我國環(huán)境政策執(zhí)行困境研究

李佳維

摘 要：環(huán)境政策執(zhí)行的困境不僅來源于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，也與政策本身、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及環(huán)境政策工具的選擇息息相關(guān)。而環(huán)境政策的執(zhí)行離不開公眾的參與，進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開制度和民間環(huán)保組織建設(shè)、拓寬公眾參與形式成為完善環(huán)境政策執(zhí)行的新途徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境政策；政策執(zhí)行；困境；公眾參與

我國是一個(gè)資源總量十分豐富的國家，但由于針對(duì)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的資源開發(fā)，加之龐大的人口基數(shù)，造成了資源相對(duì)短缺、環(huán)境容量不足的局面。針對(duì)這一具體國情，中國政府確立了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，相繼出臺(tái)了一系列環(huán)境政策，旨在遏制日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，回應(yīng)民眾日益增長(zhǎng)的環(huán)保呼聲。然而一波又一波的環(huán)境污染事件暴露出我國的環(huán)境保護(hù)還依然面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)。2007年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的副秘書長(zhǎng)阿馬諾就曾深刻的指出，導(dǎo)致中國環(huán)境問題得不到有效改善的重要原因，是“政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力度偏軟”。目前我國已經(jīng)建立了相對(duì)完善的環(huán)境保護(hù)體系——各級(jí)政府均有環(huán)境保護(hù)部門、環(huán)境保護(hù)的法律、政策，但由于環(huán)保部門對(duì)政策理解偏差、執(zhí)行不力等因素，使得環(huán)境保護(hù)政策所構(gòu)建的環(huán)保目標(biāo)并不能被很好的達(dá)成，環(huán)境政策的執(zhí)行困境已經(jīng)成為嚴(yán)重制約落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的障礙。在這樣的背景下，分析造成我國環(huán)境政策執(zhí)行困境的原因并提供相應(yīng)的解決措施具有十分重要的意義。

一、環(huán)境政策執(zhí)行的影響因素

公共政策執(zhí)行是指政策操作者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，選擇相應(yīng)的政策工具，采取宣傳、試驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將已合法化的公共政策付諸實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)政策既定目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過程。從政策執(zhí)行的定義來看，政策執(zhí)行的影響因素大致可以分為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策方案、政策工具等幾個(gè)方面。

（一）環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的影響

首先，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在自身的利益追求。根據(jù)公共選擇理論，政府機(jī)構(gòu)和工作人員作為理性經(jīng)濟(jì)人在執(zhí)行環(huán)保政策時(shí)往往帶有自身的利益追求。我國的環(huán)境政策執(zhí)行體系十分“立體”，各級(jí)環(huán)保部門除了執(zhí)行本級(jí)政府的環(huán)境政策之外，還要執(zhí)行上級(jí)政府的環(huán)境政策，而源自于各級(jí)政府之間的不同利益追求使得一項(xiàng)環(huán)境政策無法滿足各利益主體的需要，尤其是環(huán)境政策在某種程度上“限制”了地方的工業(yè)發(fā)展。因此，地方政府出于維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和自身政績(jī)等利益的需要，往往在執(zhí)行不符合自身利益的環(huán)境政策時(shí)采取敷衍或選擇性執(zhí)行的態(tài)度，阻礙環(huán)境政策的執(zhí)行。

其次環(huán)境執(zhí)法力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。長(zhǎng)期以來形成的“重經(jīng)濟(jì)，輕環(huán)境”、“先污染后治理”的錯(cuò)誤觀念根深蒂固，各級(jí)政府、環(huán)保執(zhí)法部門沒有從根本上認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，導(dǎo)致在工作中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況時(shí)有發(fā)生。此外，環(huán)保部門人員缺失、自身素質(zhì)缺乏也使得環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)停滯不前，嚴(yán)重影響了和制約了環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

（二）環(huán)境政策方案自身的影響

政策方案通過政策執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)其意義和價(jià)值，而政策執(zhí)行以政策方案為基礎(chǔ)和根據(jù)。政策方案在很大程度上決定了政策執(zhí)行過程，決定了政策能否取得預(yù)期的成果。因此，政策方案本身要注重科學(xué)性、穩(wěn)定性和配套性。

環(huán)境問題事關(guān)公眾的身心健康和基本權(quán)益，因此在制定環(huán)境政策時(shí)，首先要考慮的就是政策的科學(xué)性。環(huán)境政策的制定必須針對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)卮嬖诘目陀^問題，政策所包含的各項(xiàng)內(nèi)容也必須符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律。如果政策與客觀情況不相匹配，政策的執(zhí)行也就失去了實(shí)踐基礎(chǔ)。比如我國一些庫區(qū)環(huán)境保護(hù)政策忽視了庫區(qū)居民自身生產(chǎn)、生活的需要，強(qiáng)制性的退耕還林，但又無法為居民提供其它生產(chǎn)、生活的途徑，使得環(huán)境政策得不到目標(biāo)群體的支持，因此環(huán)境政策必然無法順利的實(shí)行。其次，要注重環(huán)境政策的穩(wěn)定性。環(huán)境保護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，短期內(nèi)的成果不明顯，甚至有時(shí)候會(huì)影響當(dāng)?shù)氐墓I(yè)發(fā)展。在這種情況下，通過科學(xué)的程序、方法制定出來的環(huán)境政策一定要堅(jiān)定不移的執(zhí)行下去，如果環(huán)境政策朝令夕改、頻繁變動(dòng)，目標(biāo)群體就會(huì)對(duì)政府不信任甚至產(chǎn)生抵觸情緒，造成政策執(zhí)行困難。另外，環(huán)境政策由具體的單項(xiàng)政策組成，每一個(gè)單項(xiàng)政策并不是孤立存在的，單項(xiàng)政策之間存在著密切的聯(lián)系，只有通過具體政策的相互配合、協(xié)調(diào)，才能真正解決環(huán)境問題。

（三）環(huán)境政策工具的影響

政策工具是公共政策主體為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所能采取的各種方法、技術(shù)和手段的總稱。目前我國的環(huán)境政策工具主要有三類：命令——控制性政策工具、經(jīng)濟(jì)性政策工具以及社會(huì)性政策工具。命令——控制性政策工具主要以國家權(quán)力為后盾，通過諸如污染物排放控制、排污許可證等制度來強(qiáng)制性的迫使污染排放主體嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)性政策工具主要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，通過環(huán)境稅、排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)刺激方式，迫使相關(guān)行為主體將其行為產(chǎn)生的外部性結(jié)果內(nèi)部化，以達(dá)到改善環(huán)境的目的。社會(huì)性政策工具則主要依靠公眾和企業(yè)的自愿參與，通過政府對(duì)相關(guān)環(huán)境信息的公開，提升公眾和企業(yè)的環(huán)保意識(shí)來自覺保護(hù)環(huán)境。

由于我國幅員遼闊，各地區(qū)之間的環(huán)境問題都有著當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐莫?dú)特特點(diǎn)，再加上當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)處于嚴(yán)峻形勢(shì)的局面下，我國的環(huán)境規(guī)制工具還不能全面推廣例如排污許可證、排污稅等經(jīng)濟(jì)性政策工具。因此環(huán)境政策的選擇應(yīng)該重視本地區(qū)的具體情況，在適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件的基礎(chǔ)上合理選擇政策工具，落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。

二、 完善環(huán)境政策執(zhí)行的新途徑——公眾參與

在環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，依靠目前的環(huán)境執(zhí)法力量很難覆蓋所有的環(huán)境違法行為。因此，公眾參與環(huán)境政策執(zhí)行應(yīng)運(yùn)而生。公眾參與環(huán)境政策執(zhí)行是指在政策執(zhí)行過程中吸收公眾參與，舉報(bào)污染行為，監(jiān)督執(zhí)法過程，提出環(huán)境保護(hù)建議和意見，而這也是公眾享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。

目前，我國公眾參與環(huán)境政策執(zhí)行的形式主要有以下幾個(gè)方面：

第一，環(huán)境信訪。環(huán)境信訪是指公民、企業(yè)法人或者其他社會(huì)組織通過寫信、郵件、電話或者走訪等形式，向各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門反映環(huán)境保護(hù)情況，并提出建議、意見或者訴求，依法由環(huán)境保護(hù)部門處理的活動(dòng)。

第二，聽證會(huì)。聽證制度是行政法的一項(xiàng)基本程序制度，是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)在做出重大行政處罰決定前，在特定的時(shí)間和地點(diǎn)開展的讓相關(guān)當(dāng)事人、利益關(guān)系人與執(zhí)行部門，對(duì)所要認(rèn)定的違法事實(shí)及應(yīng)適用的處罰依據(jù)進(jìn)行舉證、質(zhì)詢、陳述、辯論的法定程序。

第三，座談會(huì)。座談會(huì)作為聽取公眾意見的一種方式，相比聽證會(huì)來說，更加簡(jiǎn)單和隨意，是被很多政府部門經(jīng)常采用的了解民意的方式。

第四，公眾環(huán)保檢查團(tuán)。公眾環(huán)保檢查團(tuán)是指公眾協(xié)助環(huán)保執(zhí)法人員開展環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，監(jiān)督和糾正各種環(huán)境違法行為。公眾環(huán)保檢查團(tuán)除了參加環(huán)保執(zhí)法檢查活動(dòng)以外，還會(huì)參與企業(yè)為提升治污水平而開展的項(xiàng)目驗(yàn)收活動(dòng)和環(huán)境污染違法行為聽證等。

國內(nèi)外環(huán)境政策施行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，僅僅通過政府和環(huán)保執(zhí)法部門動(dòng)用行政手段自上而下是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要依靠公眾參與才能真正推動(dòng)環(huán)境保護(hù)。要實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境保護(hù)真正的發(fā)展，必須從法律上解決公眾參與的制度問題，進(jìn)一步細(xì)化公眾參與權(quán)利。首先要進(jìn)一步完善環(huán)境信息公開制度建設(shè)，將環(huán)境保護(hù)情況和環(huán)境污染事件進(jìn)行合理化的公布，通過公眾輿論和公眾監(jiān)督的壓力迫使環(huán)境污染主體改善治污條件，保護(hù)環(huán)境。其次要加強(qiáng)民間環(huán)保組織能力建設(shè)，充分發(fā)揮民間環(huán)保組織在環(huán)保事業(yè)方面的作用。積極引導(dǎo)民間環(huán)保組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)的能力。此外，還要注意創(chuàng)新公眾參與形式，不斷拓寬參與渠道，提升公眾參與環(huán)保的積極性，將公眾參與環(huán)保的熱情轉(zhuǎn)化成環(huán)境保護(hù)的推進(jìn)力量，使環(huán)境執(zhí)法更能體現(xiàn)民情、民意、民智，讓環(huán)保理念更加深入人心。只有這樣，環(huán)境政策才能真正得到高效的執(zhí)行，環(huán)境污染才能真正的得到遏制。

（作者單位：云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 王錫鋅.公眾參與和行政過程[M].中國民主法制出版社，2007年

[2] 潘岳.環(huán)境保護(hù)與公眾參與[J].理論前沿，2004（13）

[3] 李侃如，李繼龍.中國的政府管理體制及其對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行的影響[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011（2）