(kāi)始探索農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革和收儲(chǔ)制度改革，并于2018年正式提出加快建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的改革目標(biāo)。

2014 年，國(guó)家啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，并在之后的幾年里根據(jù)試點(diǎn)情況不斷深入推進(jìn)改革。2015年，取消了油菜籽的臨儲(chǔ)政策，并將糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼進(jìn)行改革試點(diǎn)。2016 年，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，推進(jìn)玉米收儲(chǔ)制度改革，在全國(guó)推開(kāi)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。同時(shí)開(kāi)始輪作休耕，實(shí)施東北黑土地保護(hù)，治理重金屬污染區(qū)、地下水漏斗區(qū)[19]。2017 年，繼續(xù)深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革，將大豆目標(biāo)價(jià)格政策也調(diào)整為實(shí)行市場(chǎng)化收購(gòu)加補(bǔ)貼機(jī)制。

2018年，國(guó)家提出加快建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的目標(biāo)，在繼續(xù)深化各項(xiàng)改革的同時(shí)，開(kāi)展了為期 3 年的農(nóng)業(yè)完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。2019年、2020年，國(guó)家對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，完善稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策、玉米和大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，推進(jìn)稻谷、小麥、玉米完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)等一系列政策進(jìn)行了部署。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策存在的問(wèn)題

在探索改革農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的過(guò)程中，也暴露出一些問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目細(xì)碎分散，難以形成合力

農(nóng)業(yè)涉及面廣，農(nóng)業(yè)發(fā)展主管部門(mén)多且分散，導(dǎo)致涉農(nóng)項(xiàng)目多、來(lái)源廣，但是很多項(xiàng)目散而小、呈碎片化，且資金數(shù)量少，申報(bào)成本高。項(xiàng)目分散在不同部門(mén)，到達(dá)基層之后，由于審計(jì)問(wèn)題，整合難度較大，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金使用效率不高，難以形成合力。

如某地縣級(jí)涉農(nóng)財(cái)政資金項(xiàng)目中涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通與加工方面的多達(dá)30 項(xiàng)，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化建設(shè)等方面的也有20 多項(xiàng)[5]。2010—2015年，發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委發(fā)布的涉農(nóng)文件就有85個(gè)之多，僅農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)類項(xiàng)目，上述五部委就發(fā)布了14個(gè)[20]。雖然很多項(xiàng)目的扶持對(duì)象、扶持方式高度一致，甚至是重復(fù)到同一個(gè)自然村（組）、同一塊地，但是各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和具體目標(biāo)不同[21]，難以整合。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目多而資金數(shù)量少，3—5萬(wàn)元的項(xiàng)目較多，有的甚至不足0.5萬(wàn)元，小項(xiàng)目的申報(bào)、審批、驗(yàn)收、評(píng)審程序和大項(xiàng)目一樣復(fù)雜，申報(bào)成本很高，導(dǎo)致有些項(xiàng)目無(wú)人申報(bào)，浪費(fèi)財(cái)政資源。山東聊城有農(nóng)機(jī)手反映，農(nóng)民購(gòu)買小型農(nóng)機(jī)具也像購(gòu)買大型農(nóng)機(jī)具一樣，要?dú)v經(jīng)多道手續(xù)，操作環(huán)節(jié)多、資金到位時(shí)間長(zhǎng)、補(bǔ)貼金額少，群眾嫌費(fèi)事，干脆就不辦了[22]。

（二）政策目標(biāo)多元，執(zhí)行中容易出現(xiàn)偏差

從出臺(tái)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的目標(biāo)往往是多元的，一項(xiàng)政策要兼顧保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收等多個(gè)目標(biāo)。政策目標(biāo)越多、越復(fù)雜，政策執(zhí)行就越容易產(chǎn)生偏差，或者被扭曲，或者顧此失彼，或者假公濟(jì)私，或者產(chǎn)生偷懶投機(jī)，從而導(dǎo)致實(shí)際工作效率低下和政策效果欠佳。

我國(guó)連續(xù)執(zhí)行多年的最低收購(gòu)價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策早期目標(biāo)是保障糧食生產(chǎn)，2009年種糧生產(chǎn)成本快速上升之后，政策增加了“保收益”的目標(biāo)，為了達(dá)成兩個(gè)目標(biāo)，國(guó)家連續(xù)提高最低收購(gòu)價(jià)和臨儲(chǔ)價(jià)格[18]，結(jié)果扭曲了市場(chǎng)機(jī)制，導(dǎo)致生產(chǎn)量、庫(kù)存量、進(jìn)口量“三量”齊高的局面。2014年開(kāi)始探索的棉花目標(biāo)價(jià)格改革，最初采用與當(dāng)年的種植面積和交售量掛鉤的措施①，試圖兼顧“保收益”和“保產(chǎn)量”的目標(biāo)，但是改革當(dāng)年不僅耗費(fèi)了大量的財(cái)政行政成本，而且農(nóng)戶籽棉銷售收入減少，未達(dá)到預(yù)期效果。2015年，國(guó)家放棄了“保產(chǎn)量”的目標(biāo)，改為主要與實(shí)際交售量相掛鉤的措施，反而取得了較好的效果，不僅棉花價(jià)格上漲，棉農(nóng)收益也增加了。

（三）政策系統(tǒng)性不強(qiáng)，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

2014年開(kāi)始采取的“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，由于在不同品種糧食比價(jià)關(guān)系和農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)上統(tǒng)籌考慮不足，雖然有些獨(dú)立政策取得了較好的成效，但從整體上看，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整存在一定程度上的制約。

一是對(duì)試點(diǎn)地區(qū)主要糧食作物之間存在的替代關(guān)系考慮不足，導(dǎo)致新問(wèn)題出現(xiàn)。以東北地區(qū)為例，2016年玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度改革后，鑒于水稻的比較收益更高，導(dǎo)致生產(chǎn)者紛紛推進(jìn)“旱改水”改種稻谷，使得去庫(kù)存難度相對(duì)較大、庫(kù)存壓力本就較高的稻谷面臨更大的壓力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，玉米作為飼料糧、工業(yè)用糧未來(lái)需求可能增長(zhǎng)較快，其供給過(guò)剩是階段性的，而對(duì)稻谷等口糧的需求可能是減少的[23]， “旱改水”這種種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不良影響。

二是對(duì)非試點(diǎn)地區(qū)乃至全國(guó)的作物播種面積產(chǎn)生了負(fù)面影響。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)看，與改革前的2013年相比，2018年，雖然試點(diǎn)地區(qū)棉花種植面積有所增加，但是全國(guó)的棉花種植面積卻在下降，非試點(diǎn)地區(qū)降幅非常大。2018年，試點(diǎn)地區(qū)棉花種植面積由2013年的1718.3千公頃增加到2491.3千公頃，增加了45%，而全國(guó)卻減少22.8%，而非試點(diǎn)地區(qū)減幅高達(dá)67.2%。大豆也面臨同樣的情況，2018年，試點(diǎn)地區(qū)大豆種植面積由2013年的2742.6千公頃增加到4521.4千公頃，增長(zhǎng)了64.9%，而全國(guó)僅增長(zhǎng)23.9%，非試點(diǎn)地區(qū)下降3.8%①。

（四）政策結(jié)構(gòu)不夠合理，影響市場(chǎng)作用發(fā)揮

我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策在政策結(jié)構(gòu)上存在“黃箱政策”使用未滿，“綠箱政策”使用不足的問(wèn)題，具體體現(xiàn)為補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)多、金融保險(xiǎn)少，價(jià)格支持多、收入支持少，保產(chǎn)量的政策多、保生態(tài)環(huán)境的政策少，等等?！包S箱”政策是增加糧食產(chǎn)量、提高農(nóng)民收入最直接、最有效的手段，但是容易對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲，干擾市場(chǎng)機(jī)制正常作用的發(fā)揮，也容易遭到其他成員的反對(duì)。

以某省對(duì)種糧大戶的補(bǔ)貼為例，2012—2013年對(duì)小麥、水稻等糧食作物種植面積較高的補(bǔ)貼，直接誘導(dǎo)大量市場(chǎng)主體為獲得補(bǔ)貼而盲目進(jìn)入種糧農(nóng)業(yè)、擴(kuò)張規(guī)模，導(dǎo)致土地變得稀缺，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格提高，而2014—2017年補(bǔ)貼金額急劇下降乃至取消，使得種糧主體不得不承擔(dān)虛高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，有些種糧主體在成本上升、自然災(zāi)害和糧價(jià)下滑的多重沖擊下破產(chǎn)“跑路”[24]。某市對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖主體發(fā)展的扶持政策也面臨同樣的問(wèn)題，扶持政策誘導(dǎo)架子牛的市場(chǎng)價(jià)格上漲，對(duì)獲得補(bǔ)貼的市場(chǎng)主體規(guī)模養(yǎng)殖助益不多，同時(shí)擠壓了未獲得補(bǔ)貼的市場(chǎng)主體的利潤(rùn)[20]，導(dǎo)致行業(yè)受損。

（五）政策穩(wěn)定性、時(shí)效性不夠，影響生產(chǎn)者預(yù)期

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策出臺(tái)的目的是通過(guò)政策手段引導(dǎo)生產(chǎn)者調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)策略達(dá)成政策目標(biāo)，政策的連貫性、穩(wěn)定性、政策公布的時(shí)間、執(zhí)行的時(shí)機(jī)都會(huì)影響生產(chǎn)者的預(yù)期，從而影響政策效果。如果政策不穩(wěn)定、發(fā)布滯后，將導(dǎo)致生產(chǎn)者無(wú)法根據(jù)政策內(nèi)容對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行預(yù)判，從而無(wú)法發(fā)揮政策對(duì)生產(chǎn)的引導(dǎo)作用。如果政策出臺(tái)時(shí)機(jī)不恰當(dāng)，不僅不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，甚至?xí)鸱醋饔谩?/p>

目標(biāo)價(jià)格改革政策執(zhí)行之初，目標(biāo)價(jià)格和具體操作細(xì)節(jié)公布滯后，棉花、大豆均存在目標(biāo)價(jià)格公布時(shí)播種工作已經(jīng)基本結(jié)束，而公布具體實(shí)施方案時(shí)，新棉已上市，大豆都已經(jīng)收割完畢，導(dǎo)致有些棉農(nóng)無(wú)法獲得交售量補(bǔ)貼[25]，豆農(nóng)種植面積難以核定[26]，影響補(bǔ)貼發(fā)放的情況。能繁母豬補(bǔ)貼政策出現(xiàn)了因?yàn)槌雠_(tái)的時(shí)機(jī)沒(méi)把握好，不僅沒(méi)有熨平價(jià)格，反而增大價(jià)格波動(dòng)幅度的問(wèn)題。此外，有些園區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目傳達(dá)到基層時(shí)，幾近截止申報(bào)的時(shí)間。有基層領(lǐng)導(dǎo)反映曾有個(gè)6億元的國(guó)家產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，從省里下達(dá)到市里時(shí)，只剩下5天就截止了，當(dāng)?shù)剡B夜開(kāi)會(huì)，請(qǐng)專家做規(guī)劃，花了100萬(wàn)元，但終因時(shí)間倉(cāng)促，沒(méi)能申報(bào)成功。

四、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的對(duì)策建議

（一）健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，整合財(cái)政支農(nóng)資金

中央要進(jìn)一步完善涉農(nóng)資金整合的“頂層設(shè)計(jì)”，建立健全部門(mén)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，財(cái)政部牽頭制定涉農(nóng)資金整合管理辦法，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等行業(yè)部門(mén)梳理規(guī)范相關(guān)政策、項(xiàng)目，自上而下統(tǒng)籌安排財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金整合，增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性[7]。

一是加快“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”改革，完善資金分配機(jī)制，確保財(cái)政資金投向重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié);二是優(yōu)化部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目，合并同類政策，減少項(xiàng)目種類數(shù)量;三是增加政策彈性，適當(dāng)下放審批權(quán)限，對(duì)一些小項(xiàng)目簡(jiǎn)化項(xiàng)目申報(bào)審批驗(yàn)收評(píng)審程序;四是建立科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的涉農(nóng)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)和涉農(nóng)資金整合績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)制度;五是完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理模式，建立信息化平臺(tái)，實(shí)行差異化、精細(xì)化管理。

（二）政策目標(biāo)單一清晰，多重目標(biāo)要構(gòu)建政策組合

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，不管是民眾還是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員都是具有選擇性偏好、有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們都在追求本部門(mén)或者本人利益的最大化。一項(xiàng)政策制定、執(zhí)行的背后存在著各種不同利益主體的博弈，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策也不例外，其制定實(shí)施的背后也存在著中央與地方、部門(mén)與部門(mén)、政府與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、小農(nóng)戶與新型經(jīng)營(yíng)主體等利益相關(guān)者的博弈。因此政策目標(biāo)宜單一而清晰，這樣可以最大限度的防止政策被扭曲、被操縱、或者被選擇性執(zhí)行導(dǎo)致的不良后果。

不管是2009年之后的最低收購(gòu)價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策，還是探索中的棉花目標(biāo)價(jià)格改革、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，都證明了一項(xiàng)政策工具被賦予多重目標(biāo)時(shí)，往往由于政策目標(biāo)之間缺乏系統(tǒng)性與兼容性，很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)。如果有多重政策目標(biāo)需要實(shí)現(xiàn)，可以構(gòu)建政策體系，通過(guò)不同政策工具的組合來(lái)實(shí)現(xiàn)各分目標(biāo)。當(dāng)前要在補(bǔ)貼政策、價(jià)格支持政策為主的基礎(chǔ)上，加大金融保險(xiǎn)政策的支持力度，繼續(xù)探索目標(biāo)價(jià)格貸款、目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)等多種政策工具。根據(jù)不同目標(biāo)靈活選用不同政策工具進(jìn)行組合，以此提高政策效率。

（三）統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)改革，防止農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡

鑒于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性失衡，小麥優(yōu)質(zhì)品種供給不足，水稻需要減量去庫(kù)存，大豆需要增加產(chǎn)量、減少對(duì)外依存度的現(xiàn)狀，以及未來(lái)小麥、水稻、玉米、大豆等的供給與需求趨勢(shì)，綜合研判、統(tǒng)籌考慮重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革，防止加劇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的失衡或者產(chǎn)生新的不平衡。

一是統(tǒng)籌考慮當(dāng)前與未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品的需求與供給，防止在改革中造成部分品種從“階段性過(guò)剩”到“階段性短缺”的大幅波動(dòng)。針對(duì)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度改革出現(xiàn)的“旱改水”現(xiàn)象，既要考慮對(duì)稻谷庫(kù)存產(chǎn)生的壓力，又要考慮將來(lái)玉米需求增加之后“水改旱”產(chǎn)生的成本。

二是統(tǒng)籌考慮相關(guān)政策對(duì)試點(diǎn)地區(qū)、非試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品種植面積的影響。棉花、大豆改革中，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)種植面積增加與非試點(diǎn)地區(qū)種植面積減少的關(guān)聯(lián)性，要進(jìn)行深入研究。

三是統(tǒng)籌考慮同一地區(qū)不同品種的替代關(guān)系、比價(jià)關(guān)系。根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品之間的替代效應(yīng)，統(tǒng)籌考慮補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以此引導(dǎo)農(nóng)戶調(diào)整種植情況，形成合理的農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)。

（四）優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)

盡管“黃箱政策”使用便捷、效果明顯，但是“黃箱政策”的弊端也顯而易見(jiàn)，不僅影響市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，還容易引發(fā)貿(mào)易糾紛和制裁。加入WTO以來(lái)，美國(guó)對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策發(fā)起了14次訴訟，前13次均不了了之，但是第14次美國(guó)勝訴了[27]。這為我們敲了一個(gè)警鐘，今后要優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策結(jié)構(gòu)，適當(dāng)?shù)販p少“黃箱”政策，加大“綠箱”政策使用力度，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。

一是探索多種補(bǔ)貼方式。比如，對(duì)大量小規(guī)模或極小規(guī)模種植戶進(jìn)行補(bǔ)貼，成本非常高，可以探索對(duì)不同種植規(guī)模的分類補(bǔ)貼;因?yàn)榕c當(dāng)期種植面積相掛鉤的補(bǔ)貼會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生一定的扭曲，可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，探索與實(shí)際生產(chǎn)脫鉤，只與價(jià)格掛鉤的半脫鉤化補(bǔ)貼;對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格改革中仍然存在的保收入、保產(chǎn)量的功能，可以探索農(nóng)民收入直接補(bǔ)貼。

二是強(qiáng)化金融保險(xiǎn)政策的使用力度。積極培育糧食期貨及期權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)，探索建立“期貨+保險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傊贫萚26]，完善巨災(zāi)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，為完善農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)提供支撐;根據(jù)各地對(duì)小麥、玉米、花生、茶葉、蘋(píng)果、馬鈴薯等作物收入保險(xiǎn)的探索與中央的農(nóng)業(yè)完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快完善和推廣農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)政策，減少生產(chǎn)者面臨的風(fēng)險(xiǎn)，確保生產(chǎn)者收益;加快農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高單戶擔(dān)保額度，增加農(nóng)業(yè)信貸貼息補(bǔ)助。

三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策支持。盡管一般服務(wù)占用了我國(guó)“綠箱”政策支出約一半的資金，但是占比較高的政府服務(wù)支出實(shí)質(zhì)上并不屬于WTO規(guī)則內(nèi)的國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持，而農(nóng)業(yè)教育科研和技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、病蟲(chóng)害防治等促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策占比并不高[28]，今后要加大這方面政策的比重。此外，還需加大“綠箱”政策中環(huán)境計(jì)劃下的支付、資源休耕計(jì)劃等政策比重，盡快研究使用結(jié)構(gòu)調(diào)整援助政策。

（五）增強(qiáng)制度化建設(shè)，穩(wěn)定生產(chǎn)者預(yù)期

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策如果缺乏穩(wěn)定性、時(shí)效性，生產(chǎn)者由于信息不對(duì)稱往往難以形成科學(xué)合理的預(yù)判，無(wú)法發(fā)揮政策對(duì)生產(chǎn)的引導(dǎo)作用。因此，要增強(qiáng)政策制度化建設(shè)，穩(wěn)定生產(chǎn)者預(yù)期。

短期來(lái)看，目標(biāo)價(jià)格改革、生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度等還在試點(diǎn)，相關(guān)的政策措施、政策工具以及配套政策還不完善，還需要比較靈活的政策文件及時(shí)調(diào)整，但是一定要提高政策出臺(tái)的及時(shí)性可預(yù)見(jiàn)性，避免頻繁變動(dòng)、公布滯后的情況。

長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策還需要加快法制化建設(shè)，通過(guò)法律強(qiáng)制性明確下來(lái)，讓生產(chǎn)者決策有依據(jù)、生產(chǎn)有預(yù)期，減少信息不對(duì)稱導(dǎo)致的決策失敗、生產(chǎn)盲目，有效引導(dǎo)生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為，以達(dá)到國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)。

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（中文校對(duì)：溫嘯宇）

Countermeasures on Improving Agricultural Support and Protection Policy System in China

XU Tianhua

（Administration and Management Institute， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 102208）

Abstract： Since 2014， China has continuously explored the reform of agricultural support and protection policy system， and put forward the goal of establishing a new agriculture support and protection policy system. There are some problems in the actual implementation and reform of China's agricultural support and protection policy，such as scattered agricultural projects， multiple policy objectives， weak systematicness， unreasonable structure， etc. Therefore， the author puts forward five policy suggestions： improve the departmental coordination and integrate financial support for agriculture funds， clear policy goal and construct policy combination， consider all reform measures， and balance the structure of agricultural products， optimize the structure of agricultural support and protection policy and redure intervention in market， and strengthen the construction of policy institutionalization and stabilize producersexpectation.

Keywords： agricultural support and protection policy; overall planning and coordination; constructing policy mix; optimizing policy structure

（英文校譯：溫嘯宇）