政策執(zhí)行視角下深度貧困地區(qū)“一戶一策”實(shí)施問(wèn)題研究

何佳晨

摘 要：“一戶一策”是精準(zhǔn)扶貧最重要的基礎(chǔ)工作，是確保貧困人口如期脫貧的重要抓手。廣西L鎮(zhèn)屬于深度貧困地區(qū)，由于貧困程度深，政策執(zhí)行環(huán)境復(fù)雜多變，導(dǎo)致“一戶一策”執(zhí)行中存在執(zhí)行機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、幫扶隊(duì)伍建設(shè)不夠、目標(biāo)群體思想落后、執(zhí)行環(huán)境不理想等問(wèn)題?；邎?zhí)行的視角從因戶施策精細(xì)化、明確執(zhí)行部門職責(zé)、加強(qiáng)幫扶隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化目標(biāo)群體思想引領(lǐng)、優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境等方面提出相應(yīng)的對(duì)策，以期加快推進(jìn)深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行;深度貧困地區(qū);“一戶一策”

中圖分類號(hào)：F323.8? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）13-0031-05

一、問(wèn)題的提出

精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期全國(guó)扶貧工作的精髓和亮點(diǎn)，是全面建成小康社會(huì)的重要保障。精準(zhǔn)到戶，將“戶”“策”無(wú)縫對(duì)接，是“一戶一策”執(zhí)行過(guò)程中的首要任務(wù)。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)到了“啃硬骨頭”、攻堅(jiān)拔寨的階段，由于廣西貧困人口多，貧困面積大，貧困程度深，集“老、少、邊、窮”于一體的廣西是全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，導(dǎo)致精準(zhǔn)脫貧工作具有更強(qiáng)的復(fù)雜性，“一戶一策”實(shí)施更具有針對(duì)性。隨著精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的不斷深入，“一戶一策”是開展精準(zhǔn)幫扶工作的重要決策，而政策執(zhí)行是關(guān)乎決策具體實(shí)施效果的重要環(huán)節(jié)，政策的有效執(zhí)行對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)影響很大。政策執(zhí)行視角下，深度貧困地區(qū)如何更好達(dá)到精準(zhǔn)脫貧的要求，仍然是“一戶一策”執(zhí)行過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。對(duì)于深度貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，因?yàn)槊總€(gè)貧困戶的情況不一且復(fù)雜，國(guó)家的扶貧戰(zhàn)略、各級(jí)政府的扶貧政策，各行業(yè)的幫扶措施，即使周全又細(xì)化也不能具體到針對(duì)一戶人家開展幫扶。政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，遇到貧困識(shí)別對(duì)象不精準(zhǔn)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉，幫扶隊(duì)伍建設(shè)不夠、目標(biāo)群體思想落后，貧困戶參與度較低、政策宣傳不到位，執(zhí)行環(huán)境不理想等各種困境，從而影響“一戶一策”的有效實(shí)施。

十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的新任務(wù)、新要求，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)的脫貧任務(wù)。抓實(shí)“一戶一策”，要用繡花功夫?qū)嵤┚珳?zhǔn)扶貧，“一戶一策”的實(shí)施成為精準(zhǔn)幫扶工作的重要抓手。2020年“中央一號(hào)文件中”提出對(duì)深度貧困地區(qū)貧困人口多、貧困發(fā)生率高、脫貧難度大的縣和行政村，要組織精銳力量強(qiáng)力幫扶、掛牌督戰(zhàn);對(duì)已脫貧人口開展全面排查，認(rèn)真查找漏洞缺項(xiàng)，一項(xiàng)一項(xiàng)整改清零，一戶一戶對(duì)賬銷號(hào)[1]。2020年2月19日，自治區(qū)扶貧辦、財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等九個(gè)部門于今年2月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)保障決勝脫貧攻堅(jiān)若干措施的通知》中提出，為做好疫情防控工作下穩(wěn)定推進(jìn)貧困人口就業(yè)，制訂相應(yīng)幫扶計(jì)劃，做到“一戶一策”幫扶就業(yè)，扎實(shí)做好“一幫一聯(lián)”工作，加大定點(diǎn)幫扶力度[2]。2019年，藤縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室學(xué)習(xí)傳達(dá)《關(guān)于制定極度貧困戶“一戶一策”幫扶方案的通知》，提出給予152戶極度貧困戶重點(diǎn)幫扶和特殊扶持，制定完善極度貧困戶脫貧攻堅(jiān)工作方案，指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在深入“解剖麻雀”的基礎(chǔ)上，制定極度貧困戶“一戶一策”幫扶方案[3]。2017年11月21日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》提出：“要做實(shí)做細(xì)深度貧困地區(qū)的建檔立卡，加強(qiáng)貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)退出，加強(qiáng)駐村幫扶工作?！盵4]扎實(shí)開展精準(zhǔn)扶貧工作，落實(shí)“一戶一策”，將各項(xiàng)幫扶政策真正與貧困戶的實(shí)際情況對(duì)應(yīng)，與可行的幫扶措施對(duì)接。由此可見(jiàn)，“一戶一策”脫貧措施最大的優(yōu)勢(shì)，就在于能將精準(zhǔn)扶貧的要求，真正落實(shí)到每一家貧困戶。在深度貧困地區(qū)制定符合貧困戶意愿和工作實(shí)際的“一戶一策”，有效執(zhí)行“一戶一策”精準(zhǔn)脫貧計(jì)劃，是精準(zhǔn)脫貧最重要的基礎(chǔ)工作，是確保貧困人口如期脫貧的重要抓手。

基于以上背景和視角，本文選取具有深度貧困特點(diǎn)的廣西L鎮(zhèn)作為分析對(duì)象，通過(guò)分析深度貧困地區(qū)L鎮(zhèn)“一戶一策”的實(shí)施，從政策執(zhí)行視角研究深度貧困地區(qū)L鎮(zhèn)“一戶一策”實(shí)施遇到的困境及其原因，并提出因地適宜的“一戶一策”有效執(zhí)行的對(duì)策，不斷提升區(qū)精準(zhǔn)扶貧中“一戶一策”的執(zhí)行效果，加快推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作。

二、文獻(xiàn)回顧

“一戶一策”是針對(duì)幫扶家庭不同的致貧原因，采用不同的幫扶方式，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧[5]?！耙粦粢徊摺笔蔷珳?zhǔn)扶貧的具體落實(shí)政策，精準(zhǔn)到戶，將“戶”“策”無(wú)縫對(duì)接，將各項(xiàng)幫扶政策真正與貧困戶的實(shí)際情況對(duì)應(yīng)的精準(zhǔn)幫扶措施。精準(zhǔn)扶貧，切實(shí)提高深度貧困地區(qū)工作的針對(duì)性和實(shí)效性?！耙粦粢徊摺笔菫檫m用于精準(zhǔn)扶貧而制定的，實(shí)踐于貧困地區(qū)的一個(gè)扶貧政策，其本質(zhì)是精準(zhǔn)扶貧地再精細(xì)化。對(duì)于公共政策執(zhí)行過(guò)程而言，學(xué)者從政策執(zhí)行、扶貧政策執(zhí)行等方面進(jìn)行了研究分析。

一方面是政策執(zhí)行研究。學(xué)者認(rèn)為政策和執(zhí)行是不同的觀點(diǎn)，執(zhí)行是一個(gè)控制的過(guò)程，而政策的施行是動(dòng)態(tài)的過(guò)程，政策執(zhí)行需要對(duì)各種資源充分的利用，而且還需要對(duì)各種因素進(jìn)行分析[6]。Luiz Edmundo（2017）研究認(rèn)為，公共政策執(zhí)行是政策過(guò)程的一個(gè)環(huán)節(jié)，往往是被自動(dòng)的執(zhí)行[7]。胡業(yè)飛和崔楊楊認(rèn)為，政策的模糊性與科層組織間存在北行悖論，科層組織的特征是“目標(biāo)具體化”與“結(jié)構(gòu)正式化”，如果政策模糊，執(zhí)行時(shí)就會(huì)出現(xiàn)偏差[8]。楊宏山（2014）認(rèn)為，在“路徑—激勵(lì)”分析框架下，政策執(zhí)行路徑明確時(shí)，基層政府的激勵(lì)性很高，會(huì)選擇行政性執(zhí)行，反之則會(huì)出現(xiàn)象征性或者變通性執(zhí)行[9]。賀東航和孔繁斌（2011）則認(rèn)為，公共政策由高層制定順著“條條”縱向傳遞，而基層政府在執(zhí)行政策時(shí)容易出現(xiàn)“塊塊分割”，形成“孤島現(xiàn)象”[10]。此外，丁煌和李曉飛（2010）認(rèn)為，在政策執(zhí)行主體與上級(jí)發(fā)生利益沖突時(shí)，基層政府將會(huì)對(duì)政策虛假執(zhí)行或執(zhí)行不力，導(dǎo)致政策執(zhí)行阻梗[11]。

另一方面是扶貧政策執(zhí)行[12～13]。學(xué)者將扶貧納入公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，并將之置于“社會(huì)動(dòng)員—權(quán)力嵌入”的雙重分析框架中，形成層級(jí)控制與社會(huì)動(dòng)員相互融通，中央與地方間權(quán)力共享的“雙層嵌套結(jié)構(gòu)”[14]。陳冠宇（2018）認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行應(yīng)該包含四個(gè)方面，前期準(zhǔn)備、政策實(shí)驗(yàn)、宣傳解釋、監(jiān)督控制[15]。謝飛（2018）認(rèn)為，扶貧政策執(zhí)行是政府與各方社會(huì)力量合作落實(shí)政策的過(guò)程，并且強(qiáng)調(diào)執(zhí)行過(guò)程的民主性[16]。葛志軍和刑成舉（2015）認(rèn)為，扶貧政策存在政策一統(tǒng)性和執(zhí)行靈活性之間的悖論，一方面由上級(jí)集中統(tǒng)一制定實(shí)行“一刀切”，另一方面又要求政策執(zhí)行過(guò)程中考慮個(gè)體性和特殊性，二者相互矛盾，扶貧政策要求的“一村一策”和“一戶一策”很難實(shí)現(xiàn)[17]。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行的相關(guān)研究成果，為筆者提供了豐富的理論依據(jù)和參考價(jià)值。但從現(xiàn)有研究來(lái)看，以深度貧困地區(qū)為研究主體，在微觀層面上展開論述的研究相對(duì)較少，缺乏針對(duì)精準(zhǔn)扶貧中 “一戶一策”的具體政策執(zhí)行研究?；诖?，本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)地調(diào)研，以深度貧困地區(qū)廣西 L 鎮(zhèn)為例，在政策執(zhí)行視角下，探討“一戶一策”在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的偏差問(wèn)題及原因，尋找深度貧困地區(qū)“一戶一策”的實(shí)施路徑。

三、L鎮(zhèn)貧困現(xiàn)狀與“一戶一策”執(zhí)行情況

（一）L鎮(zhèn)基本貧困狀況

L鎮(zhèn)位于廣西壯族自治區(qū)梧州市藤縣西南部，屬于深度貧困地區(qū)的極度貧困鎮(zhèn)（村），總面積190.26平方公里，有6個(gè)貧困戶村，8個(gè)一般村，1個(gè)社區(qū)。截至目前，現(xiàn)有建檔立卡戶1 722戶7 148人，未脫戶還有104戶，319人，2019年脫貧496戶2 054人，2019年以來(lái)納入邊緣戶34戶124人，脫貧監(jiān)測(cè)戶46戶193人，持有殘疾證471人，患有長(zhǎng)期慢性病719人，患有大病23人，貧困發(fā)生率已降到0.83%。

（二）L鎮(zhèn)“一戶一策”政策執(zhí)行的基本情況

目前，全國(guó)已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)的最后沖刺階段，L鎮(zhèn)“一戶一策”經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐與完善，已取得相應(yīng)的成效。

1.因殘致貧，多次組織和動(dòng)員貧困戶辦理殘疾證，享受殘疾補(bǔ)沒(méi)人每月80元，給予低保資助。

2.因?qū)W致貧，硬性要求幫扶人做好宣傳并幫貧困戶提交相關(guān)材料申請(qǐng)雨露計(jì)劃，對(duì)于九年義務(wù)教育階段的貧困戶學(xué)生，由學(xué)校牽頭把生活補(bǔ)助、助學(xué)金傾向于他們。

3.因病致貧，2014年、2015年退出戶、邊緣戶享受75%的醫(yī)療報(bào)銷，2016年以來(lái)的脫貧戶、未脫貧戶和脫貧監(jiān)測(cè)戶享受90%的醫(yī)療報(bào)銷，且2016年以來(lái)的脫貧戶、未脫戶參加醫(yī)療保險(xiǎn)由政府兜底購(gòu)買，同時(shí)進(jìn)行低保資助。

4.缺技術(shù)致貧，由鎮(zhèn)直相關(guān)單位部門進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，通過(guò)致富帶頭人進(jìn)行技術(shù)帶動(dòng)，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)對(duì)貧困戶進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，上崗培訓(xùn)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)扶貧雞領(lǐng)養(yǎng)，百香果技術(shù)培訓(xùn)等。

5.住房存在問(wèn)題，則由危改辦牽頭對(duì)住房問(wèn)題的貧困戶進(jìn)行危房級(jí)別認(rèn)定，根據(jù)評(píng)級(jí)來(lái)進(jìn)行修補(bǔ)，重建，或通過(guò)租借讓貧困戶居住在安全的房子中，確保貧困戶住房安全。

6.對(duì)于受疫情影響無(wú)法外出務(wù)工的貧困戶人員，則幫助他們申請(qǐng)非公益性崗位，水庫(kù)巡查員，對(duì)于已經(jīng)外出務(wù)工的則進(jìn)行交通補(bǔ)貼和穩(wěn)崗補(bǔ)貼，以此鼓勵(lì)他們務(wù)工。

四、L鎮(zhèn)“一戶一策”政策執(zhí)行存在的問(wèn)題

（一）貧困識(shí)別對(duì)象不精準(zhǔn)，針對(duì)幫扶不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)識(shí)別是通過(guò)民主科學(xué)而又透明的程序識(shí)別出貧困戶，并對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的建檔立卡工作，找出其貧困原因和摸清實(shí)際需求，針對(duì)不同貧困戶采取相應(yīng)的扶貧措施，使“一戶一策”落到實(shí)處。但現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中出現(xiàn)政府針對(duì)動(dòng)態(tài)變化的扶貧政策沒(méi)有制定明確具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)存在很大的彈性和主觀性，對(duì)貧困對(duì)象識(shí)別不清與錨定不準(zhǔn)，在認(rèn)定時(shí)很難統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不能全面的評(píng)估貧困戶的實(shí)際情況。在L鎮(zhèn)每年都存在漏評(píng)、錯(cuò)評(píng)的現(xiàn)象，主觀原因在于入戶評(píng)分人員業(yè)務(wù)能力稍差，對(duì)評(píng)分對(duì)象不夠嚴(yán)謹(jǐn)，存在就親就熟行為，責(zé)任心缺失，把一些該納入的人員給遺漏了;客觀原因在于2016年重新識(shí)別評(píng)分認(rèn)定內(nèi)容不統(tǒng)一，識(shí)別工作量大，被識(shí)別人員錯(cuò)綜雜亂，識(shí)別時(shí)無(wú)法識(shí)別貧困戶的真實(shí)財(cái)產(chǎn)情況，村民瞞報(bào)不報(bào)，缺少一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)程序。這些主客觀原因都在一定程度上影響精準(zhǔn)識(shí)別的準(zhǔn)確性。例如，在H村的某戶，該戶其中一個(gè)兒子因長(zhǎng)期外出，2016年重新識(shí)別時(shí)把本是貧困戶卻剔除，直到2020年當(dāng)事人到鎮(zhèn)扶貧站去詢問(wèn)的時(shí)候才查清此事的原因是2016年幫扶人做識(shí)別的時(shí)候把別人當(dāng)成女的嫁出，從而錯(cuò)剔除出去。在H村的另外一戶，因2016年重新識(shí)別評(píng)分的時(shí)候檢索不到貧困戶的真實(shí)財(cái)產(chǎn)情況，該戶又長(zhǎng)期外出，評(píng)分時(shí)為減少工作量，直接不做相關(guān)信息采集而評(píng)分，直到2019年各部門對(duì)貧困戶財(cái)產(chǎn)情況檢索才發(fā)現(xiàn)此問(wèn)題。

此外，由于深度貧困地區(qū)情況復(fù)雜且致貧原因多，幫扶人員沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到貧困戶的差異性和個(gè)體性，與部分幫扶人員對(duì)貧困戶的情況沒(méi)完全掌握，甚至對(duì)于一些致貧情況很復(fù)雜的貧困戶沒(méi)有對(duì)其做出針對(duì)性的分析和深度研究其致貧原因，并據(jù)此制定出相應(yīng)的實(shí)效性幫扶措施，難以做到“精準(zhǔn)滴灌”。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉，幫扶隊(duì)伍建設(shè)不夠

1.基層“一戶一策”幫扶涉及單位較多、部門龐雜。在一個(gè)項(xiàng)目的追蹤過(guò)程中，需要有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，但各部門領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)能力大小不一，職責(zé)不明確，存在同一個(gè)任務(wù)卻有不同部門有不同要求的現(xiàn)象，很多時(shí)候不可避免出現(xiàn)多頭管理和相互推諉的情況。同時(shí)，幫扶工作由于涉及部門較多，各項(xiàng)程序?qū)徟鸁┈崳瑢徟捌跍?zhǔn)備時(shí)間較長(zhǎng)，造成項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。例如，在L鎮(zhèn)，為殘疾人辦理殘疾證中，前期宣傳動(dòng)員的時(shí)候，主要是鎮(zhèn)扶貧占主導(dǎo)各村幫扶人進(jìn)行教育宣傳，鎮(zhèn)殘聯(lián)因人力不夠，只在信息群里簡(jiǎn)單地發(fā)個(gè)通知，所有的具體工作都由鎮(zhèn)扶貧站去落實(shí)，辦理殘疾證的詳細(xì)規(guī)定鎮(zhèn)扶貧站卻都不知了解，而鎮(zhèn)殘聯(lián)卻置身事外，對(duì)于具體工作沒(méi)有明確的流程，對(duì)此事也沒(méi)有一個(gè)明確的文件下達(dá)，未要求村委召開會(huì)議強(qiáng)調(diào)此事的重要性，部分村更是直接抗拒此項(xiàng)工作，連帶路人都無(wú)人自愿擔(dān)任，覺(jué)得此事與我無(wú)關(guān)，從而造成縣殘聯(lián)上門服務(wù)辦證的時(shí)候缺漏人員較多。2020年5月上門服務(wù)辦證共為48位疑似殘疾人評(píng)定，符合辦證的有32人，據(jù)后期收集中，還存在8人符合辦證條件卻因未報(bào)疑似名單中而錯(cuò)過(guò)此次上門服務(wù)辦證。

2.幫扶隊(duì)伍建設(shè)不夠。深度貧困地區(qū)工作環(huán)境艱苦，工作情況復(fù)雜，幫扶人員少，綜合素質(zhì)不夠高，部分幫扶人員都是基層普通工作人員，業(yè)務(wù)能力水平較差，部分政策執(zhí)行人員工作熱情不高、責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)脫貧業(yè)務(wù)不熟，對(duì)所負(fù)責(zé)貧困戶的實(shí)際情況不進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)工作敷衍應(yīng)付，影響了“一戶一策”幫扶工作的實(shí)效。L鎮(zhèn)2014年、2015年退出戶全部交由村兩委成員去幫扶，而村兩委成員基本都是一些年紀(jì)偏高、文化水平偏低、責(zé)任心欠缺的人員，他們不熟悉扶貧政策，對(duì)扶貧政策的理解不夠徹底，所以在對(duì)農(nóng)戶宣傳的時(shí)候模棱兩可，無(wú)法全面地解說(shuō)各種政策是否符合條件享受，造成貧困戶該享受的政策卻無(wú)法享受。另一方面，現(xiàn)在貧困戶信息都已經(jīng)系統(tǒng)數(shù)字化，由于村兩委干部成員年級(jí)偏大，不熟悉電腦的使用，只能用手機(jī)APP系統(tǒng)操作，基本不會(huì)操作新軟件，致使貧困戶的信息不能及時(shí)更新錄入，基本信息的邏輯錯(cuò)誤較多，尤其是收入板塊，收入錯(cuò)登、漏登，與幫扶手冊(cè)的數(shù)據(jù)存在很大的出入，且每次詢問(wèn)到的數(shù)據(jù)都不一致。最后，部分幫扶人欠缺責(zé)任心，基本不入戶了解貧困的具體信息情況，尤其是家庭成員變動(dòng)狀態(tài)，一些貧困女兒出嫁了大半年都不知情，一些貧困學(xué)生在校讀幾年級(jí)也不了解，造成學(xué)生該享受的政策都沒(méi)及時(shí)享受。

（三）目標(biāo)群體思想落后，貧困戶參與度較低

現(xiàn)階段，深度貧困地區(qū)L鎮(zhèn)人口素質(zhì)和文化水平普遍偏低，很多村民的一些觀念過(guò)于保守，許多貧困群眾由于受到傳統(tǒng)落后思想的影響，有時(shí)候?qū)珳?zhǔn)扶貧的一些項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生抵觸心理，認(rèn)為這些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不能為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和自身的收益帶來(lái)很好的效果。同時(shí)，一些貧困群眾對(duì)扶貧依賴思想嚴(yán)重，他們期待政府持續(xù)給予物質(zhì)或金錢補(bǔ)助，認(rèn)為幫扶人員對(duì)于他們的貧困會(huì)加大扶持力度，自己卻坐享其成，空想政府會(huì)對(duì)他們進(jìn)行無(wú)限的補(bǔ)貼，甚至有些貧困戶不愿意脫貧，認(rèn)為可以一勞永逸地獲得政府的資助，存在著“等、靠、要”的依賴思想。此外，在“一戶一策” 執(zhí)行過(guò)程中，部分貧困群眾缺乏參與性、主動(dòng)性和積極性。對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧的參與，有的貧困戶因技能缺乏但又不愿意主動(dòng)參與技能培訓(xùn)，實(shí)際執(zhí)行中很多大戶加入項(xiàng)目當(dāng)中，貧困戶并沒(méi)有加進(jìn)去，貧困戶對(duì)產(chǎn)業(yè)的參與度相對(duì)較低。貧困群眾對(duì)政府決策的參與度低，大多對(duì)決策的群眾意愿表達(dá)不強(qiáng)烈。

（四）政策宣傳不到位，執(zhí)行環(huán)境不理想

目前對(duì)精準(zhǔn)扶貧、“一戶一策”的宣傳比較表面化，對(duì)政策的宣傳力度不夠，對(duì)一些產(chǎn)業(yè)、醫(yī)保、異地扶貧搬遷、教育等相關(guān)政策還缺少系統(tǒng)化、全面化的宣傳，村民往往對(duì)這些政策一知半解，有時(shí)候還會(huì)產(chǎn)生誤解，嚴(yán)重阻礙政策的落實(shí)。如L鎮(zhèn)“一戶一策”為殘疾人辦理殘疾證的政策執(zhí)行過(guò)程中，政府沒(méi)有過(guò)多的宣傳，在平時(shí)的公告、宣傳欄均沒(méi)有體現(xiàn)，也沒(méi)有將對(duì)應(yīng)的宣傳手冊(cè)、宣傳單分發(fā)給有需要的貧困戶，只是單一地依靠貧困戶自己反映或者幫扶人把具體情況反饋給鎮(zhèn)扶貧站，鎮(zhèn)殘聯(lián)宣傳覆蓋面基本為0，有些貧困戶對(duì)于辦理過(guò)程一無(wú)所知，致使需要辦理的沒(méi)能辦理到。在實(shí)際的“一戶一策”執(zhí)行過(guò)程中，有些扶貧項(xiàng)目受制于地勢(shì)、土壤、水源、交通等各種自然因素的影響，扶貧工作的開展異常艱巨，經(jīng)常推進(jìn)遲緩或者達(dá)不到扶貧項(xiàng)目的預(yù)期，影響扶貧效率甚至造成扶貧資源浪費(fèi)。由于深度貧困地區(qū)環(huán)境復(fù)雜多變，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不理想，L鎮(zhèn)貧困戶分布較分散，在一定區(qū)域，如某個(gè)村實(shí)施產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)幫扶就會(huì)很難形成規(guī)模效應(yīng)，幫扶成本較高，降低了政策執(zhí)行效率。

五、L鎮(zhèn)“一戶一策”政策執(zhí)行的對(duì)策分析

（一）完善貧困戶識(shí)別，實(shí)現(xiàn)因戶施策精細(xì)化

對(duì)于深度貧困地區(qū)“一戶一策”實(shí)施前提需要制定完善科學(xué)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同的貧困戶要綜合考量各種因素才能統(tǒng)一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，如貧困戶的基本收、健康狀況、消費(fèi)情況、致貧原因等各種因素都會(huì)影響到識(shí)別的精準(zhǔn)，同時(shí)幫扶干部切實(shí)做到入村入戶，從村干部、村民了解貧困戶的實(shí)際狀況，透徹了解貧困對(duì)象的家庭狀況，根據(jù)不同貧困戶的不同實(shí)際需求采取因人而異的扶貧舉措。政策執(zhí)行主體需要將工作精細(xì)化，對(duì)深度地區(qū)貧困戶的識(shí)別更需要每年每季度都進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)疑似漏評(píng)錯(cuò)評(píng)人員進(jìn)行多方面核實(shí)再重新評(píng)分，將符合條件的農(nóng)戶及時(shí)納入貧困戶。如L鎮(zhèn)2017年錯(cuò)評(píng)剔除54戶，應(yīng)納盡納66戶;2018年錯(cuò)評(píng)剔除5戶10人，應(yīng)納盡納6戶23人，2019年錯(cuò)評(píng)剔除3戶13人，應(yīng)納盡納0戶。使貧困戶的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、程序更加精準(zhǔn)。此外，繼續(xù)落實(shí)深度貧困地區(qū)“回頭看”“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”等動(dòng)態(tài)管理工作，依據(jù)扶貧信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)獲取準(zhǔn)確的項(xiàng)目重點(diǎn)扶貧對(duì)象信息，結(jié)合貧困戶實(shí)際貧困情況，遵循“因人施策”的原則，進(jìn)行一對(duì)一的扶貧政策項(xiàng)目制定安排，給予相應(yīng)的政策咨詢，推進(jìn)深度貧困地區(qū)因戶施策脫貧措施的精準(zhǔn)化。

（二）明確執(zhí)行部門職責(zé)，加強(qiáng)幫扶隊(duì)伍建設(shè)

為了有效地“一戶一策”執(zhí)行，各個(gè)執(zhí)行部門應(yīng)科學(xué)劃分各項(xiàng)職能，明確各個(gè)執(zhí)行人員的職責(zé)和權(quán)限，理清各部門邊界關(guān)系，減少領(lǐng)導(dǎo)的盲目干預(yù)。特別要求政策執(zhí)行部門上下級(jí)之間的職權(quán)分配、人員配置、工作程序等有序的等級(jí)劃分，做到“一戶一策”在執(zhí)行過(guò)程中統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免出現(xiàn)相互推諉、扯皮等情況。在“一戶一策”的實(shí)施中，明確指導(dǎo)的主體，落實(shí)各部門職責(zé)，盡可能地做到落實(shí)責(zé)任到各工作人員，提高部門工作效率。同時(shí)，在“一戶一策”的執(zhí)行過(guò)程中，加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)的共享以及各部門之間的聯(lián)系，加強(qiáng)深度貧困地區(qū)村級(jí)干部與鄉(xiāng)級(jí)干部、村名委員會(huì)與鄉(xiāng)政府各部門、鄉(xiāng)扶貧領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)小組與縣級(jí)相關(guān)部門工作的溝通聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)政策在各部門的有效落實(shí)。還有，加強(qiáng)幫扶隊(duì)伍的建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)深度貧困地區(qū)幫扶干部隊(duì)伍的定期培訓(xùn)以及加強(qiáng)對(duì)村兩委干部的網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)操作流程的培訓(xùn)，提升幫扶干部實(shí)操業(yè)務(wù)能力水平，增強(qiáng)其責(zé)任心，制定科學(xué)、有效的工作人員考核辦法，提高工作人員的工作能力和積極性。由于深度貧困地區(qū)條件艱苦、環(huán)境復(fù)雜，要設(shè)立專項(xiàng)資金為駐村干部提供穩(wěn)定的物質(zhì)保證，還要及時(shí)引進(jìn)人才，為基層隊(duì)伍注入新活力，鼓勵(lì)大學(xué)生到基層鍛煉，傳輸新知識(shí)，提高幫扶隊(duì)伍的人員素質(zhì)和水平。

（三）強(qiáng)化目標(biāo)群體思想引領(lǐng)，提高貧困戶參與度

加強(qiáng)對(duì)深度貧困地區(qū)貧困戶的思想引導(dǎo)，大力宣傳“一戶一策”與貧困群眾的切身利益關(guān)系，轉(zhuǎn)變貧困戶由“被動(dòng)脫貧”到“主動(dòng)脫貧”的思想觀念，通過(guò)政策宣講等方式加大對(duì)村民的培訓(xùn)力度，培養(yǎng)貧困戶自力更生和自我脫貧意識(shí)，對(duì)于那些有自主脫貧意識(shí)的貧困戶應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)，如為他們提供技術(shù)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)等激勵(lì)性的支持，對(duì)于不愿勞動(dòng)、只想不勞而獲和滿足脫貧條件拒不脫貧的貧困戶應(yīng)進(jìn)行思想教育，避免對(duì)政府的過(guò)度依賴。傳統(tǒng)思想讓村民不愿意主動(dòng)參與“一戶一策”執(zhí)行過(guò)程中來(lái)，但“一戶一策”的有效執(zhí)行又需要村民的積極配合。這就需要著重培養(yǎng)貧困戶的參與度和主體意識(shí)，激勵(lì)貧困人口主動(dòng)參與扶貧開發(fā)，鼓勵(lì)貧困群眾參與，動(dòng)員深度貧困地區(qū)群眾切實(shí)融入“一戶一策”實(shí)施中來(lái)，將群眾的意愿與行動(dòng)融入“一戶一策”設(shè)計(jì)與執(zhí)行中。

（四）加大政策宣傳力度，優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境

首先，針對(duì)深度貧困地區(qū)L鎮(zhèn)的農(nóng)民群眾，由于其文化水平較低，文字宣傳（如海報(bào)、宣傳欄等方式）對(duì)于貧困群眾來(lái)說(shuō)是比較困難的，他們大部分看不懂或不認(rèn)識(shí)文字。所以應(yīng)該采用通俗易懂、簡(jiǎn)單幽默、易于理解接受的形式進(jìn)行政策宣傳，如民間戲曲、小品等，一些交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施較完善的鄉(xiāng)村可以通過(guò)文藝下鄉(xiāng)會(huì)演方式將扶貧政策直觀地傳遞給群眾，以加深群眾對(duì)政策的理解。其次，針對(duì)教育、醫(yī)療、住房等扶貧政策的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法，幫扶執(zhí)行人員要通過(guò)多種途徑和方式傳達(dá)政策信息，幫助貧困戶進(jìn)行政策信息甄別和政策信息選擇，如上門向貧困戶進(jìn)行政策解讀。最后，要優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境水平，發(fā)展L鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)，打造具有特色的支柱型產(chǎn)業(yè)，加大和企業(yè)的扶貧項(xiàng)目合作，提升農(nóng)業(yè)資源的利用效率，為貧困群眾創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，提升貧困人員在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與程度。與此同時(shí)，進(jìn)一步加大L鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，如村交通設(shè)施，還要加快鄉(xiāng)村信息化建設(shè)，完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，為發(fā)展農(nóng)村電商提供助力，這樣可以帶動(dòng)村內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品的往外銷售，提高村民的個(gè)人收入。

結(jié)語(yǔ)

深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作更具有艱巨性和復(fù)雜性，“一戶一策”的執(zhí)行需要精準(zhǔn)化、多樣化和因戶施策，深度貧困地區(qū)的“一戶一策”落實(shí)效果不到位，將嚴(yán)重制約深度貧困地區(qū)的發(fā)展[16]。從政策執(zhí)行視角下分析廣西L鎮(zhèn)“一戶一策”實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題原因并提出針對(duì)性對(duì)策分析，從而提升深度貧困地區(qū)“一戶一策”執(zhí)行能力和精準(zhǔn)實(shí)施。

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[責(zé)任編輯 毛 羽]