城市社區(qū)多元主體參與社區(qū)治理機(jī)制問(wèn)題

姚鳳珠　張興年

[摘 要]隨著社會(huì)治理重心的下移，創(chuàng)新社會(huì)治理模式，改變過(guò)去由政府單一主體所主導(dǎo)的基層社會(huì)治理模式向多元主體共同參與的新型治理模式的轉(zhuǎn)變。在實(shí)踐中發(fā)揮包括社區(qū)黨組織、基層政府、居民自治組織、社會(huì)組織和居民等在內(nèi)的多主體共同參與社區(qū)治理的重要性也日益突顯。由于多元主體自身問(wèn)題，諸如社區(qū)黨組織自身發(fā)展不完善、基層政府的法律地位不明確、社區(qū)自治組織缺乏實(shí)際的自治權(quán)、社會(huì)組織發(fā)育不充分和居民權(quán)利意識(shí)與參與的積極性不足等。由此在參與社區(qū)治理機(jī)制過(guò)程中出現(xiàn)了橫向上多主體之間的缺乏溝通與協(xié)調(diào)，在縱向上參與的渠道不順暢等問(wèn)題。如何使多元主體在橫向參與機(jī)制上溝通更加緊密協(xié)商有效打通參與治理的橫向阻礙，在參與的縱向機(jī)制上使多元主體之間參與治理的體系更加順暢，將存在的各種問(wèn)題合理解決同時(shí)打通參與社區(qū)治理的機(jī)制通道，對(duì)多元主體參與社區(qū)治理起到至關(guān)重要的影響。

[關(guān)鍵詞]多元主體;社會(huì)治理;社區(qū)治理;參與機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D033.4;D034.5 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2020）04-0154-07

一、城市社區(qū)多元主體參與社區(qū)治理機(jī)制現(xiàn)狀分析

（一）社區(qū)黨委黨支部。社區(qū)黨支部是現(xiàn)代社區(qū)治理中不可或缺的重要主體之一，它是黨的基層組織，同樣也是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。當(dāng)前社區(qū)治理中，形成了層級(jí)分明的黨組織體系。社區(qū)黨組織是在街道黨工委的指導(dǎo)下開(kāi)展工作同時(shí)接受其監(jiān)督，街道黨工委指導(dǎo)社區(qū)黨組織建設(shè)，保證社區(qū)治理堅(jiān)持和貫徹黨的理論、路線、方針、政策和黨員培養(yǎng)任務(wù)，其運(yùn)行的機(jī)制明顯體現(xiàn)出一種科層制的特點(diǎn)，“黨工委-黨支部”的監(jiān)督與指導(dǎo)關(guān)系。而實(shí)踐中上級(jí)街道黨工委有權(quán)對(duì)社區(qū)黨支部書(shū)記等相關(guān)人員的任免及考核和工作領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，由上級(jí)直接以黨務(wù)命令的形式進(jìn)行。

（二）基層政府——街道辦事處。在基層社區(qū)治理中，作為層級(jí)分明的政府組織來(lái)說(shuō)，街道辦事處處于行政管理體制末梢位置，在實(shí)踐中形成了“市政府-區(qū)政府-街道辦事處”模式的二級(jí)政府三級(jí)管理體制中最為基層的組織，其本身作為政府的派出機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中實(shí)際承擔(dān)了一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的職能，在社區(qū)管理中承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)角色。具體工作開(kāi)展通常是根據(jù)上級(jí)政府的要求進(jìn)行，配合上級(jí)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)治理工作。工作人員的任免，工作績(jī)效的考核，人員的培訓(xùn)、福利待遇等方面都是按行政管理體制進(jìn)行配置與管理。從其工作運(yùn)行的機(jī)制中不難看出通過(guò)對(duì)所轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)進(jìn)行攤派任務(wù)，一方面完成工作任務(wù)，另一方面完成街道辦事處把原有自己處理的事務(wù)通過(guò)轉(zhuǎn)移的形式而轉(zhuǎn)嫁給基層的社區(qū)，從而形成一種中間人的角色，形成了由“區(qū)政府-街道辦事處-社區(qū)”這一行政運(yùn)行機(jī)制。

（三）社區(qū)自治組織。社區(qū)的發(fā)展離不開(kāi)社區(qū)自治組織的參與，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展城市化腳步也在不斷地加速，社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性越發(fā)超出以往。由此所帶來(lái)的變化使人們利益訴求不盡相同，這樣造成了城市自治組織在集體行動(dòng)中就某些共同事項(xiàng)難以達(dá)到共同目標(biāo)。城市社區(qū)自治組織這里主要是以居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)為主的組織。在社區(qū)自治的實(shí)踐中形成了以全體居民會(huì)議（居民代表大會(huì)）為核心權(quán)力機(jī)構(gòu)，居民委員會(huì)為權(quán)力機(jī)構(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和以居民議事會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相互制約的組織體系。居委會(huì)內(nèi)部分設(shè)對(duì)接街道辦事處工作所對(duì)應(yīng)的內(nèi)部委員會(huì)，這樣就形成了一套社區(qū)內(nèi)部運(yùn)行的機(jī)制。就業(yè)主委員會(huì)來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)代社區(qū)治理中，以居民對(duì)房屋的所有權(quán)形成物權(quán)的管理方式是主流存在的一種自治方式，按相關(guān)法律規(guī)定業(yè)主委員會(huì)其職責(zé)只是在參與社區(qū)一般事務(wù)和監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)的范圍。而業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)行在很大程度是由一個(gè)松散的自治組織 ，由全體業(yè)主通過(guò)一定的方式宣告成立，同時(shí)報(bào)備民政部門登記。其自身的組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度都有很大隨意性與非專業(yè)性的特點(diǎn)。

（四）社會(huì)組織。推進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理已經(jīng)成為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要內(nèi)容。通常我們將社會(huì)組織分為營(yíng)利與非營(yíng)利性質(zhì)，其中非營(yíng)利在這里例如社區(qū)的文娛組織、協(xié)會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)。這里我們所提到的更多是與社區(qū)或多或少存在一定利益關(guān)系的組織也就是營(yíng)利性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織，其中較為典型的代表是物業(yè)公司。物業(yè)公司作為參與社區(qū)治理一方主體是在現(xiàn)代房產(chǎn)商品化下通常在房產(chǎn)交付時(shí)就已進(jìn)駐社區(qū)，其組織機(jī)構(gòu)一般是按照公司制運(yùn)行。但是作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織是以利益的最大化為其追求目標(biāo)，從而參與社區(qū)治理中不能全方位為居民的利益而付出。而對(duì)于其他社會(huì)組織如各種協(xié)會(huì)與群眾娛樂(lè)性質(zhì)的團(tuán)體在參與社區(qū)治理中更多是起到了豐富社區(qū)文娛活動(dòng)。對(duì)于參與社區(qū)治理更多的是根據(jù)政府的動(dòng)員或要求有組織地參加。如各類的政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織，其組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行都是按公司制來(lái)運(yùn)行，在人事與規(guī)章方面受政府影響。

（五）居民。作為社區(qū)治理的一方主體，居民是一切社區(qū)權(quán)力的來(lái)源。當(dāng)前居民通過(guò)參與各種自治組織，社會(huì)組織來(lái)表達(dá)自己的利益訴求。對(duì)于自治組織而言更多是參與居民委員會(huì)及居民議事會(huì)，而居民同時(shí)也參與社會(huì)組織是社會(huì)組織的一員，通過(guò)社會(huì)組織來(lái)參與社區(qū)治理的意見(jiàn)與建議的表達(dá)。一是形成居民-居民委員會(huì)-居民議事會(huì)這一主要的參與機(jī)制，更多地形成了民主選舉、民主決策、民主協(xié)商等參與社區(qū)治理。二是形成居民-社會(huì)組織-駐區(qū)單位的一種參與模式。居民通過(guò)任職與相關(guān)組織而參與社區(qū)事務(wù)，同時(shí)在組織運(yùn)行機(jī)制下形成多種參與渠道。

二、當(dāng)前多元主體參與社區(qū)治理機(jī)制存在的問(wèn)題

不同主體參與社區(qū)治理都是出于對(duì)自身實(shí)踐需要的角度出發(fā)。從多元治理主體間關(guān)系看，城市基層社會(huì)治理體制在利益層面的互利規(guī)則，就是要能夠讓社會(huì)治理中各履其職、各得其所、各安其位，凡有效履行其職責(zé)的社會(huì)治理主體，其合理合法的利益和訴求就必然會(huì)得到應(yīng)有的保障，出現(xiàn)利益矛盾時(shí)就能夠有相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制予以協(xié)調(diào)。[1]不同主體參與社區(qū)治理有著權(quán)利與義務(wù)的要求，這就使多元參與主體在橫向的溝通與協(xié)調(diào)、縱向上的參與渠道方面出現(xiàn)不同的問(wèn)題。

（一）社區(qū)黨組織。社區(qū)黨總支、黨支部都是在上級(jí)街道黨工委的指導(dǎo)與監(jiān)督下開(kāi)展工作，其黨支部書(shū)記等人員的任免、考核機(jī)制都應(yīng)由本級(jí)黨委進(jìn)行選舉與考核。而現(xiàn)實(shí)中黨支部設(shè)立于社區(qū)之中，本應(yīng)是由全體社區(qū)黨員通過(guò)民主選舉或上級(jí)委派相結(jié)合的人事方式來(lái)進(jìn)行，在實(shí)踐中社區(qū)黨員的考核應(yīng)由社區(qū)全體黨員對(duì)社區(qū)黨支部的工作進(jìn)行相關(guān)評(píng)議。從人事的任免與考核機(jī)制方面都存在一定的問(wèn)題。同時(shí)對(duì)于大量的駐區(qū)單位或企事業(yè)單位的黨員沒(méi)有能夠加入社區(qū)黨組織，使得多數(shù)黨員未能在八小時(shí)工作制后有效參與社區(qū)黨組織，從而使黨員對(duì)接管理制度難以落實(shí)，沒(méi)有形成有效的雙重管理與參與機(jī)制。

（二）基層政府——街道辦事處。當(dāng)前在城市的行政管理層級(jí)中，形成了基本的二級(jí)政府三級(jí)管理體制的管理模式，作為基層一級(jí)行政機(jī)關(guān)的街道辦事處通常是處于一種傳達(dá)上級(jí)指令與派遣相關(guān)工作任務(wù)的角色。隨著社區(qū)管理體制的發(fā)展這種層級(jí)過(guò)多的管理體制，在政府參與社區(qū)治理中會(huì)造成行政效率低下，人浮于事的弊端也日益顯現(xiàn)。街道辦事處在工作機(jī)制上就形成一種區(qū)政府-辦事處-社區(qū)這種中間傳達(dá)人的角色定位，大量的工作只是通過(guò)轉(zhuǎn)手就完成了。1954年國(guó)家通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》，做出了相關(guān)規(guī)定：對(duì)街道辦事處身份界定是作為基層政府的派出機(jī)關(guān)。2009年全國(guó)人大常委會(huì)決定廢除此項(xiàng)條例。對(duì)于當(dāng)前基層街道辦事處的身份合法性是其參與社區(qū)治理的尷尬境遇，對(duì)其參與社區(qū)治理來(lái)說(shuō)在法律上有著現(xiàn)階段不明確性。

（三）社區(qū)自治組織。自治更多是指自治管理自治的事務(wù)，自治組織通過(guò)社區(qū)參與社區(qū)治理。社區(qū)自治組織最主要的形式是居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)。作為居民大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)—居民委員會(huì)要承擔(dān)大量上級(jí)街道辦事處下發(fā)的工作任務(wù)，同時(shí)又要處理居民內(nèi)部事務(wù)，與其同時(shí)要設(shè)立對(duì)接政府工作的職能委員會(huì)，不可避免地和政府部門產(chǎn)生交集而在此過(guò)程中上級(jí)政府對(duì)社區(qū)的行政干預(yù)與組織自身的行政化傾向日趨嚴(yán)重。居民委員會(huì)的組成人員按居民委員會(huì)法的實(shí)施細(xì)則來(lái)說(shuō)本應(yīng)是由全體居民大會(huì)通過(guò)選舉或個(gè)人競(jìng)選相結(jié)合的方式產(chǎn)生。同時(shí)對(duì)工作人員的考核、培訓(xùn)等機(jī)制是由社區(qū)內(nèi)部居民會(huì)議進(jìn)行規(guī)范與實(shí)施，現(xiàn)實(shí)中由于居委會(huì)日益行政化，主要負(fù)責(zé)人員甚至是政府工作人員委派到社區(qū)。這樣無(wú)形中使政府對(duì)于社區(qū)事務(wù)的行政干涉對(duì)其基本的運(yùn)行機(jī)制更多是領(lǐng)導(dǎo)而非指導(dǎo)的工作關(guān)系。

（四）社會(huì)組織。這里的社會(huì)組織我們更多是指駐區(qū)相關(guān)企事業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)組織等。其中很大一部分是由于某些利益關(guān)系與社區(qū)產(chǎn)生交集，對(duì)于參與社區(qū)治理中的一部分組織如社區(qū)志愿者組織，法律援助機(jī)構(gòu)，社區(qū)各種文娛活動(dòng)協(xié)會(huì)、老人協(xié)會(huì)等參與社區(qū)治理的積極性都不是很大。而積極參與社區(qū)治理更多是產(chǎn)生利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)組織，如中介服務(wù)企業(yè)、物業(yè)服務(wù)公司?，F(xiàn)階段更多導(dǎo)致相關(guān)單位與組織不愿參與或不過(guò)多參與社區(qū)治理的問(wèn)題在于沒(méi)有形成一個(gè)有效參與機(jī)制和平臺(tái)，能把多組織都融入進(jìn)這一平臺(tái)中進(jìn)行協(xié)商。同時(shí)對(duì)于社會(huì)組織的準(zhǔn)入制度，監(jiān)管制度和救濟(jì)制度等有很大治理的難點(diǎn)。

（五）社區(qū)居民。居民是社區(qū)治理的主體，當(dāng)前社區(qū)治理問(wèn)題中最為棘手的問(wèn)題就是居民參與社區(qū)治理的參與性與積極性明顯不高，這在很大的程度上影響了民主政治的發(fā)展。同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)廣大居民在參與社區(qū)治理上參與的廣度與深度也明顯不足。一般都是社區(qū)無(wú)關(guān)緊要的相關(guān)事務(wù)，對(duì)于居民治理的權(quán)利方面的涉及過(guò)少。居民參與社區(qū)治理的路徑也存在很大的問(wèn)題，居委會(huì)日益行政化而居民大會(huì)或議事會(huì)在很大程度上的廢弛使廣大居民的利益表達(dá)無(wú)處可去。居民通過(guò)參與自治組織表達(dá)利益訴求的機(jī)制被削弱也就難以表達(dá)自身訴求。

三、多元主體參與社區(qū)治理機(jī)制問(wèn)題的原因分析

當(dāng)前，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理重心下移創(chuàng)新社區(qū)治理模式讓更多主體參與到社區(qū)治理中來(lái)，博眾者之長(zhǎng)共同為社區(qū)治理提供多維智力支持。但是不同的主體自身存在著不同的問(wèn)題而難以勝任這一重任。不同主體參與社區(qū)治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)原因有以下方面。

（一）社區(qū)黨組織。作為我國(guó)全部事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，當(dāng)然在社區(qū)治理中黨組織也應(yīng)起到領(lǐng)導(dǎo)核心作用，然而在當(dāng)前社區(qū)治理中所起到實(shí)際作用在一定程度上沒(méi)有理論制度設(shè)計(jì)的那樣完善，其主要原因：一是黨組織參與社區(qū)治理的機(jī)制存在問(wèn)題，黨委與居民委員會(huì)之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有落實(shí)。黨委作為社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心在參與社區(qū)治理中對(duì)社區(qū)治理相關(guān)政策制定與執(zhí)行方面只有參與協(xié)調(diào)與建議的權(quán)力，更多是一種事后的協(xié)商而不是在政策制定前的參與。二是社區(qū)黨員參與社區(qū)治理的機(jī)制存在一定的問(wèn)題，廣大黨員是社會(huì)的先鋒與模范力量，作為廣大黨員應(yīng)在社區(qū)建設(shè)中發(fā)展自己的帶頭作用，而現(xiàn)實(shí)社區(qū)中黨員的參與積極性不高，駐區(qū)單位、社會(huì)組織等黨員沒(méi)有形成一種參與社區(qū)治理的渠道，沒(méi)有形成黨員在居住地與工作地的雙重管理模式與參與機(jī)制。

（二）基層政府。正如有研究者指出：“后單位社會(huì)中諸社會(huì)職能從單位中剝離， 但這并未導(dǎo)致國(guó)家對(duì)基層社會(huì)控制力的實(shí)質(zhì)性減弱， 只是在控制方式上由單位社會(huì)中的總體性支配逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖踊募夹g(shù)治理，將行政權(quán)力納入到法制化與規(guī)范化的軌道， 大大提高了治理效率?！盵2]這里我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府在積力地轉(zhuǎn)變職能，向社會(huì)分權(quán)。而在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制在很大程度上是一種科層制的體系在改革中并沒(méi)有改變，特別是當(dāng)前的社區(qū)治理下社區(qū)作為自治組織的單元而受到政府的直接行政干涉，這樣科層制的管理體制使社區(qū)失去自治的活力與社區(qū)治理體制的創(chuàng)新性。政府對(duì)于社區(qū)的工作是更多的領(lǐng)導(dǎo)而非制度層面所設(shè)計(jì)的監(jiān)督與指導(dǎo)關(guān)系，形成了一種“家長(zhǎng)制”的作風(fēng)并沒(méi)有很大程度上的轉(zhuǎn)變。究其原因更多是一種文化的深遠(yuǎn)影響，傳統(tǒng)的官本位的思想與公民社會(huì)在我國(guó)沒(méi)有完全形成有很大程度上的聯(lián)系。

（三）社區(qū)自治組織。作為居民直接參與社區(qū)治理的利益訴求平臺(tái)，居民委員會(huì)本是代表全體居民的利益組織，也是社區(qū)自治權(quán)力行使的最重要載體與核心組織，在日常工作中，居委會(huì)作為居民的代言人，主要的職能在于維護(hù)居民利益。而在實(shí)踐過(guò)程中無(wú)論是新建與老舊社區(qū)我們無(wú)不發(fā)現(xiàn)居委會(huì)在日常工作中日益行政化的趨勢(shì)，逐漸變?yōu)樯霞?jí)政府的“一條腿”的現(xiàn)象存在。其運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題中特別是日益行政化的原因在于：一是人事權(quán)方面，社區(qū)居委會(huì)主要成員是由上級(jí)政府直接指派或委任，而社區(qū)全體居民的選舉流于形式;其次在組織人員的薪酬方面，居委會(huì)法規(guī)定是沒(méi)有工資一說(shuō)更多是補(bǔ)貼而實(shí)際中政府通過(guò)人員的工資控制社區(qū)的組織人事權(quán)。二是對(duì)于居委會(huì)成員的考核由上級(jí)完成居民實(shí)際中未有參與，同時(shí)對(duì)于人員錄用與培訓(xùn)都由上級(jí)政府指派完成，作為居民自治組織，其自身一整套運(yùn)行機(jī)制被政府所控制，使得相關(guān)有熱情的居民與能人志士沒(méi)有參與社區(qū)治理的通道。三是業(yè)主委員會(huì)在法制上的參與社區(qū)治理的合法身份問(wèn)題沒(méi)有得到制度上明確規(guī)范，業(yè)主委員會(huì)與居委會(huì)兩者之間的權(quán)責(zé)在一定程度上沒(méi)有劃分明確，從而使業(yè)主委員會(huì)與居民委員會(huì)矛盾時(shí)常發(fā)生，身份的不明確使其參與社區(qū)治理的效能受到極大的限制。

（四）社會(huì)組織。社區(qū)還有大量駐社區(qū)單位、非營(yíng)利組織和志愿團(tuán)體等組織。

它們不同于政府和社區(qū)自治組織，具有與前兩者不同的組織網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)自身的組織網(wǎng)絡(luò)和組織規(guī)模等可以有效彌補(bǔ)政府與社區(qū)自治組織在某些能力上的不足。然而在實(shí)踐中我們不難發(fā)現(xiàn)不同組織參與社區(qū)治理中存在沒(méi)有平臺(tái)的尷尬局面，也就是參與機(jī)制的渠道不暢，沒(méi)有形成一個(gè)有效的參與機(jī)制。我們都認(rèn)為不同的社會(huì)組織的參與機(jī)制是“基于市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，互動(dòng)合作，共同參與管理社區(qū)公共事務(wù)，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過(guò)程與機(jī)制”。[3]同時(shí)社會(huì)組織自身的問(wèn)題也比較突出，特別是與政府有著密切聯(lián)系的政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)企業(yè)和靠政府補(bǔ)貼的社會(huì)組織，在組織體系與人事制度上受到政府的左右很大，更進(jìn)一步的問(wèn)題在于社會(huì)組織內(nèi)部的規(guī)章制度與行為規(guī)范缺乏監(jiān)管等。

（五）居民。作為參與社區(qū)治理主體，居民的參與性問(wèn)題一直是困擾很多國(guó)家社區(qū)治理的難題所在，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言我國(guó)在很大程度上由于公民社會(huì)所要達(dá)到的社會(huì)環(huán)境還沒(méi)有完全形成，公民對(duì)于自身的權(quán)利意識(shí)維護(hù)和參與政治的積極性和有效表達(dá)自身的利益訴求的方式方法都存在很大問(wèn)題。一是當(dāng)前政府對(duì)于社區(qū)自治組織的控制與自治組織自身的行政化使居民參與社區(qū)治理的通道在很大程度上沒(méi)有發(fā)揮制度的優(yōu)勢(shì)。二是居民參與社區(qū)治理過(guò)程中，更多是一種對(duì)于未涉及權(quán)力與利益相關(guān)事務(wù)的參與，諸如社區(qū)的聯(lián)誼活動(dòng)，老年人文化演出，國(guó)家相關(guān)重要節(jié)目的宣傳與普及基本知識(shí)的參與，這樣更多居民也就自然失去了參與的熱情。三是參與的群體具有很大的差異性。更多是老人與受教育程度低的群體參與積極性高。這些都是造成當(dāng)前社區(qū)居民參與社區(qū)治理的參與通道與參與社區(qū)的廣度與深度不夠的原因，使居民參與社區(qū)治理在制度設(shè)計(jì)上存在著與實(shí)踐脫離的局面。

四、社區(qū)多元主體參與社區(qū)治理機(jī)制問(wèn)題的對(duì)策

多元主體參與社區(qū)治理是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)治理發(fā)展的必然趨勢(shì)，同時(shí)也是基層民主政治發(fā)展的要求。我們都說(shuō)“多元主體參與社區(qū)治理的機(jī)制是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排”。[4]所以當(dāng)前對(duì)于多元主體參與社區(qū)治理的問(wèn)題是我們研究的熱點(diǎn)與難點(diǎn)所在，更為重要的是破除多主體參與的障礙與難題。

（一）對(duì)于黨組織而言，當(dāng)前黨委是領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的核心力量。一是通過(guò)街道黨工委或者區(qū)政府黨委委派干部擔(dān)任社區(qū)委員會(huì)主任或副主任職務(wù)，使黨委對(duì)社區(qū)事務(wù)直接管理。二是通過(guò)吸收駐區(qū)單位黨員與社會(huì)組織黨員使其在八小時(shí)工作制后也有組織管理，積極參與社區(qū)黨組織也投身參與社區(qū)治理中來(lái)，這樣通過(guò)對(duì)廣大黨員的雙重管理，提高參與社區(qū)治理的積極性，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。三是建立社區(qū)黨員議事機(jī)制，通過(guò)議事會(huì)議平臺(tái)，發(fā)揮協(xié)商民主的機(jī)制，廣泛聽(tīng)取建議與意見(jiàn)，為社區(qū)治理提供廣大黨員的力量。黨委通過(guò)對(duì)社區(qū)的直接管理或吸收更多的黨員通過(guò)議事協(xié)商機(jī)制更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理。

（二）基層政府是社區(qū)治理的總負(fù)責(zé)人的角色定位。有學(xué)者提出，“我們不否認(rèn)政府在社區(qū)治理中的作用，我們要求居民自治，但是沒(méi)有政府的政策支持與經(jīng)費(fèi)保障光靠居民自身是完成不了” 。當(dāng)前基層政府在社區(qū)治理中所扮演的角色更多是一種“守護(hù)人”直接行政干預(yù)社區(qū)事務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)過(guò)度依賴于政府的現(xiàn)象比較突出，要改變當(dāng)前“家長(zhǎng)制”的管理方式政府要不斷放權(quán)社區(qū)事務(wù)的自我管理，與此相對(duì)應(yīng)政府與社區(qū)的關(guān)系更多體現(xiàn)的是政策扶持與工作上的指導(dǎo)。一是根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要逐步取消街道辦事處而直接形成區(qū)政府—社區(qū)的管理體制，使科層制的體制更加扁平化，減少中間環(huán)節(jié)，這樣一方面使政府的治理效能提高，同時(shí)精減人員減少財(cái)政負(fù)擔(dān)使群眾的滿意度不斷地提高。二是目前在“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的環(huán)境下只有政府的組織力才能使更多的主體參與社區(qū)治理中來(lái)，而對(duì)于參與機(jī)制的構(gòu)建是十分必要環(huán)節(jié)。由政府組織社區(qū)聯(lián)席會(huì)議形成定期會(huì)議機(jī)制，召集社區(qū)內(nèi)各參與主體共同參與社區(qū)治理提供了參與路徑，現(xiàn)實(shí)中政府一方面是行政權(quán)力的擁有者，另一方面政府更是社區(qū)治理的總負(fù)責(zé)人。只有政府不斷讓渡權(quán)力與利益才能使社會(huì)更多參與主體更加有活力與參與社區(qū)治理的動(dòng)力與熱情。

（三）社區(qū)自治組織特別是居委會(huì)是社區(qū)自治的核心機(jī)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)的日益行政化，聽(tīng)命于上級(jí)政府的居委會(huì)已不能代表多數(shù)居民的利益，同時(shí)組成人員的消極怠慢使社區(qū)失去發(fā)展的活力等等這些社區(qū)內(nèi)部不穩(wěn)定的因素。對(duì)于這些問(wèn)題，一是要使自治組織回歸自治的本質(zhì)。政府要一方面把分?jǐn)偨o社區(qū)的事務(wù)收回使社區(qū)自身騰出空間更好地做好居民自治的工作，另一方面是要放權(quán)于社區(qū)，使社區(qū)在治理中有更多的自主權(quán)與創(chuàng)新社區(qū)管理的意識(shí)。二是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)人事管理制度。社區(qū)主要工作人員還是要回歸由全體社區(qū)居民的選舉與能人自薦的制度上來(lái)，去除行政化對(duì)社區(qū)的影響。特別是社區(qū)工作人員的怠倦化問(wèn)題，形成一套績(jī)效考核機(jī)制由全體居民參與對(duì)社區(qū)工作人員的考核而不是上級(jí)政府的直接考評(píng)，這樣使社區(qū)工作人員具有使命感與責(zé)任感。同時(shí)要形成合理的人員更替制度，對(duì)優(yōu)秀的工作人員可以通過(guò)考試制度選拔進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，同時(shí)對(duì)社區(qū)內(nèi)有意加入社區(qū)工作的人員給予參與的渠道，通過(guò)考核達(dá)到一定的要求及時(shí)納入社區(qū)隊(duì)伍。這樣形成一種人員的進(jìn)入與升遷的機(jī)制使廣大社區(qū)人員有著更大的熱情參與社區(qū)治理中來(lái)。三是要形成對(duì)工作人員的績(jī)效考核與社會(huì)保障機(jī)制，消除工作人員后顧之憂。其中改變過(guò)去由政府部門主導(dǎo)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，回歸由社區(qū)全體居民對(duì)工作人員的考核最為重要，一方面體現(xiàn)社區(qū)自治的性質(zhì)的同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)工作人員全心為社區(qū)居民服務(wù)的本質(zhì)要求。由政府成立專項(xiàng)基金保障社區(qū)工作人員的生活與福利，解決工作人員的后顧之憂，才能使其全身心地投入到實(shí)地工作中去。

（四）社會(huì)組織是在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中應(yīng)社區(qū)的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變而陸續(xù)建立起來(lái)的，其建設(shè)與成長(zhǎng)長(zhǎng)期受到政府制約及各種因素的影響而沒(méi)有及時(shí)跟上社區(qū)治理發(fā)展的需要。當(dāng)前我們更多是要培育社會(huì)組織，首當(dāng)其沖的是政府要給予更多的財(cái)政與政策的支持力度。當(dāng)前政府通過(guò)“項(xiàng)目制”的購(gòu)買方式通過(guò)社會(huì)組織發(fā)揮治理社區(qū)的職能從而達(dá)到簡(jiǎn)政放權(quán)的目標(biāo)。然而實(shí)踐中，由于社會(huì)組織自身的原因例如組織機(jī)構(gòu)的不健全，組織規(guī)章的缺失或沒(méi)有落實(shí)到位。組織內(nèi)部的人事制度受政府的干預(yù)對(duì)于人員的任用與考核缺乏制度設(shè)計(jì)， 更為重要的是財(cái)務(wù)獨(dú)立與審核機(jī)制問(wèn)題是核心難點(diǎn)。一是要加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，在組織機(jī)構(gòu)上要完善機(jī)構(gòu)的設(shè)立同時(shí)要建立合理的規(guī)章制度進(jìn)行相應(yīng)的約束機(jī)制。二是要加強(qiáng)組織內(nèi)部人事考核評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，完善工作人員的獎(jiǎng)懲與淘汰機(jī)制。對(duì)于社會(huì)公益組織更是如此，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)是政府轉(zhuǎn)移社會(huì)職能方式不能缺乏約束機(jī)制而使組織人事制度陷入流于形式的尷尬局面。三是建立社會(huì)組織參與社區(qū)治理的工作合作機(jī)制，由政府牽頭一方面職能相近或互補(bǔ)的社會(huì)組織有組織地參與，另一方面建立合作協(xié)商議事會(huì)議對(duì)接政府工作需要從而達(dá)成合作共治的目標(biāo)。四是對(duì)于社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的設(shè)計(jì)，政府在于管理法規(guī)方面建立事中與事后的監(jiān)管而放松對(duì)社會(huì)組織的事前管理，讓更多主體參與進(jìn)來(lái)。以制度應(yīng)然的價(jià)值為取向，為社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供支持，創(chuàng)新社會(huì)治理，滿足人民對(duì)美好生活的向往。[5]

（五）社區(qū)居民是社區(qū)治理最為直接的主體，居民的積極參與與否是社區(qū)治理成效的關(guān)鍵。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，公民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，公民社會(huì)在我國(guó)不斷建立，但是距離理論設(shè)計(jì)的公民參與還有很大的差距。當(dāng)前公民主要是通過(guò)參加社區(qū)自治組織、參與社區(qū)黨組織和參與社區(qū)社會(huì)組織等表達(dá)自己的利益訴求，但是在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)多數(shù)的公民很少參與其中關(guān)于社區(qū)的治理活動(dòng)。由于參與的渠道問(wèn)題，參與的廣度與深度問(wèn)題等使居民失去參與社區(qū)的激情與動(dòng)力。鑒于此，一是要建立居民參與社區(qū)治理的制度性通道，定期召開(kāi)居民大會(huì)使其成為一項(xiàng)制度性安排，同時(shí)重視居民議事會(huì)議對(duì)居委會(huì)的監(jiān)督使其真正發(fā)揮監(jiān)督與制約作用而不是流于形式的存在。二是居民個(gè)人通過(guò)積極爭(zhēng)取通過(guò)考核參與社區(qū)居委會(huì)形成個(gè)人參與社區(qū)工作的渠道。三是要形成全體居民參與社區(qū)治理的合作協(xié)商機(jī)制，充分動(dòng)員全社會(huì)參與主體的力量多方合力并舉才能使社區(qū)治理走上向前發(fā)展的軌跡才能跟上時(shí)代的腳步。

結(jié)語(yǔ)

社區(qū)是居民生活、交往、娛樂(lè)等各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的場(chǎng)所，隨著社會(huì)治理重心的下移，社區(qū)治理作為社會(huì)治理的基礎(chǔ)性地位使得社區(qū)治理越來(lái)越受到重視。在實(shí)踐中我們要不斷發(fā)揮好多元主體參與治理的作用，要打通縱向參與渠道，建設(shè)橫向的相互溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制是我們今后改革與建設(shè)的重點(diǎn)，以此形成黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)、多主體參與的局面是我們社區(qū)治理發(fā)展的路徑選擇。不斷發(fā)展和完善多元主體參與社區(qū)治理的機(jī)制和制度建設(shè)，發(fā)展符合我國(guó)國(guó)情的社區(qū)治理道路與模式是我們的不懈追求。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 崔運(yùn)武，柯尊清.城市基層社會(huì)治理體制運(yùn)行研究[J].學(xué)術(shù)探索，2016，（10）：64-69.

[2] 田毅鵬，薛文龍.“后單位社會(huì)”基層社會(huì)治理及運(yùn)行機(jī)制研究[J].學(xué)術(shù)研究，2015，（2）：48-55.

[3] 陳沈慧.城市社區(qū)治理多元共治研究——以三明市梅列區(qū)為例[J]. 福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（6）：49-55.

[4] 王延奎.社會(huì)組織參與社會(huì)治理研究——以深圳市龍崗區(qū)為例[J].人民論壇，2014，（32）：224-226.

[5] 陳詠梅.社會(huì)組織參與社會(huì)治理之制度安排[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018，40（6）：112-118.

〔責(zé)任編輯：劉 陽(yáng)〕

[收稿日期]2020-06-07

[作者簡(jiǎn)介]張興年（1973—），男，青海西寧人，副院長(zhǎng)，教授，博士，從事行政學(xué)及國(guó)家行政管理研究;姚鳳珠（1985—），男，安徽蕪湖人，碩士研究生，從事行政管理研究。