塑造我國良好的公共行政倫理氣氛

楊振海

內(nèi)容摘要從倫理行為選擇的角度來看，公共行政人員的倫理行為選擇與公共行政組織乃至全社會是否存在塑造、支持和鼓勵(lì)倫理行為的倫理氣氛密切相關(guān)。結(jié)合目前我國公共行政倫理現(xiàn)狀，必須從強(qiáng)化倫理教育與培訓(xùn)、深化管理體制改革、完善倫理監(jiān)督和賞罰回報(bào)機(jī)制、營造良好的社會環(huán)境、加強(qiáng)行政文化建設(shè)、加快倫理立法、成立專門的管理和咨詢機(jī)構(gòu)等途徑來塑造我國良好的公共行政倫理氣氛。

關(guān) 鍵 詞 塑造 公共行政倫理 氣氛 路徑依賴

公共行政倫理氣氛是組織氣氛中的一個(gè)重要維度，它是指公共行政人員對于什么行為是符合倫理的、如何解決倫理困境或問題的認(rèn)知和體驗(yàn)，這種認(rèn)知會影響個(gè)體對待倫理問題的動(dòng)機(jī)、態(tài)度、信念和行為傾向，最終影響到公共行政人員和整個(gè)組織的倫理行為選擇。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，公共行政組織所處的環(huán)境日趨復(fù)雜與多變，公共行政人員往往陷入艱難的倫理困境與行為選擇。從倫理行為選擇的角度來看，公共行政人員的倫理行為選擇與公共行政組織乃至全社會是否存在塑造、支持和鼓勵(lì)倫理行為的倫理氣氛密切相關(guān)。良好的公共行政倫理氣氛可以提升公共行政人員的德性品質(zhì)，幫助公共行政人員選擇符合倫理的行政行為，促進(jìn)公共行政組織的可持續(xù)發(fā)展。

一、強(qiáng)化公共行政人員的倫理教育與培訓(xùn)

強(qiáng)化公共行政人員的倫理教育與培訓(xùn)，是塑造公共行政倫理氣氛的基礎(chǔ)性工作。公共行政倫理教育的意義與目的在于提高公共行政人員的道德認(rèn)知能力，充分發(fā)揮他們的倫理自主性，幫助他們樹立正確的公共行政倫理觀和為公共利益服務(wù)的價(jià)值取向，自覺履行公共行政職責(zé)，形成內(nèi)在的約束性機(jī)制。

第一，在公共行政組織及其人員中廣泛開展行政倫理教育與培訓(xùn)。首先，使公共行政倫理教育、培訓(xùn)法制化。在教育方式上應(yīng)該靈活多樣，可以定期與臨時(shí)相協(xié)調(diào)，脫產(chǎn)與在職相結(jié)合。同時(shí)注意理論聯(lián)系實(shí)際，因地制宜地進(jìn)行公共行政倫理教育和培訓(xùn)。其次，選取科學(xué)的價(jià)值觀，強(qiáng)化榜樣示范。公共行政倫理教育機(jī)構(gòu)和教育者應(yīng)該選取一些符合公共行政倫理的價(jià)值觀念來教育廣大的公共行政人員，如公正、為民、克己、利他、誠信、廉潔等等。同時(shí)要引導(dǎo)普通行政人員向德性品質(zhì)優(yōu)秀的榜樣學(xué)習(xí)，強(qiáng)化正面典型的示范誘導(dǎo)作用。再次，將當(dāng)代的公共行政倫理教育與傳統(tǒng)的行政道德教育相結(jié)合。在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，更應(yīng)重視加強(qiáng)鄧小平理論、“三個(gè)代表” 重要思想和科學(xué)發(fā)展觀等與時(shí)俱進(jìn)的先進(jìn)理論教育，使廣大行政人員樹立公共行政意識，為重建公共行政倫理奠定扎實(shí)的思想基礎(chǔ)。

第二，對公共行政人員開展持久而有效的倫理境況處理訓(xùn)練。公共行政人員倫理行為的選擇，離不開具體的行政倫理實(shí)踐。他們所面臨的行政倫理問題與建筑設(shè)計(jì)、外科手術(shù)、交通運(yùn)輸?shù)绕渌麊栴}一樣具有動(dòng)態(tài)發(fā)展性的特點(diǎn)，在這種動(dòng)態(tài)過程中沖突可能一直存在，矛盾及不確定因素可能時(shí)有發(fā)生，因而，需要采取富有針對性的模擬倫理境況處理訓(xùn)練，來提高公共行政人員對實(shí)際問題的處理能力。

二、深化管理體制改革，完善倫理監(jiān)督和道德賞罰回報(bào)機(jī)制

深化管理體制改革、完善倫理監(jiān)督和道德賞罰回報(bào)機(jī)制，是塑造我國公共行政倫理氣氛的制度保障。鄧小平同志曾明確指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面?！保?］也就是說，不健全的制度規(guī)范不僅會給壞人提供惡的機(jī)會，而且會使好人失去信念，進(jìn)而走向惡的邊緣，而良好的制度規(guī)范有助于弘揚(yáng)正氣，有助于抑惡揚(yáng)善。

組織制度是公共行政人員個(gè)體在其中發(fā)揮作用的重要工作環(huán)境之一，它對公共行政人員的行為產(chǎn)生重大影響。合理、完善的組織制度應(yīng)該是行政職責(zé)明確，行政權(quán)力具有權(quán)威性并被合法化合理化地使用，注重各機(jī)構(gòu)部門間的協(xié)作，給不同意見者提供合理的表達(dá)及建議渠道，同時(shí)鼓勵(lì)公共行政人員踴躍參與決策，并注重行政制度的倫理關(guān)懷等。目前在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，深化公共行政組織制度建設(shè)與管理體制改革任重道遠(yuǎn)。我們有必要對公共行政組織及其功能進(jìn)行重新審視，包括對公共行政組織與組織外主體的關(guān)系、公共行政組織之間的關(guān)系、不同公共行政組織層級之間的關(guān)系等作出必要的調(diào)整；對公共行政組織的管理權(quán)限、管理職能、管理方式、工作制度，以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、工作環(huán)境、財(cái)政預(yù)算、行政責(zé)任等進(jìn)行再審視、再定位、再設(shè)計(jì)、再組合，進(jìn)而通過新的制度安排，構(gòu)建有中國特色的公共行政組織與行政管理體制。

完善公共行政倫理監(jiān)督機(jī)制，是健全我國公共行政倫理機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。公共行政倫理監(jiān)督就是有關(guān)監(jiān)督主體對公共行政系統(tǒng)運(yùn)用倫理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判，促使公共行政系統(tǒng)依照法律和倫理規(guī)范管理國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會公共事務(wù)的活動(dòng)。孟德斯鳩曾經(jīng)說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！保?］公共行政權(quán)力缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，是導(dǎo)致當(dāng)前嚴(yán)峻的公共行政倫理失范的重要原因，為此我們必須加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約。在監(jiān)督方式上,要把黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來,充分發(fā)揮各個(gè)監(jiān)督渠道的合力作用。形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),不斷健全和完善有效的監(jiān)督機(jī)制，形成強(qiáng)有力的社會監(jiān)督體系。在具體操作上,監(jiān)督的關(guān)口要前移,監(jiān)督的范圍要延伸,監(jiān)督的手段要改進(jìn)。與此同時(shí)，引導(dǎo)社會公眾參與公共行政管理也是完善倫理監(jiān)督機(jī)制、優(yōu)化倫理氣氛的有效措施。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會公眾關(guān)心并參與有關(guān)公共行政管理的討論和活動(dòng)，促進(jìn)社會公眾參與公共決策，從而對重大的公共決策產(chǎn)生積極的影響、干預(yù)和監(jiān)督。

我們在制定道德規(guī)范時(shí)要不斷健全賞罰機(jī)制和道德回報(bào)機(jī)制，可以在公共行政人員的任免、升降等行為中引入道德賞罰機(jī)制，這也是對公共行政人員行為責(zé)任或道德品質(zhì)高低的一種特殊的道德評議和調(diào)控方式。對于遵紀(jì)守法、履行道德義務(wù)和為民辦實(shí)事的公共行政人員，要予以道義和制度上的雙重支持，適時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)行政道德上的奉獻(xiàn)者和犧牲者，不僅給予精神上的褒獎(jiǎng)，還應(yīng)適度地給予物質(zhì)補(bǔ)償，即建立健全道德回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)義與利的對等，把這些道德上的楷模作為榜樣予以宣揚(yáng)和傳播。同時(shí)對于敗德行為的公共行政人員要通過懲罰機(jī)制，除了法律和行政制裁外，還要產(chǎn)生相應(yīng)的道德評判和輿論譴責(zé)。

三、營造良好的社會環(huán)境，加強(qiáng)行政文化建設(shè)

營造良好的社會環(huán)境和加強(qiáng)行政文化建設(shè)，是塑造我國公共行政倫理氣氛的重要條件。行政文化是公共行政人員在一定的社會文化背景下所形成的對行政活動(dòng)的態(tài)度、情感和信仰，包含行政信念、行政價(jià)值、行政傳統(tǒng)、行政習(xí)慣等。加強(qiáng)行政文化建設(shè)，是行政體系自身發(fā)展的必然要求。行政文化建設(shè)的深層作用在于：良好的行政文化能促使和增強(qiáng)公務(wù)員的自律意識和抵抗能力。

首先，營造有利于公共行政道德生長和發(fā)展的社會環(huán)境。公共行政倫理氣氛的優(yōu)化,很大程度上離不開社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。公共行政人員在良好的道德氛圍的影響和感召下會做出符合道德規(guī)范的行為和選擇，狄馬克在《公共行政》一書中也曾指出：“如果行政者是來自一個(gè)尊重公共利益和誠實(shí)的社會環(huán)境，則他們大多數(shù)必然是有公益心和誠實(shí)感的，假如缺乏這種環(huán)境背景，那就難以對他們做出這種期望?！保?］為此我們必須加強(qiáng)社會風(fēng)氣建設(shè),加強(qiáng)正確的符合公共行政理念的道德價(jià)值的傳播力度，積極倡導(dǎo)誠實(shí)守信、遵章守紀(jì)的良好社會風(fēng)尚,努力增強(qiáng)廣大人民群眾按章辦事的意識和法治觀念,通過傳播真的認(rèn)識、善的價(jià)值和美的風(fēng)采，切實(shí)營造有利于公共行政道德生長和發(fā)展的社會環(huán)境。

其次，在行政文化建設(shè)中積極倡導(dǎo)現(xiàn)代公共行政理念?！敖M織中文化和氛圍越符合道德規(guī)范，個(gè)人的信仰和決策行為就越符合道德規(guī)范?！保?］為此我們在行政文化建設(shè)中，需要積極倡導(dǎo)公正立場、責(zé)任意識、服務(wù)精神、良心感知、效率觀念和法治理念等現(xiàn)代公共行政理念，在公共行政組織中構(gòu)建以人為本、公平正義、文明和諧的社會主義行政文化。在實(shí)際的行政過程中，要求公共行政人員樹立顧全大局、忠于職守、誠實(shí)守信、公道正派、無私奉獻(xiàn)的行政道德觀；端正權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的行政權(quán)力觀；堅(jiān)持相信群眾、依靠群眾、關(guān)心群眾、服務(wù)群眾的行政群眾觀；追求求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新、雷厲風(fēng)行、講求實(shí)效的行政效率觀。

再次，充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)與高層管理者的榜樣示范作用。組織領(lǐng)導(dǎo)的行為是對組織文化最有力的影響，組織領(lǐng)導(dǎo)是最明顯的道德責(zé)任角色的扮演者。領(lǐng)導(dǎo)的行政意識與行為，對培育支持道德行為的組織文化起著潛在的重要作用。領(lǐng)導(dǎo)與高層管理者要求普通公共行政人員具有一定的道德責(zé)任意識，他們自己首先就應(yīng)該積極倡導(dǎo)并身體力行地參與行政道德文化建設(shè)，努力做到言行一致、以身作則，在行動(dòng)中樹立良好的形象，贏得下屬信任，并引導(dǎo)其下屬也采取同樣負(fù)責(zé)任的行動(dòng)；同時(shí)對下屬中符合道德的行為給予公開的獎(jiǎng)賞，尤其是對那些敢于公開反對組織內(nèi)部不道德行為的下屬要給予倫理關(guān)懷。

四、加快行政倫理立法，成立專門的管理和咨詢機(jī)構(gòu)

加快行政倫理立法和成立專門的管理和咨詢機(jī)構(gòu)，是塑造我國公共行政倫理氣氛的關(guān)鍵因素。公共行政倫理立法是保證公共行政倫理實(shí)現(xiàn)和落實(shí)的必要措施。倫理立法可以讓公共行政人員具有正確的行政道德價(jià)值定位和取向，為解決倫理沖突提供法律指導(dǎo)，也為懲罰違背最低道德要求的行政行為提供依據(jù)，做到有法可依。

在現(xiàn)代國家中,越來越多的倫理規(guī)范被納入到社會的法律規(guī)則體系之中。越是文明發(fā)達(dá)、法制健全的國家,法律幾乎已成了一部倫理規(guī)則的匯編。加強(qiáng)倫理立法、通過法律的強(qiáng)制力來維護(hù)道德的純潔性，業(yè)已成為行政倫理建設(shè)制度化的基本工具和重要手段，它正在逐漸推廣并日益起著積極的作用。在我國社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜時(shí)期，社會實(shí)踐告誡我們，主要依靠道德自律來調(diào)控公共行政行為，勢必會造成社會和國家治理上的不盡人意。因此，有必要將公共行政道德進(jìn)行倫理立法，實(shí)現(xiàn)對公共行政行為的有效調(diào)控。

近年來，我國相繼頒布了一系列關(guān)于公共行政人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的行為規(guī)范準(zhǔn)則，例如《國務(wù)院工作人員守則》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中華人民共和國公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等。但與西方相比，我國的道德法制化相對欠缺，至今仍沒有一套完整的可操作性的立法來約束公共行政人員的行為，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)制定與《中華人民共和國公務(wù)員法》相配套的具有可操作性的相關(guān)實(shí)施細(xì)則。為此我們要積極借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)有倫理規(guī)范加以補(bǔ)充、修改、完善，使之形成完整的體系。同時(shí)，將那些相對成熟的倫理規(guī)范上升為法律規(guī)范，明確違反者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，只有這樣才能保證公共行政倫理規(guī)范不被大量破壞。

目前世界上許多國家,不僅對公共行政倫理加以立法,而且還成立了專門的管理和咨詢機(jī)構(gòu)，監(jiān)督與促進(jìn)行政倫理規(guī)范的貫徹落實(shí)，促進(jìn)良好公共行政倫理氣氛的形成，如美國的政府倫理辦公室。倫理辦公室作為貫徹公共行政倫理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在負(fù)責(zé)執(zhí)行法規(guī)，為修改倫理立法、倫理規(guī)范和倫理政策提供建議，推動(dòng)各州行政倫理法規(guī)完善，處理日常倫理事務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。正在起步中的我國公共行政倫理建設(shè)，可以從美國等國家的公共行政倫理建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中獲得一些有價(jià)值的啟示。如設(shè)立專門的公共行政倫理的管理與咨詢機(jī)構(gòu)——公共行政倫理委員會，可以掛靠各級人大,設(shè)專職人員,其主要職責(zé)是對公共行政人員進(jìn)行宣傳教育、管理監(jiān)督和評議咨詢，開展公共行政倫理問題研究，分析道德困境，制定倫理規(guī)范，傳授倫理決策技巧，同時(shí)通過多種有效渠道讓群眾積極參與。為保證它的工作力度和工作效果,可以法律形式(比如制定《公共行政倫理法》)授予它對行政主體的倫理訓(xùn)導(dǎo)權(quán)、倫理質(zhì)詢權(quán)、倫理鑒定權(quán)、倫理警示權(quán)、倫理褒揚(yáng)權(quán)以及行政和司法建議權(quán)等等。

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