興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行的制約因素與破解路徑

李俊杰　陶文慶

[摘要]興邊富民行動(dòng)作為現(xiàn)階段我國(guó)最重要的邊疆治理公共政策和邊境建設(shè)工程，在我國(guó)民族工作和邊疆治理體系中具有特殊戰(zhàn)略地位。基于史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，本文構(gòu)建理論框架從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境等方面分析興邊富民行動(dòng)的政策執(zhí)行過(guò)程，發(fā)現(xiàn)興邊富民行動(dòng)存在政策體系尚未完善、執(zhí)行主體力量薄弱、扶持對(duì)象認(rèn)知存在偏差、政策執(zhí)行環(huán)境支撐力度不足等制約因素。在新時(shí)代加快邊疆發(fā)展、加強(qiáng)邊疆治理的過(guò)程中，需要從改進(jìn)政策設(shè)計(jì)思路，豐富政策體系內(nèi)容;提升組織機(jī)制層次，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè);注重打造高素質(zhì)邊民，擴(kuò)大扶持對(duì)象范圍;優(yōu)化市場(chǎng)和政府的動(dòng)態(tài)組合，構(gòu)建全社會(huì)共同參與的行動(dòng)格局等方面破解困境，以確保興邊富民行動(dòng)取得更加滿意的執(zhí)行效果。

[關(guān)鍵詞]邊疆治理;興邊富民行動(dòng);政策執(zhí)行;執(zhí)行偏差;史密斯模型

中圖分類號(hào)：F127.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9391（2021）09-0048-08

興邊富民行動(dòng)作為現(xiàn)階段我國(guó)最重要的邊疆治理公共政策和邊境建設(shè)工程，其目的在于“富民、興邊、強(qiáng)國(guó)、睦鄰”。2014年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見》明確指出，要“繼續(xù)編制并實(shí)施興邊富民行動(dòng)規(guī)劃”。2017年《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》出臺(tái)。2019年習(xí)近平總書記在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“實(shí)施好促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展、興邊富民行動(dòng)等規(guī)劃，謀劃好‘十四五時(shí)期少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展”。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”。充分表明興邊富民行動(dòng)在我國(guó)民族工作和邊疆治理體系中具有特殊戰(zhàn)略地位。

自興邊富民行動(dòng)政策實(shí)施以來(lái)，有力推動(dòng)了邊境地區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生產(chǎn)生活條件改善、對(duì)外開放水平提升、社會(huì)和諧穩(wěn)定[1]。但由于興邊富民行動(dòng)政策性強(qiáng)、牽涉面廣、實(shí)施難度大，在執(zhí)行過(guò)程中難免出現(xiàn)不同程度的“政策失真”“執(zhí)行梗阻”現(xiàn)象，不利于很好地解決邊境地區(qū)存在的特殊困難和突出問(wèn)題。格雷漢姆·艾李森（GrahamT.Allison）指出“在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，方案確定的功能僅占1%，而剩余的99%取決于政策的有效執(zhí)行[2]。”可見政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于政策執(zhí)行。梳理國(guó)內(nèi)學(xué)者有關(guān)興邊富民行動(dòng)的研究成果，既有從理論上追溯和探索興邊富民行動(dòng)政策的依據(jù)[3][4]，分析興邊富民行動(dòng)政策的價(jià)值和功能，也有從實(shí)踐上總結(jié)興邊富民行動(dòng)政策經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式[5]，評(píng)估興邊富民行動(dòng)政策實(shí)施效果[6]，明確興邊富民行動(dòng)政策改進(jìn)思路[7][8]，開展興邊富民行動(dòng)政策與“一帶一路”倡議[9][10]、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[11]等其他發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同研究，以及從文化制衡[12]、政治認(rèn)同[13]、民族文化[14]、人口安全[15]等不同視角闡述如何持續(xù)深入推進(jìn)行動(dòng)政策的實(shí)施。上述文獻(xiàn)研究為興邊富民行動(dòng)政策的理論指導(dǎo)和實(shí)踐探索奠定了很好的基礎(chǔ)，提供了興邊富民行動(dòng)政策實(shí)施的有力分析思路，但是在涉及興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行的制約因素上探析不足。因此有必要通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理的理論模型，提供一個(gè)全面、清晰地分析框架，從多維視角全面審視制約興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行的相關(guān)因素，進(jìn)而提出富有針對(duì)性和可行性的政策推進(jìn)路徑，確保興邊富民行動(dòng)政策取得更加滿意的效果。

一、興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行理論框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

20世紀(jì)70年代中期，政策執(zhí)行逐漸成為西方公共政策研究領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)，學(xué)者們從不同視角開展公共政策執(zhí)行研究并構(gòu)建分析模型，米特（Meter）和霍恩（Horn）依據(jù)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、組織間溝通與執(zhí)行活動(dòng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征、宏觀環(huán)境、執(zhí)行者的處置等變量構(gòu)建“米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型”①，馬特蘭德（Matland）結(jié)合資源、權(quán)力、情境和聯(lián)盟力量四個(gè)變量構(gòu)建“模糊-沖突模型”②，學(xué)者們的主要觀點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非是直線性關(guān)系、政策執(zhí)行者與政策制定者需要良性互動(dòng)、重視政策執(zhí)行過(guò)程中利益相關(guān)者分析等方面。其中，托馬斯·史密斯（T.B.Smith）首創(chuàng)政策執(zhí)行基本理論分析框架，提出史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型（如圖1所示，以下簡(jiǎn)稱史密斯模型）[16]。

史密斯認(rèn)為影響政策執(zhí)行效果主要涉及“四個(gè)變量”：（1）理想化政策（ideal policy），即科學(xué)、合理、可行的政策，具體包括政策目標(biāo)的明確性、政策內(nèi)容的完善性、政策措施的可操作性等。（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)（implementation agency），主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員，涉及執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力和執(zhí)行人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)。（3）目標(biāo)群體（target group），指受政策影響的直接對(duì)象，目標(biāo)群體對(duì)政策認(rèn)同接受程度影響著政策的執(zhí)行效果。（4）環(huán)境因素（environmental factors），涉及影響政策執(zhí)行的宏觀因素，既包括政治、經(jīng)濟(jì)等正式制度，也包括社會(huì)風(fēng)俗等非正式制度。他指出政策執(zhí)行就是四個(gè)變量彼此互動(dòng)、相互影響的過(guò)程，在此過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生沖突造成“緊張”關(guān)系，需要采取制度化或非制度化的形式對(duì)“緊張”關(guān)系進(jìn)行處理和反饋，確保四個(gè)變量之間的協(xié)調(diào)，進(jìn)而不斷推進(jìn)政策執(zhí)行。

（二）興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行分析框架

史密斯模型將理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境等因素作為一個(gè)有機(jī)整體，共同作用于政策的執(zhí)行結(jié)果，拓寬了政策執(zhí)行研究視野，為分析興邊富民行動(dòng)政策的執(zhí)行過(guò)程提供了新的全面視角，有助于厘清制約興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行的相關(guān)因素。本研究結(jié)合興邊富民行動(dòng)自身特點(diǎn)和特定實(shí)施地區(qū)，在史密斯模型的基礎(chǔ)上構(gòu)建興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行分析框架（如圖2所示），涵蓋四個(gè)方面變量：一是理想化的興邊富民行動(dòng)政策，即興邊富民行動(dòng)專項(xiàng)規(guī)劃的設(shè)計(jì)思路和具體內(nèi)容等。二是興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行主體，即中央政府、地方政府、當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹康龋捎谡邌?wèn)題的復(fù)雜性和跨界性，興邊富民行動(dòng)需要多個(gè)政府部門協(xié)同配合，上述機(jī)構(gòu)的執(zhí)行方式和執(zhí)行人員的偏好均會(huì)對(duì)政策執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。三是興邊富民行動(dòng)政策目標(biāo)群體，即興邊富民行動(dòng)政策扶持對(duì)象，由沿邊一線邊民、邊境地區(qū)各族群眾、參與到邊境地區(qū)開發(fā)建設(shè)各類群體構(gòu)成，涉及到扶持對(duì)象自身素質(zhì)和覆蓋面，他們?cè)谑芘d邊富民行動(dòng)影響的同時(shí)也會(huì)反作用于行動(dòng)政策的執(zhí)行過(guò)程。四是興邊富民行動(dòng)政策宏觀環(huán)境，即具有影響作用的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境。上述四個(gè)變量在互動(dòng)中共同影響著興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行效果。

二、興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行的制約因素

借助史密斯模型，本研究將從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境等方面對(duì)興邊富民行動(dòng)政策制約因素進(jìn)行剖析。

（一）興邊富民行動(dòng)政策體系尚未完善

興邊富民行動(dòng)作為我國(guó)集經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、生態(tài)為一體的綜合性邊疆建設(shè)工程，國(guó)家層面先后出臺(tái)《全國(guó)興邊富民行動(dòng)規(guī)劃綱要（2001-2010）》《興邊富民行動(dòng)“十一五”規(guī)劃》《興邊富民行動(dòng)規(guī)劃（2011-2015年）》《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》等戰(zhàn)略性文件，邊疆省區(qū)也印發(fā)本地區(qū)興邊富民行動(dòng)工作實(shí)施方案、出臺(tái)相關(guān)通知意見，已形成較為完善的制度體系，推動(dòng)著興邊富民行動(dòng)政策在邊境地區(qū)的貫徹落實(shí)，但政策本身仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)：

1.政策設(shè)計(jì)思路缺乏突破

國(guó)家制定興邊富民行動(dòng)規(guī)劃是基于邊境地區(qū)相較于內(nèi)陸地區(qū)的差距格局，從整體層面給予的“差別化”支持。而當(dāng)前邊境地區(qū)發(fā)展存在多重差異格局：邊境地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展差距加大、不同區(qū)域邊境地帶發(fā)展不平衡性明顯、同一區(qū)域不同邊境縣發(fā)展分化顯著、同一邊境縣內(nèi)部發(fā)展異質(zhì)化突顯。具體表現(xiàn)為：

一是近年來(lái)我國(guó)邊疆九個(gè)省區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值占比全國(guó)地區(qū)生產(chǎn)總值不斷下降：2013年占比為1986%，2019年占比僅為1372%，邊境地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展差距加大。二是我國(guó)不同區(qū)域邊境地帶發(fā)展不平衡性明顯：北部?jī)?nèi)蒙古自治區(qū)2019年人均地區(qū)生產(chǎn)總值67852元，東北遼寧省2019年人均地區(qū)生產(chǎn)總值57191元，西南廣西壯族自治區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值42964元，考慮到邊境地帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍比較滯后，尚未很好融入到所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主流通道之中，上述不同區(qū)域邊境地帶會(huì)存在明顯的發(fā)展不平衡性。三是同一區(qū)域不同邊境縣存在十分明顯的發(fā)展差異，內(nèi)蒙古阿拉善左旗2019年地區(qū)生產(chǎn)總值為23877億元，達(dá)到阿拉善右旗2019年地區(qū)生產(chǎn)總值（1944億元）12倍以上。四是同一邊境縣內(nèi)部發(fā)展的絕對(duì)差距有逐步擴(kuò)大趨勢(shì)，2013年廣西大新縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人均純收入14680元，2019年相差達(dá)到20876元，城鄉(xiāng)差距正進(jìn)一步擴(kuò)大。③

面對(duì)上述邊境地區(qū)發(fā)展的多重差異格局，現(xiàn)有興邊富民行動(dòng)政策從頂層設(shè)計(jì)上并未有效突破原有思路，未能很好地做到因地制宜、差別對(duì)待，未能充分考慮邊境地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)、不同區(qū)域邊境地帶、同一區(qū)域不同邊境縣、邊境縣內(nèi)部之間“平衡發(fā)展”。政策實(shí)施過(guò)程中存在重視程度不夠、支持力度有限、具體措施聚焦度和精準(zhǔn)性不強(qiáng)等現(xiàn)象，筆者在內(nèi)蒙古自治區(qū)開展興邊富民行動(dòng)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，2013年以前內(nèi)蒙古每個(gè)邊境旗縣每年獲取的興邊富民行動(dòng)專項(xiàng)資金不到千萬(wàn)元，且劃撥至各個(gè)邊境旗縣資金較為均衡、前期保持相同規(guī)模，2013年及以后上級(jí)財(cái)政劃撥的興邊富民行動(dòng)專項(xiàng)資金有所提高但增幅緩慢④，同時(shí)未明顯體現(xiàn)出差別化投入趨勢(shì)，不利于逐步縮小邊境地區(qū)內(nèi)部間發(fā)展差距。

2.政策具體內(nèi)容存在缺失

《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）明確提出，建立綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以科學(xué)評(píng)估興邊富民行動(dòng)實(shí)施效果。截止目前，《規(guī)劃》所涉及的六大任務(wù)：推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生社會(huì)保障、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、提升沿邊開發(fā)開放水平、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊防穩(wěn)固，并未構(gòu)建起科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系，進(jìn)而導(dǎo)致興邊富民行動(dòng)實(shí)施效果難以全面客觀量化評(píng)價(jià)。同時(shí)，《規(guī)劃》進(jìn)一步提出，“國(guó)家民委、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)解決規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，有關(guān)部門和邊境省區(qū)人民政府要配合做好相關(guān)工作?！雹莸d邊富民行動(dòng)政策至今尚未建立起常態(tài)化、制度化的全過(guò)程政策執(zhí)行監(jiān)督檢查機(jī)制，現(xiàn)有關(guān)于興邊富民行動(dòng)政策的監(jiān)督檢查形式過(guò)于單一，在實(shí)地監(jiān)督檢查中過(guò)于依賴邊境地區(qū)關(guān)于興邊富民行動(dòng)的工作匯報(bào)，很難提出專業(yè)化、建設(shè)性意見。正是由于缺乏強(qiáng)有力的行動(dòng)支持特別是常態(tài)化監(jiān)督檢查，興邊富民行動(dòng)政策在邊境省區(qū)部分邊境縣未能很好地貫徹落實(shí)。

（二）興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行主體力量薄弱

1.組織執(zhí)行機(jī)制不夠順暢

政策的執(zhí)行機(jī)制是否協(xié)調(diào)順暢，對(duì)于政策執(zhí)行效果有著決定性作用。興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行需要多部門共同參與才能順利實(shí)施，但從中央和地方政府層面上，在政策執(zhí)行的組織協(xié)調(diào)機(jī)制上均出現(xiàn)了一定程度的偏差。從中央政府層面上，當(dāng)前興邊富民行動(dòng)由國(guó)務(wù)院部署并成立協(xié)調(diào)小組，國(guó)家民委擔(dān)任協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部擔(dān)任協(xié)調(diào)小組副組長(zhǎng)，有關(guān)部委和邊境省區(qū)等擔(dān)任協(xié)調(diào)小組成員單位。由于興邊富民行動(dòng)實(shí)施地均為邊境地區(qū)，特別是邊境地區(qū)作為國(guó)家“一帶一路”倡議的主要區(qū)域，如果不能適時(shí)提升現(xiàn)有協(xié)調(diào)小組組織機(jī)制，上述成員單位各司其政，極易存在政策實(shí)施內(nèi)容交叉重疊現(xiàn)象，造成資源投入的低效和浪費(fèi)。從地方政府層面上，興邊富民行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組并非當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)同志親自掛帥，除當(dāng)?shù)孛裎块T外，其他小組成員均為相關(guān)部門副職構(gòu)成，整體力量有限，加之各成員單位處于同一行政層級(jí)，部門職責(zé)、利益訴求不同，難以構(gòu)建形成高效的興邊富民行動(dòng)聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制和行動(dòng)政策實(shí)施格局。

2.基層干部建設(shè)不夠理想

興邊富民行動(dòng)管理體制是一個(gè)多層次的組織體系，按照“國(guó)家支持、省負(fù)總責(zé)、市級(jí)聯(lián)動(dòng)、縣級(jí)落實(shí)”的行動(dòng)方針落實(shí)執(zhí)行。在此過(guò)程中，自上而下的層級(jí)管理屬性和政策實(shí)施鏈條的增加，基層干部隊(duì)伍建設(shè)情況在落實(shí)政策執(zhí)行上顯得尤為重要。然而邊境地區(qū)條件艱苦、交通不便，基層干部獲得專業(yè)培訓(xùn)較少，普遍存在文化水平和技術(shù)水平偏低現(xiàn)象，特別是部分邊境縣農(nóng)村基層干部隊(duì)伍老齡化明顯，村干部自身素質(zhì)和能力難以匹配新時(shí)代邊疆治理需求，極大影響了對(duì)興邊富民行動(dòng)價(jià)值和重要性的認(rèn)識(shí)，從而不能很好地貫徹落實(shí)興邊富民行動(dòng)政策各項(xiàng)要求，甚至出現(xiàn)上有政策下有對(duì)策、選擇性執(zhí)行等“錯(cuò)位”“缺位”行為，例如在資金使用上沒有做到主動(dòng)思考，簡(jiǎn)單采取“一刀切”“撒胡椒面”等錯(cuò)誤方式，嚴(yán)重制約了興邊富民行動(dòng)政策實(shí)施效果。

（三）興邊富民行動(dòng)政策扶持對(duì)象認(rèn)知存在偏差

1.扶持對(duì)象整體素質(zhì)偏低

扶持對(duì)象作為興邊富民行動(dòng)政策的最直接受益者，是興邊富民行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。興邊富民行動(dòng)政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，與扶持對(duì)象自身素質(zhì)有著直接聯(lián)系，扶持對(duì)象整體素質(zhì)的提升，有助于增強(qiáng)對(duì)興邊富民行動(dòng)政策的認(rèn)同和接受程度，進(jìn)而推動(dòng)行動(dòng)政策順利開展。當(dāng)前邊境地區(qū)邊民整體素質(zhì)偏低，人才資源較為匱乏，嚴(yán)重影響到對(duì)興邊富民行動(dòng)政策的認(rèn)同和支持。突出表現(xiàn)在：

現(xiàn)有邊民受教育程度低，2019年全國(guó)普通中學(xué)在校學(xué)生8822萬(wàn)人（含初中和高中學(xué)生），每十萬(wàn)人口中普通中學(xué)在校生人數(shù)為6301人，⑥而上一年度我國(guó)邊境縣普通中學(xué)在校學(xué)生10015萬(wàn)人，每十萬(wàn)人口中普通中學(xué)在校生人數(shù)僅為4217人，⑦即使考慮2019年在校學(xué)生規(guī)模有一定增幅，我國(guó)邊境縣教育落后的局面也不可能在短期內(nèi)就能消除。加之邊境地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，當(dāng)?shù)剡吤衽c外界溝通交流少、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)淡薄，對(duì)興邊富民行動(dòng)政策關(guān)注了解甚少，缺乏全面客觀評(píng)價(jià)，參與興邊富民行動(dòng)政策意愿不強(qiáng)，在資金支持上存在“等、靠、要”依賴思想，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的邊境地區(qū)由于新型職業(yè)農(nóng)村實(shí)用型人才較少，不具備實(shí)施興邊富民行動(dòng)政策項(xiàng)目所需的基本文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能，已成為制約興邊富民行動(dòng)政策的重要因素。

2.扶持對(duì)象覆蓋面設(shè)置不合理

當(dāng)前興邊富民行動(dòng)扶持對(duì)象局限于生活在沿邊一線地區(qū)的邊民，廣西壯族自治區(qū)將邊境地區(qū)沿邊一線0—3公里范圍內(nèi)農(nóng)村人口納入最低生活保障范圍，未將邊境地帶非沿邊一線農(nóng)村居民包括在內(nèi)，極易造成邊境地區(qū)非沿邊一線農(nóng)村居民等群體認(rèn)為自身被有意忽視、個(gè)人利益受損，對(duì)興邊富民行動(dòng)政策產(chǎn)生不滿、排斥甚至抵制，導(dǎo)致興邊富民行動(dòng)政策本身蘊(yùn)含的價(jià)值、內(nèi)容和目標(biāo)在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生性質(zhì)、方向和程度上的背離甚至錯(cuò)位。同時(shí)隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，邊境地區(qū)將繼續(xù)面臨人口流出壓力，特別是農(nóng)村人口老齡化、村屯空心化問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，根據(jù)王春榮2019年調(diào)研數(shù)據(jù)，吉林延邊朝鮮族自治州部分邊境村60歲以上人口占比全村常住人口達(dá)到80%，圖們市水南村常住人口占戶籍人口的比率僅為20%左右[17]。如果興邊富民行動(dòng)不能適時(shí)擴(kuò)大扶持對(duì)象，增強(qiáng)自身輻射作用，覆蓋到其他參與到邊境開發(fā)建設(shè)的各類群體，鼓勵(lì)引導(dǎo)外來(lái)群體在邊境地區(qū)工作和生活，興邊富民行動(dòng)將難以充分發(fā)揮邊民在穩(wěn)邊固邊中的重要作用，難以實(shí)現(xiàn)邊疆穩(wěn)、國(guó)防固的目標(biāo)。

（四）興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行環(huán)境支撐力度不足

1.“有效市場(chǎng)”和“有為政府”尚未有機(jī)結(jié)合

興邊富民行動(dòng)涉及邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)的全面推進(jìn)，既需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)有原則，讓市場(chǎng)對(duì)資源優(yōu)化配置發(fā)揮決定性作用，也需要當(dāng)?shù)卣岣咧卫硇?，在宏觀政策上引導(dǎo)市場(chǎng)配置資源，以實(shí)現(xiàn)政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)等發(fā)展目標(biāo)，但是當(dāng)前邊境地區(qū)的“有效市場(chǎng)”和“有為政府”局面尚未形成，主要體現(xiàn)在：

當(dāng)前邊境地區(qū)市場(chǎng)體系不健全、市場(chǎng)發(fā)育不足，2019年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)占全國(guó)比重不足1%，極大地制約著興邊富民行動(dòng)的資源配置效率。一是不同生產(chǎn)要素市場(chǎng)化機(jī)制尚未健全，人流、物流、信息流、資本流等流動(dòng)不暢，當(dāng)?shù)刎S富的資源優(yōu)勢(shì)尚未完全有效轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì);二是現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)處于較低層次，產(chǎn)品附加值低、科技含量低。同時(shí)當(dāng)前邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足，急需政府改善治理能力、補(bǔ)齊相應(yīng)短板，特別是針對(duì)性邊境地區(qū)復(fù)雜的區(qū)域異質(zhì)性特征，當(dāng)?shù)卣谑袌?chǎng)引導(dǎo)上不僅要系統(tǒng)謀劃，更要精準(zhǔn)施策。

2.社會(huì)力量參與度不夠廣泛

興邊富民行動(dòng)政策的順利實(shí)施離不開社會(huì)各界力量的大力支持。由于邊境地區(qū)普遍被視為國(guó)家“邊緣”范疇，地處國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略邊緣地帶，遠(yuǎn)離國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)中心，現(xiàn)代化力量和國(guó)家整合力量在邊境地區(qū)推進(jìn)速度緩慢、推進(jìn)效果不明顯，導(dǎo)致社會(huì)整體氛圍對(duì)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)注度較低，對(duì)興邊富民行動(dòng)政策也缺乏足夠了解和認(rèn)識(shí)。

相較于邊境地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展落后局面，現(xiàn)有興邊富民行動(dòng)扶持力度仍比較薄弱，特別是有的邊境地區(qū)對(duì)興邊富民行動(dòng)重視不夠：對(duì)本地區(qū)應(yīng)承擔(dān)的興邊富民行動(dòng)主體責(zé)任不夠明確，主要依靠當(dāng)?shù)孛裎到y(tǒng)開展興邊富民行動(dòng);未建立健全興邊富民行動(dòng)聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制，難以廣泛整合各界力量參與行動(dòng);因地方財(cái)力有限，以致配套資金遲遲不到位，無(wú)法引導(dǎo)帶動(dòng)市場(chǎng)資金流向所實(shí)施的特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。從而沒有構(gòu)建起政府啟動(dòng)力充足、邊民動(dòng)力、市場(chǎng)動(dòng)力、社會(huì)動(dòng)力得到有效動(dòng)員的動(dòng)力機(jī)制，沒有形成社會(huì)各界力量廣泛參與行動(dòng)的良性格局。

三、興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行制約因素的破解路徑

針對(duì)上述制約因素，本文擬提出以下破解思路，以期減少興邊富民行動(dòng)“政策梗阻”和“政策失真”現(xiàn)象，提升行動(dòng)效果。

（一）健全完善政策體系

1.注重改進(jìn)政策設(shè)計(jì)思路

當(dāng)前興邊富民行動(dòng)政策的設(shè)計(jì)思路是基于邊境地區(qū)整體發(fā)展緩慢，從而給予“差別化”扶持照顧，而邊境地區(qū)發(fā)展多重不平衡對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的邊疆治理體系提出新挑戰(zhàn)，相應(yīng)的邊疆治理政策需要及時(shí)革新調(diào)整，才能更好地解決邊境地區(qū)面臨的“真問(wèn)題”和“新問(wèn)題”[18]。

后續(xù)政策設(shè)計(jì)要在強(qiáng)調(diào)原有差別化政策基礎(chǔ)上突出梯級(jí)差別處理，以促進(jìn)邊境地區(qū)不同區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展：

一是提升興邊富民行動(dòng)戰(zhàn)略格局，從國(guó)家戰(zhàn)略層面加強(qiáng)興邊富民行動(dòng)政策的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面對(duì)接國(guó)家“一帶一路”總規(guī)化，以前所未有力度推進(jìn)邊境地區(qū)發(fā)展。二是根據(jù)不同區(qū)域邊境地帶在國(guó)家的戰(zhàn)略定位，采取基于區(qū)域差異的差別化行動(dòng)方針，例如第三次中央新疆工作座談會(huì)強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，必須堅(jiān)持把社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安作為新疆工作總目標(biāo)”，⑧因此新疆邊境地區(qū)興邊富民行動(dòng)政策的執(zhí)行應(yīng)明確以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)安全穩(wěn)定為主要導(dǎo)向，確保中華民族共同體意識(shí)牢牢扎根在當(dāng)?shù)馗髯迦罕娦闹小|北邊境安全和穩(wěn)定問(wèn)題相對(duì)緩和，與其他邊境地區(qū)相比“民族性”和“宗教性”并不突出，興邊富民行動(dòng)政策應(yīng)當(dāng)發(fā)揮當(dāng)?shù)貐^(qū)位和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，積極對(duì)接新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略“五基地一支撐帶”的區(qū)域發(fā)展定位。三是對(duì)同一區(qū)域內(nèi)部不同邊境縣實(shí)行階梯性扶持政策，重點(diǎn)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后的邊境縣扶持力度，強(qiáng)化政策資金支持。四是充分考慮同一邊境縣內(nèi)部差異更加細(xì)微和具體，對(duì)同一邊境縣內(nèi)部采取精準(zhǔn)的差異化措施，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，深入推進(jìn)邊境地區(qū)農(nóng)村建設(shè)，因地制宜實(shí)施具有資源優(yōu)勢(shì)、帶動(dòng)力強(qiáng)、輻射面廣的項(xiàng)目。

2.豐富政策體系具體內(nèi)容

深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于邊疆治理重要論述，深刻把握好“治國(guó)必治邊”戰(zhàn)略思想。按照“五位一體”的總體布局和新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，結(jié)合興邊富民行動(dòng)具體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)，構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系和考核管理辦法，科學(xué)探究興邊富民行動(dòng)發(fā)展水平測(cè)量維度，全面客觀評(píng)價(jià)興邊富民行動(dòng)政策在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生社會(huì)保障、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、提升沿邊開發(fā)開放水平、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊防穩(wěn)固等方面的實(shí)施效果，為后續(xù)政策優(yōu)化提供有價(jià)值的決策參考。同時(shí)，完善興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制，定期開展政策執(zhí)行實(shí)施情況督促檢查，對(duì)政策貫徹執(zhí)行不力的責(zé)任主體加大問(wèn)責(zé)力度，確保政策執(zhí)行成效最大化。

（二）強(qiáng)化政策執(zhí)行主體力量

1.提升組織機(jī)制層次

考慮實(shí)施興邊富民行動(dòng)政策的長(zhǎng)期性和艱巨性，針對(duì)前述興邊富民行動(dòng)組織執(zhí)行機(jī)制不夠順暢問(wèn)題，需要把邊疆治理擺到更加重要的位置。在國(guó)家層面上，建議由黨中央提升興邊富民行動(dòng)的戰(zhàn)略層級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)規(guī)格，建立興邊富民領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化“全國(guó)一盤棋”意識(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)興邊富民行動(dòng)重大問(wèn)題，彰顯興邊安邊固邊格局。同時(shí)結(jié)合黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革情況，完善興邊富民行動(dòng)工作體制機(jī)制，調(diào)整充實(shí)興邊富民行動(dòng)協(xié)調(diào)小組成員單位，由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國(guó)家民委聯(lián)合協(xié)調(diào)，確保上下和橫向?qū)油〞?，使行?dòng)更具體更有效地展開。在地方層面上，建議當(dāng)?shù)卣畬?duì)興邊富民行動(dòng)采取高位推動(dòng)策略，高規(guī)格充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)力量，在此基礎(chǔ)上明確多部門參與的責(zé)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化多部門的互動(dòng)合作、溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)行動(dòng)政策的順利高效執(zhí)行。

2.加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)

提升當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹筷?duì)伍建設(shè)質(zhì)量，為興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行提供堅(jiān)強(qiáng)保障。一是結(jié)合邊境地區(qū)發(fā)展需求，增強(qiáng)邊境地區(qū)人才支撐能力，加大各類人才支持計(jì)劃的實(shí)施力度，注重大力培養(yǎng)、大膽選撥、充分信任、放手使用優(yōu)秀少數(shù)民族干部，注重培養(yǎng)長(zhǎng)期在邊境地區(qū)工作的漢族干部，提高少數(shù)民族干部掌握國(guó)家通用語(yǔ)言文字能力，鼓勵(lì)干部學(xué)習(xí)掌握當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族語(yǔ)言文字。二是賦予邊境地區(qū)更多留人、引人、用人自主權(quán)，繼續(xù)加大對(duì)邊境地區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)的支持力度，在基層公務(wù)員招考中加大傾斜政策。三是全面加強(qiáng)當(dāng)?shù)馗刹筷?duì)伍培訓(xùn)指導(dǎo)，加強(qiáng)當(dāng)?shù)馗刹筷?duì)伍能力建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，有力提升對(duì)興邊富民行動(dòng)政策的領(lǐng)悟能力和執(zhí)行能力，不斷提高興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行的科學(xué)化、規(guī)范化、精準(zhǔn)化水平。

（三）增強(qiáng)政策執(zhí)行認(rèn)可度

1.注重打造高素質(zhì)邊民

一是堅(jiān)持鑄牢中華民族共同體意識(shí)。大力開展習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的宣傳教育，教育當(dāng)?shù)馗髯迦罕娎喂虡淞ⅰ叭齻€(gè)離不開”思想，不斷增強(qiáng)“五個(gè)認(rèn)同”，讓中華民族共同體意識(shí)根植心靈深處。二是合理配置邊境地區(qū)教育資源。推動(dòng)公共教育資源向邊境地區(qū)傾斜，加大教育對(duì)口支援力度，支持發(fā)展遠(yuǎn)程教育和雙語(yǔ)教育，不斷提高當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育、高等教育和職業(yè)教育水平，確保邊境地區(qū)各族群眾基本掌握和使用國(guó)家通用語(yǔ)文文字，促進(jìn)邊境各民族語(yǔ)言相通，不斷交往交流交融，整體素質(zhì)不斷提升。三是廣泛宣傳興邊富民行動(dòng)政策內(nèi)涵。要讓當(dāng)?shù)馗髯迦罕娬J(rèn)識(shí)到興邊富民行動(dòng)政策的初衷和重要意義，精準(zhǔn)把握該行動(dòng)政策的具體內(nèi)容，激發(fā)群眾主動(dòng)參與意愿和內(nèi)生動(dòng)力，強(qiáng)化實(shí)施好興邊富民行動(dòng)政策的信心和決心。四是積極向當(dāng)?shù)馗髯迦罕娞峁I(yè)技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。努力提高當(dāng)?shù)剡吤竦膭趧?dòng)技能和綜合素質(zhì)，增強(qiáng)實(shí)施好興邊富民行動(dòng)政策的自我能力。

2.擴(kuò)大扶持對(duì)象范圍

興邊富民行動(dòng)政策要在原有扶持對(duì)象的基礎(chǔ)上，拓展扶持對(duì)象涉及面：不僅僅局限于生活在沿邊一線地區(qū)的邊民，特別是貧困邊民，更要擴(kuò)展到其他參與到邊境開發(fā)建設(shè)的各類群體，想方設(shè)法促進(jìn)邊境地區(qū)人口回流，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類群體向邊境地區(qū)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)[19]，確保邊境長(zhǎng)期安全和諧穩(wěn)定。在扶持對(duì)象空間分布上，興邊富民行動(dòng)政策實(shí)施范圍要逐步打造形成以邊帶面、從線到片的空間格局。在扶持對(duì)象規(guī)模上，要充分認(rèn)識(shí)到守土固邊、興邊富邊關(guān)鍵在于邊民，全面改善現(xiàn)有邊民生產(chǎn)生活條件，著力解決邊境地區(qū)各民族群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，有效改善邊境地區(qū)農(nóng)村人口老齡化、村屯空心化現(xiàn)狀，不斷增進(jìn)廣大邊民福祉和加快邊區(qū)發(fā)展。在扶持對(duì)象類別上，不僅要幫助邊境地區(qū)留住本地人才，尤其是作為邊境建設(shè)和發(fā)展主體的當(dāng)?shù)馗刹咳罕姡惨敕皆O(shè)法吸引外來(lái)人才，增強(qiáng)當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展能力。

（四）優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

1.優(yōu)化邊境地區(qū)市場(chǎng)和政府的動(dòng)態(tài)組合

針對(duì)邊境地區(qū)“有效市場(chǎng)”和“有為政府”尚未形成局面，興邊富民行動(dòng)政策在執(zhí)行過(guò)程中，一是要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源優(yōu)化配置的決定性作用。不斷健全土地、勞動(dòng)力、資本等要素市場(chǎng)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素從低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域流動(dòng)，激發(fā)不同市場(chǎng)主體活力，逐步構(gòu)建起成熟市場(chǎng)體系。二是要加快推動(dòng)當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)新。要讓科技成為當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，要不斷在核心技術(shù)上補(bǔ)齊短板，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值，提成產(chǎn)品附加值，增強(qiáng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)興邊富邊。三是各級(jí)政府要搶抓機(jī)遇、有所作為。各級(jí)政府要把握國(guó)家新一輪發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，在“一帶一路”倡議中充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)，積極引導(dǎo)各方力量加大邊境地區(qū)投資力度，著力改善當(dāng)?shù)芈浜蟮慕煌ɑA(chǔ)設(shè)施，加快營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，不斷完善現(xiàn)有的民生社會(huì)保障。同時(shí)隨著當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的發(fā)育、科技水平的提升和公共服務(wù)設(shè)施的完善，后續(xù)需要進(jìn)一步合理劃分市場(chǎng)和政府邊界，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)配置資源的范圍和強(qiáng)度，優(yōu)化市場(chǎng)與政府的動(dòng)態(tài)組合，確?！坝行袌?chǎng)”和“有為政府”良性互動(dòng)，形成適應(yīng)興邊富民行動(dòng)的正向機(jī)制，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

2.構(gòu)建全社會(huì)共同參與的行動(dòng)格局

興邊富民行動(dòng)是邊境地區(qū)的全面振興，行動(dòng)主體也必然具有綜合性。興邊富民行動(dòng)應(yīng)廣泛動(dòng)員各級(jí)力量支援邊境地區(qū)建設(shè)，著力打造好各級(jí)政府扶持、社會(huì)各界支持、廣大群眾參與的良好格局，搭建好全社會(huì)共同參與的平臺(tái)載體，確保政策執(zhí)行更加有力高效。各級(jí)政府要注重加強(qiáng)興邊富民行動(dòng)政策的組織領(lǐng)導(dǎo)，要成為興邊富民行動(dòng)的主導(dǎo)力量。要依托定點(diǎn)扶貧和對(duì)口支援工作機(jī)制，繼續(xù)加大人才、政策、資金等支持力度，多措施、多渠道、多領(lǐng)域地鼓勵(lì)、引導(dǎo)、爭(zhēng)取大型央企和國(guó)企的項(xiàng)目投資，支持有關(guān)高校和研究機(jī)構(gòu)開展興邊富民行動(dòng)政策研究。同時(shí)積極營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心邊境地區(qū)發(fā)展和關(guān)注興邊富民行動(dòng)政策的濃厚氛圍，引導(dǎo)中央、省級(jí)主流媒體持續(xù)聚焦興邊富民行動(dòng)政策，大力宣傳行動(dòng)政策實(shí)施以來(lái)取得的經(jīng)驗(yàn)、成效和涌現(xiàn)出的典型案例，全方位展現(xiàn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，增強(qiáng)興邊富民行動(dòng)政策的影響力，增進(jìn)各族群眾對(duì)興邊富民行動(dòng)政策的認(rèn)同和支持。

注釋：

①Van Meter D S，Van Horn C E.The policy implementation process：A conceptual framework[J].Administration&Society，1975，6（04）：445-448.

②MatlandR.Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation[J].Journal of public administration and research，1995（02）.

③上述經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、相關(guān)省區(qū)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、《中國(guó)民族統(tǒng)計(jì)年鑒2014》《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒2020》等整理得到。

④根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)民族事務(wù)委員會(huì)提供資料整理得到。

⑤國(guó)務(wù)院辦公廳《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》。

⑥根據(jù)教育部《2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展情況》相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到。

⑦根據(jù)《中國(guó)民族統(tǒng)計(jì)年鑒2019》相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到。

⑧習(xí)近平出席第三次中央新疆工作座談會(huì)并發(fā)表重要講話[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/26/content_5547383.htm.

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收稿日期：2021-01-10責(zé)任編輯：楊新宇

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“民族地區(qū)深度貧困大調(diào)查與貧困陷阱跨越策略研究”（18ZDA122）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：李俊杰（1971-），男，湖北房縣人，國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“民族地區(qū)深度貧困大調(diào)查與貧困陷阱跨越策略研究”首席專家，北方民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：中國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。寧夏 銀川 750021陶文慶（1988-），男，中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向：民族經(jīng)濟(jì)研究。湖北 武漢 430074