國土空間規(guī)劃體系下的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃課程教學探討

禹懷亮 羅國娜 魏玉靜

摘要2019年下半年以來，自然資源部陸續(xù)發(fā)行了一系列關于國土空間規(guī)劃編制的行業(yè)規(guī)章（均為試行），在2020年年底，要基本完成市縣層面的國土空間總體規(guī)劃編制工作。在規(guī)劃體系和內(nèi)容變更之后，高校的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)也面臨一定的改革，尤其是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃課程，在國土空間總體規(guī)劃編制的大背景下，如何進行課程教學重點、知識點的改革，關乎人才培養(yǎng)的適用性。本文從國土空間規(guī)劃的提出與發(fā)展，國土空間總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的內(nèi)容比較為出發(fā)點，并以地級城市規(guī)劃內(nèi)容為例，對兩者之間的差異進行了比較，內(nèi)容發(fā)生了巨大的變化。分析得出在規(guī)劃理念，農(nóng)業(yè)、生態(tài)等要素及各個要素之間的組合效應。因此，相關城鄉(xiāng)總體規(guī)劃課程內(nèi)容未來需要在規(guī)劃理念，農(nóng)業(yè)、生態(tài)等知識領域需補充豐富和拓展。

關鍵詞 國土空間規(guī)劃 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃 課程改革

中圖分類號：G424文獻標識碼：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.23.044

Discussion on the Teaching of Urban and Rural Master Planning under the System of Land and Space Planning

——Take the municipal administrative region as an example

YU Huailiang， LUO Guona， WEI Yjing

（School of Water Conservancy and Construction Engineering， Tarim University， Alar， Xinjiang 843300）

AbstractSincethe secondhalfof2019，theMinistry of NaturalResourceshassuccessively issueda seriesofindustry regulations on the preparation of territorial and spatial planning（all for trial implementation）. By the end of 2020， the compilation of the overall territorial and spatial planning at the city and county level will be basically completed. After the changes in the planning system and content， the urban and rural planning majors in colleges and universities are also facing certain reforms， especially the urban and rural master planning courses. Under the background of the preparation of territorial and spatial master plans， how to reform the key teaching and knowledge points of the courses is related to applicability of cultivation. This article starts from the proposal and development of territorial and spatial planning， and the content comparison between territorial and spatial master planning and urban-rural master planning， and takes prefecture-level city planning as an example to compare the differences between the two. The content has undergone tremendous changes. The analysis results in the planning concept， agriculture， ecology and other elements and the combined effect of each element. Therefore， the content of relevant urban and rural master planning courses needs to be enriched and expanded in the future in planning concepts， and knowledge fields such as agriculture and ecology need to be enriched and expanded.

Keywordsterritorial and spatial planning； urban and rural overall planning； curriculum reform

1國土空間規(guī)劃提出的時代背景與戰(zhàn)略意義

自黨的十八大以來，生態(tài)文明建設提高到一個很高的高度，生態(tài)、經(jīng)濟、社會的發(fā)展應該相互協(xié)調(diào)，逐漸成為社會的共識。前些年隨之而來的是“多規(guī)合一”技術的興起，一張藍圖，一個數(shù)據(jù)庫，一個項目庫，已成為規(guī)劃行業(yè)新的成果標準。[1-2]《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出尊重自然、順應自然、保護自然的理念，需遵循發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念，綠水青山就是金山銀山的理念，體現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護相互不可分割。中央城市工作會議又再次強調(diào)，城市的發(fā)展是各方面因素綜合的結(jié)果，不能單就城市論城市。黨的十九大召開，對生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線、永久基本保護線的劃定提出了明確要求，并要求優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間。2018年3月中共中央《深化黨和國家機構改革方案》提出成立自然資源部以及“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”的要求和使命。標志著我國國土空間管制從各部門分管分治走向了統(tǒng)一管制。至此，從國家層面完成了在一個規(guī)劃體系下對生態(tài)、建設、農(nóng)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃設計，并隸屬于一個部門主導的新型規(guī)劃體系。

2019年5月，自然資源部印發(fā)《市縣國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南》（試行，送審稿），對市縣級實施國土空間總體規(guī)劃的管制分區(qū)和用地分類等，做了可實踐性的指導。2019年6月，自然資源部發(fā)布《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》（試行，征求意見稿），在規(guī)劃術語，基礎資料研究，規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃成果，規(guī)劃報批等方面對國土空間總體規(guī)劃進行了詳細的指導。2020年8月，自然資源部發(fā)布《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》（試行，征求意見稿），對市級國土空間規(guī)劃的編制要求，編制原則，編制內(nèi)容和編制成果做了規(guī)定，對國土空間總體規(guī)劃的編制起到了較大的引導作用。從自然資源部成立以來，從政策導向到具體規(guī)范標準（均為試行）的制定與發(fā)布，對國土空間總體規(guī)劃的編制、傳導起到了巨大的作用。國土空間總體規(guī)劃的編制逐漸走向完善和成熟。

2國土空間總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的編制內(nèi)容認識

在國土空間規(guī)劃體系逐漸成熟，國土空間總體規(guī)劃在市縣層面在2020年編制完成的形勢下，高校的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)相關課程，要如何補充國土空間規(guī)劃體系內(nèi)容，使學生在實踐中發(fā)揮較大的作用。讓學生在學習理論知識后能夠了解國土空間總體規(guī)劃，在知識拓展的基礎上，畢業(yè)之后能夠參與到國土空間總體規(guī)劃的編制工作中去，這也是城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)課程改革需要思考的重要問題。

國土空間總體規(guī)劃在一定層次上，將多項成果集中形成“多規(guī)合一”并在一張圖平臺中的綜合體現(xiàn)，其核心成果是集經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”。[3]城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是國土空間總體規(guī)劃的有機組成部分，本文從國土空間總體規(guī)劃編制的內(nèi)容出發(fā)，并與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的內(nèi)容進行對比，通過在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃課程改革中加入新的內(nèi)容，使學生畢業(yè)之后能夠滿足更好地發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系下的專業(yè)技術人才。

國土空間是資源、環(huán)境、人口和社會經(jīng)濟交互作用形成的地域空間復合系統(tǒng)，實現(xiàn)國土空間的合理開發(fā)與綜合利用是后續(xù)規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。[4]國土空間總體規(guī)劃是對行政轄區(qū)內(nèi)國土空間保護開發(fā)利用修復的總體部署和統(tǒng)籌安排，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)，是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關專項規(guī)劃的基礎。[5]城市總體規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、城市空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。探討市級城市國土空間總體規(guī)劃和市級城市總體規(guī)劃有助于認識從城市總體規(guī)劃到國土空間總體規(guī)劃編制過程中知識體系發(fā)生的變化，能夠在目前城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的教學中增減相關內(nèi)容，使教學更能夠貼合規(guī)劃實際，以達到教育部門對專業(yè)教育中供給側(cè)改革的要求。

國土空間總體規(guī)劃在規(guī)劃體系、規(guī)劃對象、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃傳導和管控方式以及規(guī)劃思維方面，相較于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃而言，都發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。[6]在規(guī)劃內(nèi)容上，國土空間規(guī)劃旨在未來20年，甚至更長的時間段實現(xiàn)國家的發(fā)展戰(zhàn)略，通過國土整治、生態(tài)修復、城鄉(xiāng)建設等手段實現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)生態(tài)、生產(chǎn)、建設的均衡發(fā)展。在規(guī)劃對象上，國土空間規(guī)劃是對全域全要素全行動方略的整體管控。通過保護、開發(fā)、利用、修復、治理對規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)的山水林田湖草灘漠海島等自然空間要素和城、鎮(zhèn)、村等人工環(huán)境要素進行空間使用上的安排。更加關注對山水林田湖草等自然要素的保護與修復，關注各要素之間的相互關系及組合的綜合效應。在規(guī)劃傳導和管控方式上，城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于“藍圖式”“結(jié)果式”的管控和傳導，而國土空間規(guī)劃是從整個區(qū)域的效益最大化出發(fā)，逐級進行指標的傳導和管控，下級規(guī)劃對本級規(guī)劃的承續(xù)和深化且不能突破本級規(guī)劃的剛性邊界，更不能對本級規(guī)劃目標的實現(xiàn)造成負面的影響。在規(guī)劃涉及內(nèi)容思維方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設區(qū)范圍以外的地區(qū)，關注程度極少，臨近非規(guī)劃內(nèi)容往往以農(nóng)林用地等背景色彩或遙感影像所代替，表現(xiàn)出城鄉(xiāng)建設區(qū)域以外的“空”置。而國土空間規(guī)劃對荒漠、灘涂、沙漠、森林、水系等非建設用地和城鄉(xiāng)建設用地的關注度是一致的，其空間規(guī)劃實現(xiàn)的是一種土地利用方式轉(zhuǎn)換為另一種土地利用方式的結(jié)果，追求整個區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)能否帶來的效益增加。這是一種全域“滿”載的規(guī)劃思想。

從地級市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和國土空間總體規(guī)劃的差異來看，國土空間總體規(guī)劃的規(guī)劃重點、規(guī)劃理念、規(guī)劃內(nèi)容等相較于城市總體規(guī)劃而言，發(fā)生了較大的變化。尤其對農(nóng)業(yè)資源、生態(tài)資源等自然資源的關注度空前提高。真正實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設一體化發(fā)展。

3新時期城鄉(xiāng)總體規(guī)劃教學改革探討

3.1規(guī)劃思維，規(guī)劃理念的教學轉(zhuǎn)變

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃注重增量發(fā)展，從人口新增計算建設用地增量，再進行其他相關要素規(guī)劃。國土空間總體規(guī)劃注重存量發(fā)展，城市現(xiàn)狀用地的更新與再利用是其主要目標。規(guī)劃是基于上級規(guī)劃所定的指標進行用地之間的轉(zhuǎn)換，而不是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃將原有的非建設用地轉(zhuǎn)換為建設用地。建設用地和非建設用地對于區(qū)域的發(fā)展處于同等重要的作用，規(guī)劃思想也有原來城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的“空”變化為國土空間總體的“滿”。規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變是未來城鄉(xiāng)總體規(guī)劃教學的重點內(nèi)容之一，新時代新型規(guī)劃是對原來城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的融合和改革，因此，規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變的教育是城鄉(xiāng)總體課程需要轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一。

3.2生態(tài)學、農(nóng)業(yè)學、自然資源學等基礎知識的擴容

生態(tài)保護對于城市發(fā)展、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)多樣性和穩(wěn)定性的作用尤其明顯，農(nóng)業(yè)更是城市發(fā)展的基礎條件之一，水系和礦產(chǎn)等自然資源更會對城市的初期發(fā)展起重要的導向作用。山水林田湖草灘漠海島等要素是區(qū)域非建設要素的重點內(nèi)容，其管控與利用安排是國土空間總體規(guī)劃非常重要的內(nèi)容。因此，這些因素之間的相互關系及組合的綜合效應是今后城鄉(xiāng)總體規(guī)劃課程教學中需要深入研究和拓展的內(nèi)容。各因素之間的協(xié)調(diào)性和不同要素的組合對整個區(qū)域的效應是科學研究中的重點，更是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃課程教學急需增加的內(nèi)容。

3.3相關規(guī)劃技術手段的更新

城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土空間規(guī)劃均是國家戰(zhàn)略實施的重要保障，都具有縱向管理和橫向管理相結(jié)合的特點。從戰(zhàn)略型規(guī)劃到可實施性規(guī)劃，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和國土空間總體規(guī)劃在規(guī)劃傳導方面具有一定的差別。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是通過“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃—總體規(guī)劃—（分區(qū)規(guī)劃）—詳細規(guī)劃”的規(guī)劃體系，進行要素傳導，落實資源要素“布局”的控制。[7]國土空間總體規(guī)劃是通過國家—?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級規(guī)劃體系進行“規(guī)劃指標+分區(qū)（用途）+控制線+名錄”的傳導。[8]國土空間總體規(guī)劃更加注重區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，國家級更加注重國家戰(zhàn)略在省域或者跨省域?qū)用娴牟季?，省級注重國家級和市縣級的規(guī)劃協(xié)調(diào)，市縣級注重上級規(guī)劃的落實。在教學過程中，上級規(guī)劃的建設用地、基本農(nóng)田、生態(tài)建設指標分解，本級規(guī)劃如何落實，并進行“控制線”的劃定和“保護名錄”的劃定保護，并保證下一級規(guī)劃的落實實施，將是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃課程在教學過程中要進行更新的技術手段。遙感和GIS等空間信息的獲取和處理，“大數(shù)據(jù)”的獲取與處理等新型技術，是未來規(guī)劃重要的技術支撐，在未來城鄉(xiāng)總體規(guī)劃課程教學中，也應該結(jié)合具體案例進行講解。

城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)在國土空間規(guī)劃體系中扮演了極其重要的角色。其中的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃內(nèi)容也為國土空間總體規(guī)劃提供了重要的技術支撐。城市中土地、資源、場所為核心的城市空間產(chǎn)品的生產(chǎn)與供應，仍然是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃發(fā)揮重要支撐作用的著力點。[9]在國土空間總體規(guī)劃的城市邊界線以內(nèi)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃仍然會發(fā)揮原來的開發(fā)導向，城市資源配置，空間結(jié)構劃分等關鍵作用。在未來的課程教學中，或者通過相關課程的教學，我們要使學生在城市開發(fā)邊界線外的區(qū)域能有發(fā)揮的地方。就需要學習生態(tài)、農(nóng)業(yè)等相關規(guī)劃知識，并對山水林田湖草灘涂海島等要素的不同組合對區(qū)域的效應進行研究，進而在保護、開發(fā)、利用、修復、治理土地的過程中落實國家發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)國土空間總體規(guī)劃的發(fā)展目標。

*通訊作者：羅國娜

基金項目：阿拉爾市建設發(fā)展與生態(tài)保護相結(jié)合的關鍵性技術研究（2018XX03）

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