我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境與出路

李金芬　羅敏靜

摘 要：公共政策對社會利益進行權威性分配，集中反映社會利益，對社會資源進行分配，規(guī)范社會行為，解決社會問題，促進社會和諧發(fā)展。良好的公共政策方案需要行政機構人員來執(zhí)行貫徹，最終實現(xiàn)社會公共利益，但由于環(huán)境因素與政策主體的有限理性因素的影響，導致在政策執(zhí)行中的政策執(zhí)行效果不理想，社會公共利益也無法實現(xiàn)。因此，對公共政策執(zhí)行進行有效的監(jiān)督是十分必要的，它可以避免政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差，及時糾正偏差，保障社會利益的實現(xiàn)。本文從政策執(zhí)行監(jiān)督主體、政策監(jiān)督機構與政策監(jiān)督制度三個方面來分析政策執(zhí)行監(jiān)督的困境，并尋求可行之路。

關鍵詞：政策執(zhí)行；政策執(zhí)行監(jiān)督；困境；出路

一、問題的提出

公共政策作為對社會利益的權威性分配，集中反映了社會利益，從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。因而，許多學者都將公共政策的目標導向定位于公共利益的實現(xiàn)，認為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點，是公共政策的本質(zhì)與歸屬、出發(fā)點和最終目的。[1]因此，必需要通過國家行政機關人員采取有效的方法與途徑來執(zhí)行政策，最終實現(xiàn)公共政策制定的目標。我國學者陳振明教授認為，政策執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程。[2]無論是公共政策的制定，還是公共政策的執(zhí)行，由于環(huán)境因素與政策主體的有限理性等因素的影響，使得政策方案的選擇與政策執(zhí)行得效果與原目標軌道偏離，導致公共政策目標扭曲或無法實現(xiàn)。在政策制定與政策執(zhí)行過程中，政策監(jiān)督扮演著十分重要的角色。它是公共政策監(jiān)督主體從一定的制度、法規(guī)的依據(jù)出發(fā)，對政策系統(tǒng)的運行，包括政策的制定、執(zhí)行、評估及終結(jié)活動進行監(jiān)視和督促的活動。[3]有效的政策監(jiān)督有利于政策方案的制定正確選擇，有利于提高政策執(zhí)行的效果，及時對政策的制定與執(zhí)行進行控制與糾正偏差，實現(xiàn)社會公共利益。

二、公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

（一）監(jiān)督主體意識淡薄

第一， 公共政策執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督主體包括人大代表、政協(xié)委員和國家行政機構工作人員，三者具有二重身份，既是政策執(zhí)行主體，也是政策監(jiān)督主體。在政策執(zhí)行過程中違法執(zhí)政，由于自身利益的誘導，忽視自己的職責和義務，難以做到自身利益與公共政策目標利益的統(tǒng)一，政策目標無法實現(xiàn)。其次，行政機構工作人員文化、素質(zhì)較差，監(jiān)督意識淡薄，“官本位”思想嚴重，不能正確行使監(jiān)督主體的權力達到有效的監(jiān)督。

第二， 公共政策執(zhí)行的外部監(jiān)督主體包括第三部門（非政府組織NGO和非營利組織NPO）和人民群眾等。我國第三部門的發(fā)展還不成熟，沒有形成一個完整的監(jiān)督體系，導致在政策監(jiān)督過程中，監(jiān)督渠道不暢通，不能獲得有效的信息；自身又缺乏獨立性和合法性，導致部門監(jiān)督的動力不足，監(jiān)督意識較差。同時，廣大人民的監(jiān)督意識較差，人民沒有充分意識到社會公共利益的受眾是公眾自己，沒有正確認識人民是國家的主人，忽視自己的監(jiān)督義務，甚至放棄監(jiān)督的權利。

第三， 新聞媒體在公共政策執(zhí)行過程中極易受到行政機構的干預，為保全自身利益，對公共政策不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督和不想監(jiān)督，沒有履行自身的社會職責。

（二）監(jiān)督協(xié)作不足，難以發(fā)揮整體功能

我國監(jiān)督主體多元化，包括內(nèi)部監(jiān)督主體和外部監(jiān)督主體，兩者的監(jiān)督方式不同，國家與機構都沒有制定具體的、可操作的監(jiān)督實施細則。因此，兩種監(jiān)督的范圍不明確，監(jiān)督經(jīng)常存在“交叉地帶”，無人監(jiān)督或推卸監(jiān)督責任的現(xiàn)象時有發(fā)生。其次，內(nèi)部監(jiān)督主體和外部監(jiān)督主體未能進行有效的整合形成系統(tǒng)，彼此之間沒有做到信息共享與協(xié)調(diào)監(jiān)督。所以，監(jiān)督機構之間的監(jiān)督合力也就難以形成，監(jiān)督效果也大打折扣。內(nèi)部監(jiān)督主體是國家行政機構工作人員運用公權力進行的監(jiān)督，即公權力制約公共權力。在政策執(zhí)行監(jiān)督過程中，上一級行政人員利用職權影響下一級監(jiān)督主體的正常監(jiān)督，試圖掩蓋監(jiān)督結(jié)果；國家行政機構人員還濫用職權干預外部監(jiān)督主體的正常監(jiān)督。如政府經(jīng)常以穩(wěn)定社會良好輿論氛圍為理由干涉新聞媒體的正常監(jiān)督，掩蓋其違法執(zhí)政的事實，過多的干預使新聞媒體缺乏獨立性，無法發(fā)揮自己應有的監(jiān)督作用。

（三）專門監(jiān)督機構的獨立性和權威性的缺失

第一，人大是國家權力機關，享有至高無上的權力，具有監(jiān)督憲法，監(jiān)督最高國家機關工作的最高監(jiān)督權。人大的最高監(jiān)督權是國家最具有權威性與強制性的監(jiān)督權力，它對一切國家行政機關實施全面監(jiān)督。伍德羅.威爾遜說過“一個有效率的，被賦予統(tǒng)治權力的代議機構，應該不只是像國會那樣，僅限于表達全國民眾的意志，還應該領導民眾最終實現(xiàn)目的，做民眾意見的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監(jiān)督”。[4]但由于我國政治體制的原因，一些地方人大監(jiān)督程序性的多，實質(zhì)性的少；柔性的多，剛性的少，因而人大在實際政治生活中則是處于有監(jiān)督權力，卻沒有足夠精力實行監(jiān)督工作的尷尬局面，導致監(jiān)督的實際效力小。

第二，我國行政監(jiān)察機構實行雙重管理體制，既受上級行政監(jiān)察機構的業(yè)務指導，也受本級地方政府領導。這種管理體制使得行政監(jiān)察機構獨立性不強，不能排除人為壓力和干擾，影響監(jiān)督效果。1993年2月，我國黨政監(jiān)督進行了一次重大改革，實行一套工作機構、兩個機關名稱、履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能。地方各級監(jiān)察機關與黨的紀委合署后，實行由所在政府和上級紀檢監(jiān)察機關雙重領導體制。但這項體制改革后，使原本的行政監(jiān)察機構的職能被進一步弱化。

第三，新聞輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督屬于社會監(jiān)督的一部分，當二者力量均衡時，就能達到社會權力有效制約公共權力的效果。但我國民主傳統(tǒng)存在缺失，政府辦事制度的不健全，行政工作程序的不規(guī)范，行政活動與信息公開化機制的不完善，群眾和社會監(jiān)督渠道的不暢通，導致監(jiān)督系統(tǒng)中仍無法避免出現(xiàn)社會權力依附公共權力的現(xiàn)象。

（四）執(zhí)行主體和執(zhí)行監(jiān)督主體的信息不公開，監(jiān)督乏力

監(jiān)督主體對執(zhí)行主體進行監(jiān)督，必須對執(zhí)行主體和執(zhí)行活動過程有所了解，執(zhí)行主體必須向監(jiān)督主體告知必要的信息，以方便監(jiān)督主體進行監(jiān)督。然而在實際監(jiān)督過程中，執(zhí)行主體往往因為各種利益誘因披露一些經(jīng)過特殊處理的信息或是掩蓋其違法執(zhí)政的信息。執(zhí)行主體披露信息不夠，且自身裁量權大，造成監(jiān)督主體無法實現(xiàn)有效的監(jiān)督2008年，《政府信息公開條例》的出臺，在一定程度上保障了公眾的社會知情權，促進有監(jiān)督的發(fā)展。但是我國信息公開的時間不長，形式比較單一、范圍較窄，公開的內(nèi)容沒有實質(zhì)作用，仍然具有很大的隨意性。

（五）監(jiān)督渠道不暢通

我國政策監(jiān)督的法律法規(guī)制度還不完善，監(jiān)督渠道不暢通。政策監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中，對執(zhí)政主體的違法行為進行投訴時，結(jié)果往往是無疾而終，甚至是監(jiān)督主體在投訴后受到執(zhí)行主體的打擊報復，最終影響監(jiān)督主體參與監(jiān)督的積極性。國家行政人員濫用職權，任何的警示和告誡對他們都不起任何作用，貪污腐敗嚴重。近年來，隨著我國反腐力度逐漸增強，聽證、問政等監(jiān)督形式多種多樣，政策監(jiān)督的渠道多樣，一旦發(fā)現(xiàn)違法執(zhí)政苗頭，監(jiān)督預警機制就應該不摻雜任何人為因素，自然啟動，且不論執(zhí)行主體職務大小，依法懲處。

（六）責任追究制不健全，追究難以到位

我國的責任追究制度不完善，還存在著許多問題。首先，問責對象和問責范圍模糊。在政策監(jiān)督過程中，監(jiān)督主體發(fā)現(xiàn)執(zhí)行主體存在違法執(zhí)政行為，對其行為進行問責，卻沒有問責對象或存在多個問責對象，導致問責對象之間相互推諉、扯皮，問責無果。問責范圍模糊。監(jiān)督主體不知道執(zhí)行主體的何種行為該被問責，執(zhí)行主體的違法行為沒有得到相應的問責，他的行為則會繼續(xù)出現(xiàn)，隨即造成政策無法依法貫徹到底，還造成“虛監(jiān)”現(xiàn)象。其次，同體問責較多，異體問責較少。在我國具體的政策監(jiān)督過程中，同體問責較多，一般是上一級行政機關對下一級行政機關的問責，兩者之間存在利益關系影響其問責追究結(jié)果不明顯。異體問責在我國政治體制環(huán)境中還沒有得到很好地發(fā)展，權力的不平衡，問責作用不明顯。最后，追究缺乏力度。即使監(jiān)督主體及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象的違法執(zhí)政進行問責，但是缺乏強有力的問責追究力度，監(jiān)督對象在違法執(zhí)政時則不會考慮自己的行為是否違法或是否會受到懲罰，這就助長了違法執(zhí)政，造成“弱監(jiān)”。

三、提高公共政策執(zhí)行監(jiān)督的出路

（一）提高監(jiān)督主體的監(jiān)督意識和素質(zhì)

首先，提高監(jiān)督主體的思想素質(zhì)。國家行政機構作為監(jiān)督主體應當主動提高自己的黨性修養(yǎng)和廉政思想質(zhì)，牢記“全心全意為人民服務”的宗旨。在政策執(zhí)行中，做到清明廉潔，不貪污腐敗，爭取到人們?nèi)罕妼φ男湃?，建設社會誠信體系，營造一個良好的監(jiān)督氛圍。提高外部主體第三部門敢于監(jiān)督和樂于監(jiān)督的主動性，充分發(fā)揮他們的監(jiān)督作用。喚醒人民當家做主的精神，強調(diào)人民是國家的主人，鼓勵廣大公眾積極參與到政策監(jiān)督過程中。

其次，加強監(jiān)督主體的法制教育。我國是一個法治國家，強調(diào)依法治國，運用法律規(guī)范監(jiān)督主體的監(jiān)督行為，對依法執(zhí)政的優(yōu)秀員工給予獎勵，同時并嚴懲違法執(zhí)政人員。提高監(jiān)督主體的法律意識，使其自覺依法履行職責和義務，不違法執(zhí)政。

最后，發(fā)揮新媒體的作用。新聞媒體的出現(xiàn)，給與公眾一個互動的平臺，公眾可以從平臺上獲取信息和發(fā)布信息，使公民新聞在中國發(fā)展非常迅速，信息傳播的影響力不斷加大。中國目前處于工業(yè)化轉(zhuǎn)型時代，新媒體可以督促政府進行科學的公共決策，監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行過程，提高決策執(zhí)行的質(zhì)量，促進政策目標的實現(xiàn)。

（二）構建嚴密有效的網(wǎng)絡監(jiān)督

監(jiān)督主體多元化的特征要求增設獨立的監(jiān)督協(xié)調(diào)常設機構。在監(jiān)督過程中，由于監(jiān)督主體之間缺乏協(xié)調(diào)，時常會出現(xiàn)無人監(jiān)督或推卸監(jiān)督責任的現(xiàn)象。因此，必須在監(jiān)督過程中增設一個既能熟悉監(jiān)督業(yè)務規(guī)范，又了解行政程序要求的工作機構進行居中協(xié)調(diào)。對各監(jiān)督主體進行有效的指導和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息共享，形成強大監(jiān)督合力，促進依法執(zhí)政，確保監(jiān)督有條不紊地進行，提高監(jiān)督的時效性，避免監(jiān)督過程中造成人力、物力和財力的浪費，從而引導形成一個相互協(xié)調(diào)、相互合作的監(jiān)督系統(tǒng)。然而確保監(jiān)督協(xié)調(diào)機構能發(fā)揮作用的關鍵是設置相應的法律法規(guī)，保證其獨立性、權威性和合法性，法律法規(guī)為監(jiān)督協(xié)調(diào)機構提供了法制保障，使其能充分發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)督的作用。

（三）增強專門機構的獨立性和權威性

必須明確的是：監(jiān)督主體和監(jiān)督對象是兩個相對平等的主體，兩者的地位應該是獨立和平等的，而不是依附、命令和服從的關系。監(jiān)督者保持其地位的獨立性，避免監(jiān)督對象的掣肘和干擾，就保證了監(jiān)督活動的權威性；反之，若監(jiān)督對象對監(jiān)督主體一定程度的控制，那么監(jiān)督主體的監(jiān)督過程將難以進行，監(jiān)督職責也無法履行了。所以，給予專門機構進度的獨立性和權威性勢在必行。首先，強化人大監(jiān)督。實行人大監(jiān)督制度改革，成立專門的監(jiān)督委員會，讓專職的監(jiān)督代表集中精力，深入基層從事工作檢查、調(diào)查研究，通過調(diào)查、評估、受理申訴等權力形式對政策的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。其次，保證專門監(jiān)督機構的獨立地位。首先，在組織上把專門監(jiān)督機構從行政機關獨立出來，使專門的監(jiān)督機構在縱向上受上級監(jiān)督機構的約束，在橫向上不受任何行政機關的干擾，并保證其地位與同級監(jiān)督對象平等。同時，保障這些專門監(jiān)督機構在經(jīng)濟上的獨立性，剔除行政機關的資金約束，保證它實行懲處和監(jiān)督職能的獨立性。再次，加強社會公眾監(jiān)督。拓寬公眾監(jiān)督的方法和渠道，如政府組織中加入基層意見搜集法、聽證制度和網(wǎng)上公開征求民意等，又如利用政府門戶網(wǎng)站、個別接觸、輿論擴散等政策監(jiān)督渠道；完善監(jiān)督救濟保障制度，讓公眾敢于監(jiān)督，敢于維護自身合法權利。[5]最后，強化媒體監(jiān)督。在西方國家，媒體是行政、立法、司法之外的“第四權力”。在我國，新聞媒體擔負著媒介監(jiān)督的重任。從食品安全問題到行政審批問題，眾多領域都可以看到媒體監(jiān)督的身影。新聞媒體要堅持正確的輿論導向，堅持以事實以依據(jù)，客觀地實施輿論監(jiān)督，為我國公共政策的執(zhí)行建言獻策。

（四）增強執(zhí)行監(jiān)督活動的透明度

首先，加強執(zhí)行主體信息公開。執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過程中，時常出現(xiàn)執(zhí)行主體利用職權牟利，違法執(zhí)政的現(xiàn)象。要對政策執(zhí)行進行有效的監(jiān)督，就必須了解執(zhí)行主體的基本信息，對其進行各方面監(jiān)督和規(guī)范，避免類似事情的發(fā)生。其次，加強政策執(zhí)行過程公開。執(zhí)行主體時常以國家機密等理由拒絕公開本應向社會公眾公開的信息。《政府信息公開條例》出臺，規(guī)定政府在執(zhí)行政策過程中具體應向公眾公開的信息；具體規(guī)定所要公開信息的范圍和程序。及時公布監(jiān)督考核信息。監(jiān)督主體在對監(jiān)督對象進行監(jiān)督考核后，應及時向執(zhí)行主體和公眾公布考核后的信息，以便執(zhí)行主體及時糾正執(zhí)行中的不足，方便廣大公眾對執(zhí)政結(jié)果的了解，保障其社會知情權。最后，創(chuàng)新信息公開的方式，不僅是是報紙和電視公告，還應該充分利用新媒體作用，在政府微博和網(wǎng)絡平臺上公布政策執(zhí)行過程的相關信息。

（五）拓寬渠道，營造良好監(jiān)督環(huán)境

首先，完善輿論監(jiān)督渠道規(guī)范相關的立法。注重輿論監(jiān)督渠道理發(fā)的建設，對舉報人的個人信息加以保密，保護舉報人和新聞媒體的合法權益。有利于營造一個良好的監(jiān)督氛圍，各監(jiān)督主體樂于參與監(jiān)督。其次，充分貫徹監(jiān)督渠道并發(fā)揮作用。監(jiān)督渠道如調(diào)查問卷、聽證和問政等形式，行政機構人員應該認真領悟監(jiān)督的意義，按照既定方式執(zhí)行監(jiān)督，不要監(jiān)督流于形式，要真正深入到公眾，接受公眾的問責和建議，創(chuàng)造一個積極地公眾參與氛圍。

（六）健全安全責任追究制度

首先，完善執(zhí)行主體的責任追究制度。監(jiān)理“引咎辭職”制度，運用各種形式對執(zhí)政人員進行思想教育，提高其作為公式人員的責任感，對受眾負責，對人民負責。其次，完善公共政策監(jiān)督主體的責任追究制度，做到有法可依。通過制定相關法律法規(guī)來約束政策執(zhí)行主體的行為與政策監(jiān)督主體的監(jiān)督行為，明確兩者的職責與權力范圍。再次，通過宣傳教育的方式加強政策執(zhí)行主體的守法意識。最后，違法必究。對于違法執(zhí)政的工作人員，必須及時追究執(zhí)行主體的責任，并追究到位，根據(jù)其責任大小，給予相應的懲處。

（作者單位：廣西大學公共管理學院）

參考文獻：

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[2] 陳振明.公共政策分析[M]北京：中國人民大學出版社，2003.

[3] 江友群.中國公共政策監(jiān)督中存在的問題及治理對策研究[D]湘潭大學碩士學位論文.湖南：湘潭大學公共管理學院，2006.

[4] [美]伍德羅.威爾遜.國會體[M].熊西齡，呂德本譯，北京：商務印書館，1986.

[5] 馬先權.強化監(jiān)督主體獨立性與權威性 形成監(jiān)督合力 提高監(jiān)督效能[EB/OL].http：www.scol.com.cn.