業(yè)務(wù)流程再造理論運(yùn)用在公共服務(wù)體系的實(shí)踐性分析

胡佳媛

隨著公共管理和電子政務(wù)的興起，服務(wù)型政府與電子服務(wù)的政府成為了必然趨勢(shì)。政府流程再造都是以公共服務(wù)流程改革為出發(fā)點(diǎn)的。傳統(tǒng)的行政改革，大部分將改革的注意力集中在簡(jiǎn)化人員結(jié)構(gòu)、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、更新組織系統(tǒng)等方面，缺少了客觀因素的輔助作用。

本文將業(yè)務(wù)流程再造理論運(yùn)用至公共服務(wù)體系，通過(guò)對(duì)公共服務(wù)系統(tǒng)流程再造的內(nèi)涵及特點(diǎn)分析，對(duì)流程進(jìn)行再造，將改革理念引入政府改革的各個(gè)方面，例如政府治理理念、組織機(jī)構(gòu)、管理方式、運(yùn)行方式上的變革，既考慮到內(nèi)部各方面要素和條件，又考慮到外部環(huán)境和因素的影響，旨在推動(dòng)該體系不斷調(diào)整和完善，進(jìn)而推動(dòng)公共管理服務(wù)水平的發(fā)展。

一、前言

以客戶的最終滿意程度和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力和綜合競(jìng)爭(zhēng)能力為目的業(yè)務(wù)流程再造理論，是要從源頭上重新思考和重新設(shè)計(jì)整個(gè)系統(tǒng)和流程，從只關(guān)注流程的職能轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注目標(biāo)客戶的需求，滿足客戶需求，綜合服務(wù)滿意度、生產(chǎn)成本、產(chǎn)品質(zhì)量和企業(yè)績(jī)效等多要素綜合考慮的全新的管理模式。流程再造理論在企業(yè)業(yè)務(wù)流程改造中發(fā)揮的積極作用為公共服務(wù)部門的服務(wù)流程再造奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)，并且全面證實(shí)了該理論的理論指導(dǎo)性和科學(xué)依據(jù)性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和教育水平提升的新時(shí)期，把全面服務(wù)理念貫徹到公共服務(wù)體系的管理實(shí)踐中去，對(duì)現(xiàn)有公共管理服務(wù)流程的現(xiàn)狀進(jìn)行研究、探討，分析現(xiàn)有服務(wù)流程的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，指出局限性和不足，為公共服務(wù)體系的全面發(fā)展提供更加全面的服務(wù)，保障該體系的健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。

二、公共服務(wù)流程再造的基本內(nèi)涵

自從20世紀(jì)90年代“流程再造”興起之初，被引入政府管理個(gè)改革領(lǐng)域開(kāi)始，公共服務(wù)流程再造就已經(jīng)成為各國(guó)改革所使用的工具和制定的目標(biāo)。隨著公共管理和電子政務(wù)的興起，服務(wù)型政府與電子服務(wù)的政府成為了必然趨勢(shì)。政府流程再造都是以公共服務(wù)流程改革為出發(fā)點(diǎn)的。傳統(tǒng)的行政改革，大部分將改革的注意力集中在簡(jiǎn)化人員結(jié)構(gòu)、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、更新組織系統(tǒng)，但是更方面原因的阻礙與局限使得改革往往很難取得成效，另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的行政改革忽略客觀環(huán)境對(duì)政府行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的管理的影響，使改革處于被動(dòng)地位，缺少了客觀因素的輔助作用。公共服務(wù)政府流程再造將改革理念從根本上更新了政府改革的各個(gè)方面，例如政府治理理念、組織機(jī)構(gòu)、管理方式、運(yùn)行方式上的變革，既考慮到內(nèi)部各方面要素和條件，又考慮到外部環(huán)境和因素的影響。

公共服務(wù)流程體系是一個(gè)運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等手段推動(dòng)建立的行政機(jī)構(gòu)，以法律和公共規(guī)范為保障，管理和協(xié)調(diào)各個(gè)公共服務(wù)部門以及參與者的行政活動(dòng)，合理配置行政資源，推動(dòng)社會(huì)公平公正，維護(hù)社會(huì)公共秩序，對(duì)社會(huì)公眾提供均等服務(wù)和一致對(duì)待。這就表示政府需要轉(zhuǎn)變強(qiáng)制性的公共政策和公共管理為以面對(duì)社會(huì)公眾需求為目標(biāo)，改善政府公共管理政策的執(zhí)行過(guò)程，而不是自上而下強(qiáng)制性的執(zhí)行行政、司法政策，這是構(gòu)建服務(wù)型政府的應(yīng)有之義，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)涵。公共服務(wù)型政府可以積極應(yīng)對(duì)信息技術(shù)全球化帶來(lái)的社會(huì)變革和全新挑戰(zhàn)，隨著客觀環(huán)境的變化和客觀要求來(lái)完善服務(wù)流程。政府的服務(wù)流程再造是指政府對(duì)整個(gè)行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)及其行政組織工作方式的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。因此，為適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的客觀要求，提升政府公信力、行政效能，將公眾的信任度重新提高，應(yīng)當(dāng)從自身出發(fā)，積極改革和進(jìn)行流程再造，將傳統(tǒng)的職能型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。

連成葉、連桂仁在《論電子政務(wù)建設(shè)中的政府業(yè)務(wù)流程再造》一文中給出了政府服務(wù)流程再造的基本定義：“政府組織在新的歷史環(huán)境中，在新的治理理念的指導(dǎo)下，充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，以最大限度滿足公眾服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)政府原有的一系列服務(wù)流程進(jìn)行根本性的重新思考與重新設(shè)計(jì)，通過(guò)流程再造使政府為公眾、企業(yè)和政府自身提供更加優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的管理和服務(wù)。通過(guò)流程再造的方式建立服務(wù)型政府，是現(xiàn)階段政府管理職能和管理方式轉(zhuǎn)變的重要途徑?！惫卜?wù)流程再造的目的是構(gòu)建和諧政府，建設(shè)服務(wù)型政府要以人為本，在整個(gè)行政組織結(jié)構(gòu)上強(qiáng)化為人民服務(wù)理念和宗旨，在管理系統(tǒng)機(jī)制上拓展為人民服務(wù)體系和平臺(tái)，落實(shí)好以人民的利益為根本出發(fā)點(diǎn)的政策方針。流程再造是全新的徹底變革和重造，必須樹(shù)立創(chuàng)新觀念和意識(shí)，從理論、實(shí)踐、體制、方法各方面全方位進(jìn)行重新分析和整理。不斷進(jìn)行改造和提高，最終達(dá)到流程再造的目標(biāo)和結(jié)果。

三、公共服務(wù)流程再造的基本特點(diǎn)

（一）責(zé)任性：公共部門服務(wù)流程再造是以政府為核心的公共部門為主體進(jìn)行改造的，它影響和支配社會(huì)成員的公共行為，是公共管理順利開(kāi)展的法律保障和基礎(chǔ)。政府所掌握的公共資源是屬于人民的，要取之于民用之于民。政府所提供的公共資產(chǎn)或公共財(cái)產(chǎn)，是屬于社會(huì)中的所有人的，綜上所述，政府代表的人民的根本利益，是公共利益，目的是為人民服務(wù)，所以政府本身就是公益性組織和公共服務(wù)部門。服務(wù)型政府是其本身所具有的責(zé)任。

（二）公共性：公共管理的職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理、調(diào)節(jié)、控制，使其滿足社會(huì)公眾的共同需求，是服務(wù)主體為服務(wù)客體創(chuàng)造服務(wù)勞動(dòng)的一項(xiàng)工作，從公共管理角度出發(fā)，目的是問(wèn)題得到圓滿解決。從始至終公共管理和公共服務(wù)的流程是為了公共行政管理目的而進(jìn)行的，是對(duì)人進(jìn)行服務(wù)的行為。在政策決策和執(zhí)行過(guò)程中，是公共的責(zé)任和義務(wù)，所以公共組織自身就具有公共性是毋庸置疑的。

（三）透明性：公共行政管理透明是公共組織部門主體與社會(huì)客體雙向互動(dòng)的過(guò)程，既包括公共行政組織向客體公開(kāi)行政政策和管理信息，又包括行政客體通過(guò)公眾參與行政決策和制定、執(zhí)行和監(jiān)督反饋?zhàn)詈笮畔⒔o公共組織。如果行政政策缺乏行政客體的參與和見(jiàn)證，行政事務(wù)要實(shí)現(xiàn)透明就很苦難，就無(wú)法形成完整的行政政策決策系統(tǒng)。隨著20世紀(jì)下半葉時(shí)期，新公共管理理論和新公共行政理論盛行和傳播，使得市民社會(huì)理念開(kāi)始復(fù)興，傳統(tǒng)的國(guó)家和政府的行政管理制度受到廣泛質(zhì)疑，行政國(guó)家的強(qiáng)制性顯得更加不合理和不科學(xué)，公共服務(wù)流程完成向透明的轉(zhuǎn)變是必然。

（四）復(fù)雜性：傳統(tǒng)政府服務(wù)流程的理論依據(jù)是以職能為分工和以科層制思想為基礎(chǔ)的?！八且月毮芎腿蝿?wù)為核心，將行政組織的職能和任務(wù)進(jìn)行縱向?qū)蛹?jí)分解與橫向部門分解，形成一個(gè)金字塔式的機(jī)構(gòu)體系和職能業(yè)務(wù)體系。”傳統(tǒng)公共服務(wù)流程設(shè)計(jì)以職能劃分的，以職能為核心將公用行政部門等級(jí)化管理，這種管理方式適合資產(chǎn)階級(jí)新興社會(huì)時(shí)機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化的客觀環(huán)境，但是由于信息科技的發(fā)展和新時(shí)期的到來(lái)，這種職能化的分工使得公共行政機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下，管理層人員太過(guò)冗余，忽略社會(huì)公眾的行政需求和服務(wù)需求，無(wú)法為人民提供高質(zhì)高效的公共行政服務(wù)。

（五）長(zhǎng)期性：公用服務(wù)流程再造需要先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、先進(jìn)的管理理念、先進(jìn)的技術(shù)支持，社會(huì)客觀環(huán)境的多變性、公眾需求的多樣性，行政政策的改變要隨著客觀因素的變化而變化，這種改革的過(guò)程是緩慢而艱難的，流程再造影響的不只是公共行政管理的各個(gè)部門、人員，還有各相關(guān)利益集團(tuán)，彼此之間的利益關(guān)系，會(huì)影響公共行政政策的決策和執(zhí)行，公共服務(wù)的再造比個(gè)人服務(wù)的再造更加艱難。

四、公共服務(wù)流程再造的程序

政府公共服務(wù)流程再造的程序是借鑒企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造的程序所設(shè)計(jì)的，大致經(jīng)過(guò)七個(gè)階段最終得以完成：

第一階段是組織建設(shè)和變革前的準(zhǔn)備。第二階段是項(xiàng)目啟動(dòng)。第三階段認(rèn)識(shí)、診斷、分析現(xiàn)有的業(yè)務(wù)流程。第四階段業(yè)務(wù)流程的重新設(shè)計(jì)。第五階段實(shí)施新流程。第六階段流程評(píng)估。第七階段持續(xù)改善。

拉塞爾·林登在《無(wú)縫隙政府——公共部門再造指南》一書中提出公共部門服務(wù)流程再造步驟如下：

（一）描述現(xiàn)狀：針對(duì)當(dāng)前服務(wù)流程現(xiàn)狀，以當(dāng)前服務(wù)流程圖為出發(fā)點(diǎn)，檢查和分析現(xiàn)存的服務(wù)流程圖，就能從中發(fā)現(xiàn)在工作中并沒(méi)有最大程度的利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和信息材料;服務(wù)流程各環(huán)節(jié)中間存在著制約職能發(fā)揮，體現(xiàn)效率效能的缺陷環(huán)節(jié)，也可以從中了解到各個(gè)不同的職能部門之間如何合作分工、交叉進(jìn)行工作的，以及實(shí)踐具體流程。根據(jù)流程圖的設(shè)計(jì)，我們可以從中得出每一項(xiàng)相關(guān)工作進(jìn)行所需要的時(shí)間、耗費(fèi)成本及產(chǎn)品品質(zhì)等。

（二）設(shè)定終極目標(biāo)并反向思考：服務(wù)流程的最終目的是為了滿足顧客和客戶的需要，以產(chǎn)品的需求者的利益為出發(fā)點(diǎn)，為顧客服務(wù)，提供出高質(zhì)量高效率的服務(wù)過(guò)程，全方位滿足顧客需求，并從目標(biāo)著手節(jié)約產(chǎn)品成本，資源的消耗和最終利潤(rùn)的獲得。

（三）設(shè)立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和計(jì)劃：我們稱之為摘星計(jì)劃，就如同約翰·肯尼迪總統(tǒng)在1961年所宣布的：“在這10年內(nèi)把一個(gè)人送到月球上去，然后讓他安全地返回地面?！盵 拉塞爾·林登，無(wú)縫隙政府：公共部門再造指南[M]，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.118-135]每一個(gè)員工都明確知曉長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，具有高瞻遠(yuǎn)矚的能力和魄力，解決服務(wù)和工作過(guò)程中存在的每一個(gè)相關(guān)問(wèn)題，集中在以顧客的需求為最終價(jià)值的體現(xiàn)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。分析出顧客的主要需求和對(duì)產(chǎn)品的意見(jiàn)和建議，發(fā)揮出服務(wù)的最佳水平。

（四）謙虛謹(jǐn)慎的做事：對(duì)待每一件事情都以謙虛的態(tài)度進(jìn)行掌控，一定要有明確的計(jì)劃和目標(biāo)，服務(wù)流程要從頭開(kāi)始找出問(wèn)題所在，進(jìn)行再設(shè)計(jì)和再造。新的服務(wù)流程一定要滿足客戶需求，表現(xiàn)出一定成果和成績(jī)來(lái)驗(yàn)證再造流程的科學(xué)性和合理性，以及可持續(xù)發(fā)展性。

五、公共服務(wù)流程再造的理論與實(shí)踐

（一）政府服務(wù)流程再造的新趨勢(shì)

由于信息技術(shù)的高速發(fā)展，開(kāi)展電子政務(wù)成為必然趨勢(shì)和全球共識(shí)。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)將電子政務(wù)定義為：“政府通過(guò)信息通信技術(shù)手段的密集性和戰(zhàn)略性應(yīng)用組織公共管理的方式，旨在提供效率、增強(qiáng)政府的透明度、改善財(cái)政約束、改進(jìn)公共政策的質(zhì)量和決策的科學(xué)性，建立良好的政府之間、政府與社會(huì)、社會(huì)以及政府與公民之間的關(guān)系，提供公共服務(wù)的質(zhì)量，贏得廣泛的社會(huì)參與度。”電子政務(wù)的發(fā)展需要政府不斷的進(jìn)行自我完善和自我改造，政府是電子政務(wù)進(jìn)行的組織，要構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代公共管理理論的新的電子政務(wù)模式，就要結(jié)合信息通信技術(shù)，以公民為主體開(kāi)展電子政務(wù)，開(kāi)展的前提就是政府改變組織機(jī)構(gòu)和職能部門的系統(tǒng)機(jī)制的設(shè)置，對(duì)傳統(tǒng)政府職能機(jī)構(gòu)的劃分進(jìn)行根本的變革和設(shè)置，為電子政務(wù)的發(fā)展提供組織上的保證。政府公共行政部門實(shí)現(xiàn)了服務(wù)流程再造要落實(shí)服務(wù)為人民，公共服務(wù)最大化，保證在各個(gè)環(huán)節(jié)的服務(wù)的落實(shí)和平衡，即使當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化，再造的服務(wù)流程也應(yīng)該充分考慮到多變的環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)，所以政府的公共服務(wù)流程再造要符合客觀需求的變化。

（二）行政服務(wù)中心流程再造的新趨勢(shì)

行政服務(wù)中心創(chuàng)立的背景就是20世紀(jì)90年代后，信息技術(shù)推動(dòng)了公共管理的革命，引發(fā)了公共部門的服務(wù)流程再造，目的是為了進(jìn)一步確立服務(wù)型政府的理念;創(chuàng)造更多的服務(wù)型行政模式和行政程序;維護(hù)和調(diào)整政府內(nèi)外部各方面利益關(guān)系。行政服務(wù)中心的設(shè)立希望有效降低公共管理成本、提高公共管理效率，承擔(dān)著面向企業(yè)和面向公眾的各項(xiàng)公共服務(wù)業(yè)務(wù)。行政服務(wù)中心的宗旨是便民、高校、廉潔、規(guī)范，推行規(guī)范化管理模式。

但實(shí)際上在行政服務(wù)中心近十年的管理和運(yùn)行中，凸顯出很多問(wèn)題。首先就是服務(wù)中心權(quán)責(zé)不到位，無(wú)法調(diào)節(jié)各部門利益矛盾，行政中心法律地位是不明確的，所以有時(shí)認(rèn)證工作需要上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門的批示和準(zhǔn)許，所以造成了資源的浪費(fèi)和公共部門的不作為。長(zhǎng)期以來(lái)，行政服務(wù)中心形同虛設(shè)，行政審批制度不協(xié)調(diào)，上不成文，缺少制度保障的合法性基礎(chǔ)和強(qiáng)制性的管理體制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)上下推動(dòng)，并且行政服務(wù)中心自成一體，并沒(méi)有跟其他行政部門形成良好的系統(tǒng)互動(dòng)，缺乏長(zhǎng)期性和規(guī)范性，在工作中很難發(fā)揮其重要的上傳下達(dá)的中心樞紐作用，無(wú)法整合各部門的公共服務(wù)流程和任務(wù)。為了有效改進(jìn)行政服務(wù)中心的附屬作用，要在行文中明確指出行政服務(wù)中心是為了滿足政府和客戶雙方互動(dòng)主體對(duì)制度需求的不足和平衡雙方的樞紐，行政服務(wù)中心的服務(wù)水平和績(jī)效的實(shí)現(xiàn)關(guān)系到公共服務(wù)流程改革的效果，也影響到公共政策的未來(lái)性戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，提供信息技術(shù)對(duì)公共行政服務(wù)中心的支持時(shí)便要的，也是工具性的影響因素。

在公共行政服務(wù)中心的再造中，信息技術(shù)對(duì)服務(wù)流程的改革的作用有：通過(guò)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)可以建立各部門信息資源的共享和連接，實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)傳遞;通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)各部門高層組織可以對(duì)下屬部門或者平級(jí)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)的溝通與協(xié)調(diào)，及時(shí)對(duì)不合理的活動(dòng)進(jìn)行修改和評(píng)估;通過(guò)信息的及時(shí)傳遞，避免各項(xiàng)政策的延誤執(zhí)行，節(jié)省了時(shí)間和成本。（作者單位：桂林電子科技大學(xué)黨委宣傳部）