共建共治共享格局下民族地區(qū)的社會治理策略

馮旭　蔡立群

[摘要]黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”是在中國特色社會主義進入新時代之后，對社會治理作出的全新謀劃。民族地區(qū)社會治理作為國家治理體系中的重要組成部分，對其治理既要符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求，又要符合少數(shù)民族地區(qū)群眾的共同意愿與利益訴求。要實現(xiàn)這種內(nèi)在的統(tǒng)一，就需要發(fā)動社會力量，讓公眾參與到多維建構(gòu)的實踐當(dāng)中，通過全維視野的戰(zhàn)略布局與多維構(gòu)建的實踐來共同生成。首先，通過完善現(xiàn)代自治下的法治化治理，將自治和法治相融合，在依法治理的基礎(chǔ)之上，充分考慮民族地區(qū)的特殊性和多樣性，發(fā)揮自治制度的功能和優(yōu)勢;其次，在對社會組織進行引導(dǎo)和管理的同時，改變之前社會組織設(shè)立門檻高、手續(xù)繁的問題，重視對其培育和扶持。最后，民族地區(qū)的社會治理在對傳統(tǒng)的治理技術(shù)進行創(chuàng)新完善的同時，需充分認識到大數(shù)據(jù)的重要性，利用好科技創(chuàng)新取得的技術(shù)突破。通過信息技術(shù)，建立網(wǎng)上數(shù)據(jù)信息平臺、交流平臺等現(xiàn)代化的聯(lián)動共治平臺。

[關(guān)鍵詞]共建共治共享;民族地區(qū);社會治理

中圖分類號：C957文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2021）09-0084-09

改革開放以來，我國確立了“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略，激活市場經(jīng)濟活力的同時，也使得社會力量得以復(fù)蘇。隨著中國特色社會主義走進新時代，傳統(tǒng)的國家壟斷社會的一元單向治理格局被打破，社會結(jié)構(gòu)與此同時也發(fā)生了全方位、多層次變遷。傳統(tǒng)認知的國家與社會涇渭分明，特別是馬克斯·韋伯及其追隨者提出的國家和社會分立對抗理論，與中國現(xiàn)階段社會治理實踐存在出入。在此階段，我國社會主要矛盾也發(fā)生變化，社會治理在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中的重要性日益凸顯。

黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”既是對以往社會治理經(jīng)驗的總結(jié)提煉，也是在中國特色社會主義進入新時代之后對社會治理作出的全新謀劃。如何推動共建共治共享的社會治理格局，是新時代的一項重大問題[1]。民族地區(qū)社會治理作為國家治理體系中的重要組成部分，對其治理既要符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求，又要符合少數(shù)民族地區(qū)群眾的共同意愿與利益訴求。要實現(xiàn)這種內(nèi)在的統(tǒng)一，就需要發(fā)動社會力量，讓公眾參與到多維建構(gòu)的實踐當(dāng)中，通過全維視野的戰(zhàn)略布局與多維構(gòu)建的實踐來共同生成。

一、共建共治共享社會治理格局的理論溯源

社會治理是社會秩序構(gòu)建的重要手段，社會建設(shè)的重要任務(wù)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工作。隨著國家與社會關(guān)系的變遷，社會治理理論的關(guān)鍵詞也經(jīng)歷了社會控制、社會管理到社會治理的發(fā)展歷程。

美國社會學(xué)家E.A.Ross在1901年出版《社會控制》一書中提出隨著美國城市化加速發(fā)展，初級社群已經(jīng)基本解體，生態(tài)環(huán)境破壞，犯罪頻發(fā)，社會失序，認為需要有一種新的機制來維護社會秩序，那就是“社會控制”。19世紀末社會學(xué)領(lǐng)域首先開始關(guān)注社會控制理論，隨后法學(xué)、政治學(xué)等漸次介入社會控制研究當(dāng)中，至此社會控制理論開始盛行?？梢哉f近代之前的社會秩序是基于社會控制治理模式而得以維系。

社會管理的理論發(fā)端是從西方社會和蘇聯(lián)開始的，在我國現(xiàn)代意義上的社會管理發(fā)展相對較晚。國外學(xué)者對社會管理理論形成了多種研究范式，有社會秩序理論、福利國家理論、新國家管理理論等。在西方社會，社會管理格局的建立同時也出現(xiàn)一定的弊端，政府和公權(quán)力部門權(quán)力膨脹，機構(gòu)臃腫，行政效率低下，在這樣的情況下也迎來了社會治理的創(chuàng)新。而在蘇聯(lián)，社會管理與社會主義經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)等緊密相關(guān)，體現(xiàn)出蘇聯(lián)計劃性的特征。我國在建國初期，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)上對社會治理模式進行了發(fā)展。國家通過權(quán)力機關(guān)進行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)等一系列社會管理活動，出現(xiàn)典型的“大政府”格局，公權(quán)力無限擴張，市場調(diào)節(jié)作用沒有發(fā)揮，政府調(diào)控失靈。

治理一詞起源于古希臘，西方國家一般認為，治理（Governance）—詞是相對于傳統(tǒng)統(tǒng)治（Governance）而言的。1978年?？绿岢觥爸卫硇g(shù)”的概念，認為國家的治理方式應(yīng)該拋棄“硬治理”，采用“軟治理”。隨后在1989年世界銀行提出“治理危機”之后，治理概念便風(fēng)靡全球。國內(nèi)學(xué)者對社會治理理論的研究也經(jīng)過了由表及里，由深到淺的歷程。雖然學(xué)界對治理的研究理解各異，但無論國內(nèi)還是國外，對社會治理已達成普遍共識，即治理理論是一套用于解釋現(xiàn)代國家與社會結(jié)構(gòu)變化特征的規(guī)范性分析框架，社會治理在主體上要求多維度，在結(jié)構(gòu)上要求多層次，通過社會力量來彌補國家和市場調(diào)節(jié)失靈導(dǎo)致的治理真空。

“社會管理”一詞早在1998年出現(xiàn)在《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》中，方案強調(diào)政府的基本職能在于宏觀調(diào)控、社會管理和公共管理。2002年在黨的十六大報告中明確提出要“改進社會管理，保持良好的社會秩序”。2004年十六屆四中全會上，提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。十八屆三中全會首次提出“社會治理”的概念。從“社會管理”到“社會治理”，雖然只有一字之差，卻標志著我國社會治理理念的重大飛躍。社會治理理念的提出是我們黨長期社會管理實踐經(jīng)驗的總結(jié)和理論創(chuàng)新的升華。習(xí)近平總書記深刻指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵2]堅持系統(tǒng)治理，體現(xiàn)的是在牢牢把握黨領(lǐng)導(dǎo)社會治理的主動權(quán)的同時，引導(dǎo)和支持社會力量積極參與社會治理;堅持依法治理，體現(xiàn)的是從傳統(tǒng)的社會管控規(guī)制向法治保障的轉(zhuǎn)變;堅持綜合治理，強調(diào)社會要發(fā)揮社會治理的協(xié)同作用。這里的“社會”，是指各類社會主體，社會治理從一元單向轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣仓?，多種手段綜合運用;堅持源頭治理，則是要從根本上解決矛盾、防微杜漸。十八屆五中全會提出：“加強和創(chuàng)新社會治理，推動社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”。而在十九大報告中進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局”。十九屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標的建議》，全會提出要“完善共建共治共享的社會治理制度”“加強和創(chuàng)新社會治理”[3]。

從學(xué)理上來說，社會治理新格局的建構(gòu)完善標志著我們黨對傳統(tǒng)政府治理模式和社會結(jié)構(gòu)進行變革的偉大嘗試，通過重新構(gòu)建政府、社會、市場以及公眾之間的關(guān)系，通過互動合作的方式，實現(xiàn)相互建構(gòu)，達到共享共贏的目標。共建共治共享社會治理格局注重合作性、公共性，它既回應(yīng)了社會治理對合作的需求和期待，同時也闡釋了公共性所蘊含的人類共同體的最終歸宿、社會成員的利益訴求等重要內(nèi)涵。雖然在十八大就提出了社會治理，但是客觀上來說，十九大提出的共建共治共享治理格局更加體現(xiàn)了國家治理對治理實踐的清晰回應(yīng)，具有更加深厚的理論基礎(chǔ)。

二、民族地區(qū)社會治理的特殊性

民族地區(qū)是指以少數(shù)民族為主聚居生活的地區(qū)。由于歷史因素、地理位置等原因，我國形成了以漢族為主體的各民族大雜居，部分民族小聚居的分布格局。根據(jù)2021年第七次人口普查結(jié)果，我國各少數(shù)民族人口為12547萬人，占全國人口的889%。與2010年相比，漢族人口增長493%，各少數(shù)民族人口增長1026%，少數(shù)民族人口比重上升040個百分點。同時，我國55個少數(shù)民族中，有44個建立了自治地方，這些自治地方占到了我國國土面積的64%。每個自治地方都具有自身的特殊性，無論是地域上的，還是文化習(xí)俗上的，少數(shù)民族地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，甚至不少地方經(jīng)濟發(fā)展水平是相對落后的，這就增加了社會治理的挑戰(zhàn)性，需要合理地運用地方知識，因地制宜地制定具有針對性的治理措施。

具體對于選擇國家治理制度模式，習(xí)近平指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果”[4]。國內(nèi)不少學(xué)者認為少數(shù)民族問題尤其是邊疆少數(shù)民族問題，是中國社會中最重大同時又是最復(fù)雜的問題。民族地區(qū)社會治理直接關(guān)系著國家統(tǒng)一和民族團結(jié)，民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新是國家治理體系創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，在全面深化改革的進程中，要堅定不移地走少數(shù)民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新的道路，就需要對民族地區(qū)的基本特征有所認識。

（一）民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性

文化建構(gòu)不是一朝一夕就可以完成的。文化的構(gòu)建以所處的自然生態(tài)環(huán)境為底本，以并存的社會生態(tài)系統(tǒng)為參照，文化這一信息系統(tǒng)不斷在自然生態(tài)系統(tǒng)和社會生態(tài)系統(tǒng)之間做偏離與回歸運動，在歷史延續(xù)、社會變遷中，不斷地糾正調(diào)試積累，在傳承中豐富發(fā)展。民族以文化為分野，不同民族所處的自然生態(tài)環(huán)境與社會環(huán)境都存在差異，即使同一個民族，因為外部自然環(huán)境不同，本民族發(fā)展進程也會受到影響。

從我國民族地區(qū)的地理位置來看，民族地區(qū)大多都存在環(huán)境封閉，對外交流地理條件不利的問題。在古代自給自足的少數(shù)民族，經(jīng)濟活動長期處于不平衡與相對封閉中。也正是由于長期處于封閉中，少數(shù)民族與中原腹地的交流較少，最終形成了不同于其他族群的體格、語言、服飾和生產(chǎn)生活方式。我國的民族分布按照大雜居，小聚居的模式，呈現(xiàn)出交錯雜居的態(tài)勢，在河谷盆地、高原山區(qū)、荒漠戈壁、草原雨林中，都可以找到不同民族聚居地域。即使是同一民族，也存在著“五里不同音，十里不同俗”的情形。

民族地區(qū)獨特的自然環(huán)境和社會環(huán)境相互作用造就了我國境內(nèi)不同民族的個性，在一定程度上影響了社會治理體系的形成，加劇了民族地區(qū)社會治理的復(fù)雜性和艱巨性。進入新時代，2020年我國已經(jīng)決勝全面建成小康社會，決戰(zhàn)脫貧攻堅，在推進全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的進程中，民族地區(qū)和其他地區(qū)一樣，同樣面臨著社會轉(zhuǎn)型與社會結(jié)構(gòu)變遷，民族群體利益訴求多樣化，社會治理面臨復(fù)雜形勢。

（二）民族文化的多樣性

少數(shù)民族文化是中華民族文化的重要組成部分，各民族在歷史進程中形成發(fā)展，通過各民族之間的交往交流交融，不斷自我更新，形成獨特的文化傳統(tǒng)。民族文化是民族存在的根基土壤，可以說民族文化左右著民族社會的發(fā)展和民族歷史的變化。社會治理不是就治理而治理，其最終目標在于實現(xiàn)社會公平公正與人的全面發(fā)展。在社會發(fā)展的過程中，文化如同黏合劑，將民族和群體牢牢地整合在一起。在社會治理領(lǐng)域，不同民族文化中所蘊含的獨特生存智慧，以及經(jīng)過實踐檢驗的民族發(fā)展策略和改革路徑，為我國民族地區(qū)的社會治理提供了重要參考，是對民族地區(qū)進行創(chuàng)新治理的重要寶庫。但是在民族工作的實踐中，不少國家代理人做民族工作，接觸到民族文化的時候，先入為主帶有偏見，認為民族文化是糟粕，生怕與民族文化“有染”后，給自己戴上封建落后的帽子，認為中國就是要強調(diào)科學(xué)理性，只有破除老舊的“封建迷信”那一套，社會才能發(fā)展，才是現(xiàn)代化社會治理應(yīng)有的方式。祭祀儀式約等于裝神弄鬼，與官方主流觀念背道而馳。

在同一個民族地區(qū)生活的人，除了地域的共同性，在語言、經(jīng)濟生活等領(lǐng)域都會逐漸交融，還會表現(xiàn)為擁有共同文化上的心理素質(zhì)，長此以往，會形成共同社會制度下的文化共同體。文化認同帶來社會認同，社會認同促進社會治理。文化治理對社會治理創(chuàng)新的作用不容小覷。除文化對社會治理提供了思想引領(lǐng)之外，多樣的民族文化為社會治理提供因地制宜的策略提供了思路和抓手。民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新需考慮地方知識，以文化治理為切入，也與我國探索建立文化共同體不謀而合，形成以地方性知識鞏固文化共同體，以文化共同體促進國家治理體系現(xiàn)代化的良性互動。

（三）民族地區(qū)公民社會發(fā)展水平不均衡

公民社會作為改革開放以后，我國學(xué)者對civil society的新譯名，強調(diào)公民參與社會治理，以及公民對國家權(quán)力的制約。俞可平對公民社會的概念定義為：“我們把公民社會當(dāng)作是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。”[5]公民社會的發(fā)展被制度環(huán)境包圍，每一步都受到制度環(huán)境的影響，而制度環(huán)境是社會治理的應(yīng)有之義。涂爾干在《社會分工論》中提出新的社會分化過程能產(chǎn)生新的整合機制，現(xiàn)代工業(yè)社會中社會分化和整合是兼容并存的，并且指出在紛繁復(fù)雜社會中已經(jīng)失靈的機械團結(jié)正在被有機團結(jié)所代替[6]。在《職業(yè)倫理與公民道德》一書中更是提出社會不等于烏合之眾，次級群體是構(gòu)成我們社會結(jié)構(gòu)的基本要素。當(dāng)次級群體發(fā)展到與個人關(guān)系非常緊密時，它本身就會具有很強的吸引力，將個人納入到主流社會生活之中。[7]

我國民族地區(qū)公眾所處地理位置差異，不同民族地區(qū)民族規(guī)模差異，以及經(jīng)濟發(fā)展速度、經(jīng)濟規(guī)模差異等影響了民族地區(qū)公眾自我管理的能力和參與社會治理的能力。主要體現(xiàn)在兩個方面。一類是相對于民族規(guī)模較大、地處交通便利地區(qū)民族，地處偏遠地區(qū)，交通不便、環(huán)境封閉、人口較少民族地區(qū)公民社會發(fā)展水平相對較低，公眾參與社會治理的能力水平相對有更大的提升空間。另一類體現(xiàn)在同一民族地區(qū)，城市和鄉(xiāng)村公民社會發(fā)展的不均衡。在整體社會分工，社會分層的大趨勢之下，大多數(shù)民族地區(qū)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸擴大，城市居民獲得的資源、公共服務(wù)等一般都高于鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村的居民在基本的生計還未得到妥善解決之時，沒有精力和時間參與到公共事務(wù)以及社會治理當(dāng)中。

三、民族地區(qū)社會創(chuàng)新治理的基本理念

新中國的發(fā)展歷程證明民族區(qū)域自治制度是具有中國特色解決民族問題的重要部分。楊圣敏認為民族區(qū)域自治制度在建國以不斷發(fā)展完善，并發(fā)揮重要作用，是因為該制度設(shè)計包含多種考慮，并集多因素為一體，是歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實因素的統(tǒng)一，是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合。[8]習(xí)近平總書記在2014年的中央民族工作會議上指出：多民族是我國的一大特色，也是我國發(fā)展的一大有利因素。要牢記中國是統(tǒng)一的多民族國家這一基本國情，要堅持把民族團結(jié)和國家統(tǒng)一作為各民族的最高利益。民族區(qū)域自治和維護國家的統(tǒng)一是我國憲法的目標，民族地區(qū)的社會治理符合憲法要求，需要堅持以下基本理念。

（一）民族平等

《中華人民共和國憲法》規(guī)定“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)、互助關(guān)系。禁止對任何民族的歧視和壓迫”。我國的民族平等是指各民族不論人口規(guī)模的大小，社會經(jīng)濟發(fā)展水平高低，宗教信仰風(fēng)俗習(xí)慣的異同都是中華民族大家庭中平等的一員，都擁有相同的權(quán)利，同時履行相同的義務(wù)，反對任何形式的民族壓迫和民族歧視。民族平等是民族團結(jié)的前提基礎(chǔ)，民族團結(jié)是民族平等的必然結(jié)果。怎么樣才算達到民族平等，是形式平等還是實質(zhì)平等，是過程平等重要還是結(jié)果平等，以及在民族地區(qū)的社會治理中如何把握。

馬克思的平等觀指出：首先，平等觀具有歷史性，不同的社會，同一社會的不同發(fā)展階段，具有不同的平等觀;平等具有相對性，不存在絕對意義上的平等，在實踐中要實現(xiàn)真正意義上的平等，就需要認識到差異性的存在，同時對不平等的因素予以考慮;平等具有階級性，社會只有發(fā)展到共產(chǎn)主義階段，階級才會消失，才能實現(xiàn)人的真正平等。馬克思的平等觀實現(xiàn)路徑與我國構(gòu)建和諧社會的目標路徑存在高度的一致性。在民族地區(qū)的社會治理中，要堅持民族平等，不是特別強調(diào)某一方面的平等，而是強調(diào)形式與實質(zhì)，過程與結(jié)果的協(xié)調(diào)統(tǒng)一程度。

（二）公民意識

公民意識是社會意識的形態(tài)之一，是指公民個人在國家中對自己地位的認識，它體現(xiàn)了社會成員對自己基本社會身份的認同，也是公民支配自己社會行為的基本價值觀念。公民意識的核心內(nèi)涵是公民的身份意識，具體則包含了公民的參與意識、監(jiān)督意識、責(zé)任意識以及法律意識。馬克斯·韋伯認為統(tǒng)治系統(tǒng)是由自愿服從和信仰體系構(gòu)成的，而信仰體系具有至關(guān)重要的作用，只有社會成員對統(tǒng)治合法性產(chǎn)生信仰，才會從行動上對現(xiàn)存制度予以認可[9]。按照韋伯的觀點，公民意識只有從政治國家與市民社會關(guān)系進行解讀，才能了解其本質(zhì)。公民意識是構(gòu)成民主法治國家的心理基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)，通過公民意識的普遍建立，其能夠作為重要的內(nèi)在動力，大大推進我國的法治進程。

改革開放40多年以來，我國民眾的公民意識逐漸增強并得到彰顯，但是客觀上講，公民意識處于培育和發(fā)展階段，還需要進一步加強。對于民族地區(qū)的公民來說，在經(jīng)歷了現(xiàn)代化、全球化等重大社會變革后，也需要不斷地調(diào)整自己的思想觀念，以便適應(yīng)社會發(fā)展。而民族地區(qū)的社會治理，要因地制宜，盡可能地滿足社會成員復(fù)雜多樣的利益訴求，就需要發(fā)揮好民族自治制度，讓國家、市場和社會相互建構(gòu)，讓社會成員參與到公共事務(wù)的治理當(dāng)中。

（三）以人為本

社會治理的本質(zhì)是對社會中人的治理，現(xiàn)代化、全球化過程中產(chǎn)生的大量社會問題無一不是人的問題，要建設(shè)和諧安定的社會環(huán)境，就需要堅持以人為本。十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，對社會治理模式創(chuàng)新，也是要實現(xiàn)人的價值。當(dāng)前我國的社會治理受到國內(nèi)外發(fā)展形勢的影響，同時還受到群眾日益增長的物質(zhì)文化需求、大數(shù)據(jù)科技革命等多重因素的影響，我國的經(jīng)濟形勢進入新常態(tài)，各種變化都對我國的治理體系構(gòu)建產(chǎn)生影響。

馬克思提出“自由自覺的活動”思想，他指出所謂的自由是個人能夠以舒適的方式使人的本質(zhì)發(fā)揮并進行創(chuàng)造性活動。自覺則是不受外在因素限制和制約，按照個人內(nèi)心真實的渴望進行社會活動。相對于傳統(tǒng)的人的本質(zhì)理論，馬克思提出“自由自覺的活動”更加注重人與人之間的依賴關(guān)系，人是社會性的動物，在社會中受到他人的限制，人與人之間的互動活動，推動社會發(fā)展進步。在建構(gòu)社會治理體過程中，尤其在民族地區(qū)社會治理中，應(yīng)當(dāng)堅持“以人為本”，充分發(fā)揮人的主觀能動性，促進人和社會的充分全面發(fā)展。

四、民族地區(qū)傳統(tǒng)社會治理模式分析

民族地區(qū)本身具有特殊性，對其治理就需要考慮其民族成分多元，文化多樣、風(fēng)俗各異，社會經(jīng)濟發(fā)展程度不一以及自然生態(tài)環(huán)境復(fù)雜等問題。如何在民族地區(qū)推動共建共治共享的社會治理格局，如何結(jié)合民族地區(qū)本身的特殊性創(chuàng)新治理方式，更新治理策略，對完善民族地區(qū)社會治理理論體系和實踐能力具有重要意義。漆彥忠認為社會治理模式其實是將社會中不同要素進行整合聚力形成社群成員一體化行為體系的作用方式，在社會治理模式中需要整合的要素包括文化價值觀、宗教信仰、行為結(jié)構(gòu)等[10]?？v觀歷史，在我國民族地區(qū)發(fā)展形成了幾種能夠?qū)γ褡宓貐^(qū)進行有效治理的模式。

（一）宗教法治交融治理模式

麥克斯·繆勒在《宗教的起源與發(fā)展》一書提出宗教是領(lǐng)悟無限的主觀才能。宗教的起源和發(fā)展遵循三條主線，即對自然界物質(zhì)崇拜形成物質(zhì)宗教，對人類自身的崇拜發(fā)展出人類宗教，這兩種形式最終匯聚到心理宗教中。宗教產(chǎn)生于原始社會，隨著人類認知能力的提升，政治與國家力量持續(xù)增長，在中世紀歐洲社會政教合一成為國家治理的突出模式。政教合一的模式也從另外一個側(cè)面表明，人類從蒙昧無知依賴宗教統(tǒng)治方式到文明開化后政治統(tǒng)治方式之間的博弈關(guān)系。

當(dāng)代社會，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達的少數(shù)民族社會中，宗教信仰仍然作為社會成員個人行為準則和社會行動的評價標準。民族地區(qū)宗教信仰的優(yōu)勢地位是現(xiàn)代社會治理中無法回避的問題，不能抱有鴕鳥心理，而從政治與宗教博弈的變化歷程來看，從政教合一到政教分立，最終到政教分離，形成“國家指導(dǎo)宗教”的治理模式也成為現(xiàn)代國家使用最多的一種。在一國之內(nèi)采用“國家指導(dǎo)宗教”的治理模式也需基于對國內(nèi)宗教組織賴以生存的制度結(jié)構(gòu)和社會環(huán)境的清楚認知?；谶@些認識，國家代理人在民族地區(qū)的社會治理中，將國家統(tǒng)合的力量和宗教自治的力量融合為一體，尋求兩者之間的平衡[11]。當(dāng)下在我國依法治國的背景下，亟需推進宗教治理體系法治化。

2021年1月1日我國開始正式施行的《中華人民共和國民法典》承繼了1954年《憲法》關(guān)于公民宗教信仰自由的規(guī)定，在將公民基本權(quán)利具體化的同時，結(jié)合《中華人民共和國民法通則》《宗教事務(wù)條例》，搭建起了宗教權(quán)益民事保護的制度框架。以《民法典》為契機，我國的宗教法治化、宗教財產(chǎn)保護以及以人為本的宗教事務(wù)治理等宗教事務(wù)工作將取得重大飛躍。而宗教在法治框架之下，對社會治理也發(fā)揮重要功能。宗教雖然有利于社會整合，但是同樣會因為不同信仰問題，引發(fā)社會不穩(wěn)定。宗教在豐富人類文化以及凈化社會道德方面發(fā)揮重要作用，也同時不可否認其阻礙社會變遷，當(dāng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生改變時，其保守性就會突顯出來。因此，強調(diào)宗教和法治交融，積極引導(dǎo)宗教與構(gòu)建社會主義和諧社會相適應(yīng)，將宗教教義與法治理念相契合的部分在地方自治條例中加以確認，依法管理宗教事務(wù)，實現(xiàn)了社會有效治理。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約治理模式

鄉(xiāng)規(guī)民約是我國傳統(tǒng)文化的重要組成部分，在我國傳統(tǒng)社會中，通過鄉(xiāng)規(guī)民約來治理社會是普遍現(xiàn)象。黨的十八屆四中全會鄉(xiāng)規(guī)民約作為治理理念提出《決定》首次明確了“多層次多領(lǐng)域依法治理”的提法，其實質(zhì)是將“市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范”納入“社會主義法治體系”的范疇，將社會主體依民間習(xí)慣的“自治”提升至國家“法治”的層次，從而在理論上論證了社會習(xí)俗自治與依法治國的內(nèi)在統(tǒng)一性。黨的十九屆四中全會《決定》提出：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。鄉(xiāng)規(guī)民約既屬于基層群眾自治規(guī)范，也蘊含著鄉(xiāng)村基層社會的道德要求，是構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的有效抓手?！秉h的十九屆五中全會提出：“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標，明確了“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的要求。鄉(xiāng)規(guī)民約作為民族地區(qū)鄉(xiāng)村內(nèi)源性自治資源，在鄉(xiāng)村治理中具有獨特性。它是在廣大農(nóng)村地區(qū)約定俗成的傳統(tǒng)習(xí)慣，是鄉(xiāng)民在特定地域范圍內(nèi)長期形成具有一定約束力行為規(guī)范，究其性質(zhì)，鄉(xiāng)規(guī)民約其實就是民間法的一種，是在國家制定法之外的另外一種行為規(guī)范體系。

鄉(xiāng)規(guī)民約在民族地區(qū)，相較其他地區(qū)而言，更具有發(fā)展完善，并參與社會治理的有利條件。進入新時代，在依法治國的背景之下，鄉(xiāng)規(guī)民約作為自治的一種模式，是鄉(xiāng)村社會治理的有效抓手，也是民族地區(qū)社會治理的重要力量。我國的居住分布是大雜居，小聚居，民族地區(qū)文化差異較大，除了當(dāng)?shù)氐耐林用裢?，移民所占比例日益增加，地域文化沖突，價值碰撞不可避免。法律在這樣的特殊地域環(huán)境中，對價值觀、文化信仰等方面產(chǎn)生的矛盾沖突，并不能從根本上化解。鄉(xiāng)規(guī)民約的形成本身就是在長期社會生活實踐中全體社會成員之間達成的共識，即使是移民，要融入當(dāng)?shù)氐纳睿惨笤谧窦o守法的大前提之下，接受鄉(xiāng)規(guī)民約的約束規(guī)范。在實踐過程中鄉(xiāng)規(guī)民約和國家制定法之間相互補充，這樣，鄉(xiāng)規(guī)民約就成為處理民族內(nèi)部，民族之間行為差異的有效工具。2020年，我國已經(jīng)全面實現(xiàn)小康，如何進一步鞏固脫貧攻堅的成果，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要著力解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡等問題。完善鄉(xiāng)規(guī)民約，回應(yīng)當(dāng)下現(xiàn)實需要，建立具有針對性、可操作性的規(guī)范體系，為全面推進鄉(xiāng)村振興增添動力。

（三）政府作為單一權(quán)力中心治理模式

行政是指一定的組織，在活動過程中進行的各種組織、調(diào)節(jié)、監(jiān)控等活動的總稱。在現(xiàn)代意義上，它是國家權(quán)力分立的社會產(chǎn)物。本文所說的行政治理，指那些旨在對社會以及行政行為相對人進行的治理，目的在于在國家治理體系范圍之內(nèi)實現(xiàn)資源的合理分配，化解社會矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)公民的個人價值。傳統(tǒng)行政治理模式，和行政管理的概念基本一致。以政府為單一主體，對經(jīng)濟發(fā)展、文化教育、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生等方方面面進行干預(yù)影響，由此產(chǎn)生的效果，有積極方面，當(dāng)然不可避免地存在消極方面。

江必新提出行政法經(jīng)歷的三種形態(tài)[12]，其實也代表了我國行政治理模式的變遷。在中華人民共和國成立之初，也是我國行政治理的第一個階段。在此階段，公共行政權(quán)為政府所獨占，行政機關(guān)與相對人之間的關(guān)系就是命令與服從的關(guān)系，政府的行政方式主要是直接行政、公權(quán)力行政、秩序行政等。隨著社會發(fā)展，經(jīng)濟建設(shè)取代階級斗爭，我國確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，行政治理主體也從單一“國家—政府”，裂變出“政府—企業(yè)”。行政治理模式進入第二個階段，市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，服務(wù)型政府目標得以確立，政府部門的行政方式從第一階段的秩序行政轉(zhuǎn)變?yōu)橹刃蛐姓c給付行政并重，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和社會福利之間的關(guān)系成為主要任務(wù)。在黨的十七大報告中明確了社會管理格局，提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的治理模式。至此行政治理進入到了第三個階段。在產(chǎn)生國家、市場社會治理場域外，出現(xiàn)社會治理這一第三場域。社會主體參與到公共事務(wù)治理當(dāng)中，政府部門與社會主體的合作互建，公民意識覺醒，行政主體的目標又一次發(fā)生轉(zhuǎn)移，除了授權(quán)、控權(quán)和服務(wù)之外，還需要積極促成社會自治和民主參與。

我們國家現(xiàn)在處在第三個階段，新的治理模式實際上是對有限政府的要求和服務(wù)型政府的需求之間沖突的回應(yīng)。轉(zhuǎn)變政府職能，實質(zhì)要求就是讓政府將公共事務(wù)中的一部分交給市場或者社會，從制度設(shè)計上對政府、市場和社會三者的任務(wù)分工明確，讓政府切實管好該管的事情，激發(fā)社會和公民參與公共事務(wù)的意識，培育參與公共事務(wù)的能力，由此形成一個功能互補，相互建構(gòu)的良性循環(huán)。

在中華人民共和國成立后，我國確立了黨委主導(dǎo)，政府管控的社會管理模式，堅持民族區(qū)域自治、堅持民族平等，尊重少數(shù)民族基本文化等基本原則，幫助—優(yōu)惠型民族政策作為政策體系的一部分，在實踐中體現(xiàn)了強制執(zhí)行力和我國的國情特點。社會管理模式在推動民族地區(qū)政治安定、社會經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮等方面發(fā)揮了重要作用。但是從社會治理的角度來看，還是存在一些問題。在制度體系方面，對民族地區(qū)治理制度設(shè)計多為頂層設(shè)計，國家意志得到充分體現(xiàn)，同時，不可避免地會對地方多樣性和特殊性有所忽略;在政策執(zhí)行方面，政府的執(zhí)行偏好和少數(shù)民族的價值觀可能存在沖突，民族地區(qū)地方政府的執(zhí)政能力有待提高，存在弱化民族自治權(quán)的情況，也有過分片面強調(diào)地方利益、局部利益的問題。在共治共建共享的社會治理格局之下，政府為單一主體的治理模式需要調(diào)試創(chuàng)新，民族地區(qū)更是要將民族政策與區(qū)域性政策相結(jié)合，在治理機制中融入地方特色，調(diào)動民族地方社會活力，真正實現(xiàn)地方發(fā)展和國家穩(wěn)定相統(tǒng)一。

五、民族地區(qū)社會治理策略

從十八屆三中全會提出社會治理的理念到十九屆五中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出進一步要求，國內(nèi)學(xué)者對民族地區(qū)的社會治理研究也愈加充實。但是不少研究陷入到一個死循環(huán)中，民族地區(qū)治理能力提升困難的原因在于其民族性、特殊性以及復(fù)雜性，而正是因為這樣的特性，導(dǎo)致了治理能力創(chuàng)新的困境。民族地區(qū)的特殊性不能否認，但是其不應(yīng)該是創(chuàng)新治理的桎梏，而應(yīng)當(dāng)是其創(chuàng)新智慧來源的寶庫。此外，不少研究對創(chuàng)新理解出現(xiàn)偏差，將重點落在創(chuàng)新概念中的推陳出新上，完全拋棄傳統(tǒng)的治理模式，在民族地區(qū)開啟全新的治理模式無異于癡人說夢。在現(xiàn)代化的大背景之下，民族地區(qū)的治理模式創(chuàng)新采用的手段應(yīng)該主要是調(diào)試、優(yōu)化、改革與民族地區(qū)發(fā)展這一主題相適應(yīng)的治理體系和治理模式，最終要滿足民族地區(qū)的社會需求。

（一）完善現(xiàn)代自治下的法治化治理

李克強總理指出，我們要堅持和完善民族區(qū)域自治制度，全面貫徹黨的民族政策，鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展[13]。民族區(qū)域自治制度是我國解決民族問題的基本政策，實踐證明，實行民族區(qū)域自治既符合歷史發(fā)展，又符合現(xiàn)實情況，體現(xiàn)制度的優(yōu)越性。依法治理體現(xiàn)的是法治化治理，通過對權(quán)利義務(wù)的明確，對權(quán)力界限的確定，進而實現(xiàn)社會治理的合法性、權(quán)威性和可操作性。

隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型升級，我國在新的社會利益格局中面臨新問題、新挑戰(zhàn)。對于民族地區(qū)而言，經(jīng)濟發(fā)展不均衡，人口流動融合加劇了社會構(gòu)成的復(fù)雜性，新國家安全問題日益凸顯。雖然現(xiàn)在民族地區(qū)的社會治理方式已經(jīng)不再是傳統(tǒng)粗放式的社會管理模式，但是仍需要不斷規(guī)范和完善。而對于民族地區(qū)的社會治理法治化而言，將自治和法治相融合，在依法治理的基礎(chǔ)之上，充分考慮民族地區(qū)的特殊性和多樣性，發(fā)揮自治制度的功能和優(yōu)勢，努力推動“共治共建共享”的社會治理大格局。

此外，民族區(qū)域自治其側(cè)重于少數(shù)民族在處理公共事務(wù)上達到自治，民族地區(qū)的政府部門是對全地域范圍內(nèi)事務(wù)進行管理的主要主體。隨著法治化進程推進，要求社會公眾對公共事務(wù)管理的參與。多元主體參與，就需要完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各個主體之間的權(quán)利義務(wù)，為參與共治提供法律依據(jù)，讓社會力量參與治理具有合法性，參與治理具有規(guī)范性。通過法律協(xié)調(diào)各主體中間的關(guān)系，激發(fā)社會成員參與治理的積極性，確保各主體各司其職，形成良性互動。

（二）加強多元主體共治、善治

隨著我國進入新時代，中國共產(chǎn)黨的治理理念發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的社會管理模式采用的“力治”“強治”思維已不復(fù)存在，代理著舊觀念進而形成的“共治”“善治”，它們成為新時代社會主義社會治理的根本指針。治理路徑明確，即黨委領(lǐng)導(dǎo)、多主體參與、治理重心下移是解決現(xiàn)存問題、達到“共治”“善治”的根本策略。

共建共治共享社會治理格局是黨的十九大對社會治理做出的嶄新謀劃，是黨對國家治理理論的重大創(chuàng)新，其基礎(chǔ)在于共建，核心則在共治。當(dāng)下的社會治理要區(qū)別于過去的傳統(tǒng)治理。就需要多方合作。形成各主體之間的合作互助關(guān)系。共治秉持的治理視角和對其最通俗的理解一致，就是要各主體之間通過溝通、協(xié)商、合作，共同參與到公共事務(wù)治理當(dāng)中，解決社會問題，化解社會矛盾，提升治理水平，推進和諧社會構(gòu)建。共治的本質(zhì)就在于主體多元、方式多樣、秩序取向的協(xié)調(diào)整合，進而實現(xiàn)社會的有效治理。善治是共治的最終目標，也是社會治理期望達到的理想狀態(tài)。善治就要求充分堅持民族地區(qū)治理中以人為本的基本理念，對當(dāng)下社會出現(xiàn)的新情況新問題提前謀劃，從人民群眾最需要解決的問題出發(fā)，制定適宜的治理措施，努力營造讓社會成員有獲得感、滿足感和幸福感的治理局面。在以善治終極目標下，多主體共同努力，構(gòu)建由政府主導(dǎo)的，多主體參與的社會治理模式。

黨的十八屆三中全會明確提出要“確保社會既充滿活力又和諧有序?！痹谏鐣卫磉^程中，要確保社會穩(wěn)定、和諧有序的同時，最大限度地激發(fā)社會活力。社會組織是社會治理的重要力量，對本地域范圍內(nèi)的文化習(xí)俗、宗教禮法都熟悉了解，在面對因地而異的民族問題時，是對癥下藥的良藥。因此在民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)在社會組織進行引導(dǎo)和管理的同時，改變之前社會組織設(shè)立門檻高、手續(xù)繁瑣的問題，重視對其培育和扶持。培養(yǎng)社會成員的公民意識，調(diào)動公民參與社會治理的積極性，形成良性協(xié)同互建。

（三）提升治理技術(shù)，完善數(shù)字治理體系

在社會治理過程中，不僅需要堅持基本原則，秉持基本理念，同時還需要提升治理技術(shù)。治理技術(shù)的提升是讓治理理念變成治理實踐的關(guān)鍵要求。社會治理技術(shù)是政府部門執(zhí)行國家方針政策的方法技術(shù)。在民族地區(qū)，政府部門通過運用社會治理技術(shù)，對當(dāng)?shù)厣鐣蓡T進行治理，落實國家的方針政策，進而實現(xiàn)宏觀層面與微觀層面的對接。高丙中將米格代爾所謂社會中的國家概念用國家在場替代，體現(xiàn)的是國家在社會中的一種視角。[14]李樹燕認為國家在場是一種國家治理的技術(shù)實踐，這種技術(shù)實踐包含四個方面的內(nèi)容：經(jīng)濟技術(shù)、政治技術(shù)、文化技術(shù)以及符號技術(shù)[15]。這四種技術(shù)不分先后，沒有優(yōu)劣，通過政府部門的組織實施，共同構(gòu)成了一個共生的循環(huán)實踐網(wǎng)絡(luò)。

習(xí)近平總書記指出：“創(chuàng)新決勝未來，改革關(guān)乎國運?？萍碱I(lǐng)域是最需要不斷改革的領(lǐng)域?！痹谖覈岢鲆涌旖ㄔO(shè)創(chuàng)新型國家的今天，發(fā)揮科技創(chuàng)新的引擎作用早已被提上日程?？萍紕?chuàng)新治理體系是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部分，它對于深化社會改革，激發(fā)社會活力有重要推動作用。當(dāng)下處于信息數(shù)據(jù)爆炸式增長的大數(shù)據(jù)時代，在抗擊新冠肺炎疫情時數(shù)字化手段發(fā)揮了重要作用，數(shù)字經(jīng)濟模式所擁有的潛力更是讓人驚訝。在社會治理方面，大數(shù)據(jù)時代的來臨，為社會治理精細化提供了可能。

民族地區(qū)的社會治理在對傳統(tǒng)的治理技術(shù)進行創(chuàng)新完善的同時，需充分認識到大數(shù)據(jù)的重要性，利用好科技創(chuàng)新取得的技術(shù)突破。通過信息技術(shù)，建立網(wǎng)上數(shù)據(jù)信息平臺、交流平臺等現(xiàn)代化的聯(lián)動共治平臺。通過這些平臺的建立讓社會組織、社會成員有參與公共事務(wù)更加便捷的窗口途徑，形成政府、社會、公眾協(xié)商共治的良性網(wǎng)絡(luò)治理平臺。政府部門還應(yīng)當(dāng)充分利用大數(shù)據(jù)要求具有的整體性思維，徹底打破政府部門之間的壁壘，形成部門之間的數(shù)據(jù)信息共享，打破之前數(shù)據(jù)信息的條塊化、區(qū)隔化，徹底改變信息孤島凸顯的問題，開發(fā)一攬子服務(wù)平臺，提供一條龍服務(wù)體系，真正做到以人為本，讓人民滿意。

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收稿日期：2021-06-07責(zé)任編輯：王玨

作者簡介：馮旭，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院2019級博士研究生，研究方向：社會治理;蔡立群，蘭州大學(xué)西北少數(shù)民族研究中心2019級博士研究生，研究方向：社會治理。甘肅 蘭州 730000