走有首都特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興之路

[摘要] 以鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為抓手，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首都北京成效顯著。推進(jìn)首都北京高質(zhì)量發(fā)展，更好促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要抓住特點(diǎn)、破解難點(diǎn)、突出重點(diǎn)，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，充分發(fā)揮首都特色和優(yōu)勢，壯大集體經(jīng)濟(jì)，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化人才和技術(shù)支撐，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，推進(jìn)具有首都特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;? 疏解非首都功能;? 城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

[中圖分類號] D616;F327? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2021）01-0082-04

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。十九屆五中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決北京“三農(nóng)”問題的根本要求，也是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。北京作為首都和超大城市，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有其自身特點(diǎn)和難點(diǎn)，要充分發(fā)揮首都的優(yōu)勢，破解鄉(xiāng)村振興中的難點(diǎn)問題，推進(jìn)具有首都特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施。

北京實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的特點(diǎn)

近年來，北京在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，鄉(xiāng)村人居環(huán)境明顯改善，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。但是，發(fā)展不平衡不充分的問題在“三農(nóng)”領(lǐng)域仍有表現(xiàn)。因此，需要把握北京實(shí)施鄉(xiāng)村振興的特點(diǎn)，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

“大城市小農(nóng)業(yè)”“大京郊小城區(qū)”的特征突出。北京城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)核心—邊緣的二元空間結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)為“大城市小農(nóng)業(yè)”“大京郊小城區(qū)”的市情特點(diǎn)。從產(chǎn)業(yè)增加值來看，2019年，北京第一產(chǎn)業(yè)增加值113.7億元，占GDP總量的0.3%，占比較低。從人口數(shù)量來看，農(nóng)村人口288.6萬人，占總?cè)丝诒壤?3.4%。從行政區(qū)域面積來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)面積占總面積的95%，是中心城區(qū)的18倍。大城市小農(nóng)業(yè)的格局使得中心城區(qū)的虹吸效應(yīng)非常強(qiáng)，人才、資金、資源聚集，鄉(xiāng)村處于邊緣地區(qū)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，給鄉(xiāng)村振興帶來挑戰(zhàn)。

疏解非首都功能以“減量”促高質(zhì)量發(fā)展的背景明晰。圍繞“四個中心”的城市戰(zhàn)略定位，北京是全國第一個實(shí)施減量發(fā)展的城市?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）提出了減量發(fā)展的目標(biāo)：人口規(guī)模減量，北京常住人口規(guī)模到2020年控制在2300萬人以內(nèi)，2020年以后長期穩(wěn)定在這一水平;建設(shè)用地規(guī)模減量，到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模由現(xiàn)在的2921平方公里減到2860平方公里左右，到2035年減到2760平方公里左右。同時，鄉(xiāng)村作為首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略腹地，要求推進(jìn)具有首善標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村振興，服務(wù)于“四個中心”功能建設(shè)的戰(zhàn)略部署，必須要建設(shè)高質(zhì)量的鄉(xiāng)村。減量發(fā)展將倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、發(fā)展動能轉(zhuǎn)換，需要用新的思維模式思考鄉(xiāng)村振興。

劃定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)保護(hù)的紅線嚴(yán)明。《總體規(guī)劃》劃定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)包括門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)以及昌平區(qū)和房山區(qū)的山區(qū)部分，占全市面積的68%。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)是首都重要的生態(tài)屏障和水源保護(hù)地，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的敏感區(qū)域，應(yīng)將保護(hù)首都生態(tài)安全作為主要任務(wù)。2018年又發(fā)布了《北京市生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》，劃定了生態(tài)保護(hù)紅線，面積4290平方公里，占市域總面積的26.1%，呈現(xiàn)“兩屏兩帶”的空間格局1。明確規(guī)定生態(tài)保護(hù)紅線嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴(yán)禁任意改變用途。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定及管控要求，對北京鄉(xiāng)村振興提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。

鄉(xiāng)村功能變化巨大。北京的鄉(xiāng)村功能已由生產(chǎn)、居住功能為主，逐步轉(zhuǎn)向生態(tài)、生產(chǎn)、服務(wù)、居住等多元功能。生態(tài)功能主要是農(nóng)業(yè)在保持水土、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等方面具有重要作用，鄉(xiāng)村成為城市發(fā)展的綠色空間和宜居環(huán)境的重要支撐。生產(chǎn)功能主要是利用鄉(xiāng)村資源，生產(chǎn)綠色、優(yōu)質(zhì)、特色農(nóng)產(chǎn)品，為首都提供保障。服務(wù)功能是鄉(xiāng)村為城市居民提供旅游、文化等活動，為首都發(fā)展提供高質(zhì)量休閑旅游產(chǎn)品，承擔(dān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、功能疏解等任務(wù)。鄉(xiāng)村生活居住功能增強(qiáng)，不僅滿足鄉(xiāng)村農(nóng)民生活娛樂之需，也成為城市居民休閑度假之地。鄉(xiāng)村功能的變化，對鄉(xiāng)村振興提出了更高要求。

鄉(xiāng)村形態(tài)分化顯著。隨著城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，北京鄉(xiāng)村形態(tài)發(fā)生了明顯變化。根據(jù)村莊人口、區(qū)位和發(fā)展情況，可以分為5類：三無村，這類村莊已經(jīng)沒有農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，只保留鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，共有56個。倒掛村，這類村莊流動人口和本地戶籍人口數(shù)量倒掛，主要在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，共有173個。拆遷村，這類村莊多數(shù)是整建制拆遷，處于向三無村過渡的階段，共有720個?？招拇?，這類村莊勞動力外流、人口老齡化，多數(shù)位于山區(qū)，共有48個。傳統(tǒng)村，這類村莊與原來沒有顯著變化，共有2986個。2村莊形態(tài)的差異性意味著鄉(xiāng)村振興方式的多樣性和復(fù)雜性，差異越大，鄉(xiāng)村振興難度也越大。

北京實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點(diǎn)

北京鄉(xiāng)村發(fā)展的上述特點(diǎn)具有兩面性，在給首都北京實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來機(jī)遇的同時，也帶來不小挑戰(zhàn)。從挑戰(zhàn)與困難方面來說，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

鄉(xiāng)村缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐。據(jù)北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2018年的抽樣調(diào)查顯示，有三分之二的村莊認(rèn)為本村缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。由于村莊分化，各類村莊的具體情況也有差異。有的村莊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后;有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，主要依靠“瓦片經(jīng)濟(jì)”;有的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營分散、低端雷同;還有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨資源和人才短缺等問題。目前，制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原因主要有：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素制約明顯。鄉(xiāng)村建設(shè)用地管控嚴(yán)格，高素質(zhì)、綜合型人才缺乏，資金短缺等，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到很大制約。二是首都特色的高精尖產(chǎn)品缺乏。表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)不優(yōu)價，農(nóng)產(chǎn)品品牌保護(hù)困難、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量有待提升等。三是產(chǎn)業(yè)融合深度有待推進(jìn)。一二三產(chǎn)業(yè)融合度不夠，休閑農(nóng)業(yè)和民俗旅游增長乏力，產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)民增收能力不強(qiáng)。四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施還需提升。由于缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營性收入降低，使得農(nóng)民增收困難，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距較大。2019年北京城鄉(xiāng)居民收入差距2.55∶1，絕對值差距達(dá)到44921元。

鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營效益下降。北京農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展活力不足，效益較低。2018年集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)總額達(dá)到7801億元，總收入718.6億元，利潤只有52億元，相比上年有所下降。其中，資不抵債村集體有395個，占總數(shù)的10%;收不抵支村達(dá)到2017個，占到51.2%。村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)發(fā)展差異較大，2018年朝陽、海淀、豐臺三區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)總收入就占到半數(shù)以上。1造成集體經(jīng)濟(jì)效益下降的原因主要在于“騰籠”速度快，“換鳥”速度慢。伴隨“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動的推進(jìn)，疏解非首都功能，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，不少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨新舊動能轉(zhuǎn)換的空窗期和陣痛期，集體經(jīng)濟(jì)收入效益下降，而鄉(xiāng)村發(fā)展的“造血”機(jī)能尚未充分發(fā)揮出來。此外，不少鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)營管理能力差，也使得集體經(jīng)濟(jì)效益較低。

鄉(xiāng)村人才缺乏。這是當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的普遍問題。北京鄉(xiāng)村勞動力老齡化、空心化問題較為嚴(yán)重。第三次全國農(nóng)業(yè)普查顯示，北京市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人數(shù)53萬人，10年間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人數(shù)減少近兩成。農(nóng)業(yè)經(jīng)營人員老齡化突出，農(nóng)業(yè)勞動力平均年齡50.9歲。2016年，農(nóng)業(yè)經(jīng)營人員55歲以上占比達(dá)到40.6%，比全國高出7個百分點(diǎn)，而2006年農(nóng)業(yè)經(jīng)營人員50歲以上占比只有15.2%。全市3945個村級集體經(jīng)濟(jì)組織中常住人口不足戶籍人口一半的空心村有48個。鄉(xiāng)村人口老齡化、空心化，使得村干部年齡普遍偏大，且受教育程度偏低。由于村干部報(bào)酬機(jī)制不完善，對人才的吸引力也不夠，村后備干部資源不足，造成鄉(xiāng)村人才短缺。

鄉(xiāng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待提升。隨著北京不斷加大鄉(xiāng)村建設(shè)的投入，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施有了很大改觀，但鄉(xiāng)村的教育、衛(wèi)生、文化設(shè)施短缺問題依然突出。2018年底，全市有衛(wèi)生室的行政村為3035個，占77.5%，但有的村有衛(wèi)生室沒有醫(yī)生，依然形同虛設(shè)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然有很大提升空間。截至2018年底，生活污水集中收集處理的行政村占49.9%，農(nóng)戶使用衛(wèi)生旱廁、普通旱廁和無廁所的戶數(shù)仍然有16.5%。有電子商務(wù)配送站點(diǎn)的行政村2269個，仍有42%的村沒有電子商務(wù)配送點(diǎn)。2一些已建成的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏系統(tǒng)性、精細(xì)化的運(yùn)行維護(hù)機(jī)制和長效管控機(jī)制，還需進(jìn)一步提升管理。

推進(jìn)有首都特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著力點(diǎn)

針對首都北京鄉(xiāng)村振興特點(diǎn)，立足于服務(wù)北京“四個中心”建設(shè)、圍繞國際一流和諧宜居之都的目標(biāo)要求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要走具有首都特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興之路。

不斷壯大首都鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)是百姓實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要保證。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要立足北京郊區(qū)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮奶攸c(diǎn)，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織力量。積極支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。增強(qiáng)各級黨委對發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)重要性的認(rèn)識，在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、土地、投融資、財(cái)政、稅收等方面完善政策體系和政策機(jī)制，全方位支持壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時出臺“北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例”，用法律形式確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位。做好區(qū)級層面的統(tǒng)籌規(guī)劃。發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，各區(qū)做好發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村合理選擇產(chǎn)業(yè)和發(fā)展模式，避免同質(zhì)化競爭。完善集體經(jīng)濟(jì)法人治理結(jié)構(gòu)。推進(jìn)鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，使其成為真正的市場主體，增強(qiáng)市場競爭力。加強(qiáng)人才隊(duì)伍體系建設(shè)。加強(qiáng)經(jīng)管隊(duì)伍和工作體系建設(shè)，制定集體經(jīng)濟(jì)帶頭人培訓(xùn)規(guī)劃，培養(yǎng)懂管理、會經(jīng)營、講奉獻(xiàn)的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才隊(duì)伍。

大力培育首都鄉(xiāng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。一方面是挖掘鄉(xiāng)村資源，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。由于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線限制以及鄉(xiāng)村功能的轉(zhuǎn)變，北京鄉(xiāng)村的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)主要是鄉(xiāng)村旅游、都市農(nóng)業(yè)和林業(yè)。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，北京有著資源、市場等條件和優(yōu)勢。針對目前鄉(xiāng)村旅游存在的問題，進(jìn)行供給側(cè)改革，推動鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型升級。盤活利用京郊鄉(xiāng)村各類資源，探索“點(diǎn)狀供地”模式，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)投資，打造特色京郊鄉(xiāng)村民宿品牌、特色精品旅游。依托北京特大城市的科技和市場優(yōu)勢，利用“大京郊”的空間優(yōu)勢，發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。另外，積極培育新興林業(yè)產(chǎn)業(yè)，探索林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，解決農(nóng)民的就業(yè)增收問題。另一方面是深化綜合幫扶，推動要素向農(nóng)村流動。發(fā)揮國有企業(yè)的幫扶帶動作用。推行“一企一村”發(fā)展模式，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供發(fā)展資金，幫助農(nóng)民脫低增收。充分發(fā)揮市屬高校智力資源優(yōu)勢。推行“一校一村”發(fā)展模式，推進(jìn)高校與低收入村結(jié)對幫扶，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。目前北京已有20多所高校與鄉(xiāng)村實(shí)施了結(jié)對幫扶。發(fā)揮地方政府的結(jié)對幫扶作用。幫助經(jīng)濟(jì)相對薄弱的鄉(xiāng)村建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)“造血”項(xiàng)目，開展職業(yè)技能培訓(xùn)，點(diǎn)對點(diǎn)實(shí)施就業(yè)幫扶。

充分發(fā)揮首都人才和技術(shù)優(yōu)勢。穩(wěn)定本土人才。完善農(nóng)村干部的薪酬機(jī)制。建立以“市區(qū)政府補(bǔ)貼+鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效+村級工資”為框架的村干部薪酬機(jī)制，增加農(nóng)村干部崗位吸引力，穩(wěn)定干部隊(duì)伍。提高鄉(xiāng)村各類人才薪酬待遇。對于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村工作的教師、規(guī)劃師、醫(yī)護(hù)工作者、公交司售人員等專業(yè)崗位人員，提高薪酬標(biāo)準(zhǔn)，確保其收入高于城區(qū)同類人員平均薪酬，吸引公共服務(wù)領(lǐng)域人才下鄉(xiāng)。定向培養(yǎng)農(nóng)村專業(yè)人才。圍繞鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老、林下產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，鼓勵北京市屬高校、中等職業(yè)院校等培養(yǎng)培訓(xùn)各類專業(yè)人才。創(chuàng)新人才引進(jìn)制度。利用首都高校、科研機(jī)構(gòu)聚集優(yōu)勢，打通高校、科研機(jī)構(gòu)科技人員到鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)渠道，吸引人才下鄉(xiāng)。選聘優(yōu)秀高校畢業(yè)生從事支農(nóng)工作，到農(nóng)村擔(dān)任鄉(xiāng)村振興協(xié)理員，吸引大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。另外，鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村社會建設(shè)、風(fēng)習(xí)教化、鄉(xiāng)里公共事務(wù)中發(fā)揮著重要作用，可積極吸引在外鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或任職，鼓勵離退休干部職工、知識分子和工商界人士等回家鄉(xiāng)投身鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

全面提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。北京要根據(jù)鄉(xiāng)村形態(tài)分化，分類提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。三無村、拆遷村以城市化為導(dǎo)向，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)向城市管理體制轉(zhuǎn)變。這兩類村莊多數(shù)位于城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，按照城市運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)和居民生活需要，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)進(jìn)行精細(xì)化改造提升。倒掛村以農(nóng)村集體土地建設(shè)公租房為抓手，解決外來人口居住條件、市民同等待遇、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等突出問題和矛盾，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提升?？招拇?、傳統(tǒng)村以小城鎮(zhèn)建設(shè)為引擎，帶動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善。通過村莊所在的中心鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。同時，結(jié)合鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大投入力度，補(bǔ)齊山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板。

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（作者簡介：賀艷，北京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授，北京市高端服務(wù)業(yè)發(fā)展研究基地研究員）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊