公共行政法治化的邏輯理路及制度模式探索

摘 要：公共行政法治化的一個(gè)基本的、內(nèi)在的邏輯是要求一切的公共行政活動及其行為必須嚴(yán)格地依照相關(guān)的法律法規(guī)來實(shí)施和運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)公共行政合法化。不過，法治體系與公共行政體系的折沖和碰撞以及公共行政職能的不斷嬗變、演化發(fā)展及持續(xù)擴(kuò)張，使得這一邏輯理路面臨著越來越為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。由此，進(jìn)一步加快落實(shí)公共行政的科學(xué)化與民主化，從而使專家理性式的合法化與公眾參與式的合法化真正同公共行政法治化的政法一致式合法化之間實(shí)現(xiàn)同步、統(tǒng)一和對接，最終形成一種多元化的公共行政法治體系的制度模式并使其長效化，就成為一項(xiàng)迫切而艱巨的戰(zhàn)略性任務(wù)。

關(guān) 鍵 詞：公共行政法治化；科學(xué)化；民主化；合法化

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）03-0026-05

收稿日期：2016-10-30

作者簡介：鄭永豐（1983—），男，遼寧海城人，中共營口市委黨校副教育長，講師，研究方向?yàn)榭茖W(xué)社會主義。

新時(shí)期，公共行政法治化的內(nèi)在邏輯理路在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨著來自多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這表明：統(tǒng)籌推進(jìn)公共行政的科學(xué)化、民主化、法治化與合法化，既是當(dāng)務(wù)之急，也具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共行政法治化的辯證邏輯

自從“法治主義”被逐漸確立并最終成為公共權(quán)力實(shí)施運(yùn)作的基本的規(guī)范原理、原則理念和制度模式以來，“行政合法性原則”抑或是“法治行政原則”就成為推進(jìn)和落實(shí)公共行政法治化的最強(qiáng)有力的理論來源之一。這一理念主張：一切的公共權(quán)力運(yùn)作及公共行政行為必須嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)來推行和實(shí)施，其所依之“法”應(yīng)當(dāng)符合民主正當(dāng)性的基本要求，以此使各級政府部門所有的公共行政行為得以遵循“合法性”的規(guī)范來推進(jìn)落實(shí)和具體執(zhí)行。實(shí)際上，以“法”的合理性來制約公共行政行為的恣意可能性，從而實(shí)現(xiàn)“依法行政”的最終要求及目標(biāo)，這正是我國加快推進(jìn)和落實(shí)公共行政法治化、著力建設(shè)法治型政府的關(guān)鍵所在。同時(shí)，推動公共行政法治化的新進(jìn)程也有助于各級政府部門更好地完成服務(wù)型政府、有限型政府和責(zé)任型政府的建設(shè)目標(biāo)。不過，隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變的不斷加快以及法治環(huán)境的進(jìn)一步嬗變，傳統(tǒng)意義上的法治行政理念及其制度模式的內(nèi)在邏輯理路正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

近年來，公共權(quán)力的急劇擴(kuò)張?zhí)貏e是對行政立法權(quán)的最終承認(rèn)和不斷實(shí)施使得各種具有公共行政性質(zhì)的法律法規(guī)、規(guī)章條例等逐漸成為具體指導(dǎo)公共行政活動的主要原則和依據(jù)。由此，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)原有的權(quán)力分配格局一再被突破和改變，從而形成了立法職能不再是專屬于立法機(jī)關(guān)的唯一有效工具的新局面。有數(shù)據(jù)顯示，二戰(zhàn)結(jié)束后，世界各國立法機(jī)關(guān)所制定和通過的法律法規(guī)的實(shí)際數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于行政機(jī)關(guān)實(shí)施和執(zhí)行的規(guī)章條例的實(shí)際數(shù)量。就我國而言，特殊的國情、民情及文化傳統(tǒng)再加上法治建設(shè)正處于經(jīng)濟(jì)社會大變革的時(shí)代新背景下，這不僅使得具有公共行政性質(zhì)的各類規(guī)范在當(dāng)前的法治體系中愈發(fā)顯得地位突出和作用獨(dú)特，也使得各類具有公共行政性質(zhì)的法律法規(guī)、規(guī)章條例的設(shè)計(jì)、制定、推進(jìn)和實(shí)施不可避免地面臨著越來越多的對其“合法性”的再審視、再要求等問題。

另外，公共行政職能的不斷嬗變、演化發(fā)展與持續(xù)擴(kuò)張的新勢頭使得各類具有公共行政性質(zhì)的立法工作逐漸成為各級行政機(jī)關(guān)的日常性事務(wù)和基本的行為方式，行政機(jī)關(guān)因此不再是簡單地落實(shí)和實(shí)施立法機(jī)關(guān)的相關(guān)法律指令，而是更加積極地開展以公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向的公共行政活動。這就意味著傳統(tǒng)意義上的以立法權(quán)為直接方式來約束和干預(yù)行政權(quán)的理念已經(jīng)悄然發(fā)生了變化，法治體系對公共行政體系的干涉方式不再是指令式的具體控制，而是轉(zhuǎn)向了更加寬泛性的目標(biāo)式的引導(dǎo)。因此，從法律的角度來具體判定一種公共行政行為是否“合法”也就變得越來越復(fù)雜和難以衡量。換言之，即便是各類公共行政行為在形式上與相關(guān)的法律法規(guī)要求之間始終保持著高度的一致性，也不能就此認(rèn)定其在公共行政決策、公共政策目標(biāo)、公共行政方式、公共政策執(zhí)行等多個(gè)方面就必然具有了某種程度的“合法性”。

二、科學(xué)行政、民主行政與依法行政

公共行政法治化的邏輯訴求與現(xiàn)實(shí)狀況之間的較大差距，意味著中國的法治改革及其依法行政進(jìn)程必須要以引入新的理念及新的機(jī)制為基本的保障舉措，以此將公共行政活動及其行為導(dǎo)入到法治化的制度框架之中，并更多地植入合法化的因子。因此，實(shí)現(xiàn)公共行政的科學(xué)化、民主化與合法化，真正做到科學(xué)行政、民主行政和依法行政，并實(shí)現(xiàn)三者之間的高度統(tǒng)一化，就成為一項(xiàng)緊迫而艱巨的戰(zhàn)略性任務(wù)。也就是說，在經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境巨大變遷和公共行政職能不斷嬗變的大背景下，我國的法治化進(jìn)程引入科學(xué)行政、民主行政這兩大基本理念，將會極大地豐富公共行政合法化的思想，最終實(shí)現(xiàn)公共行政法治化的目標(biāo)。其實(shí)，這一理念在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004年）等政策文件中已經(jīng)有所體現(xiàn)。

（一）科學(xué)行政：專家理性式的合法化

與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)在信息資源和人力資源等方面有著巨大的優(yōu)勢，因而其更能勝任處理比較龐雜的公共事務(wù)這一重要職能。其實(shí)，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)及其專業(yè)人才的巨大優(yōu)勢，特別是激發(fā)政府公務(wù)員的主觀能動性，不僅有助于更好地維護(hù)公共利益，還能夠有效地促進(jìn)和落實(shí)公共行政合法化。這是因?yàn)椋簩＜依硇允降目茖W(xué)行政過程會使公共行政活動及其行為更多地具有某種程度的合法性。如通過甄別公共行政目標(biāo)、優(yōu)選公共行政方案、測評公共行政績效等多種方式可以提高公共行政活動從決策到實(shí)施整個(gè)流程的理性化程度，從而提升公共行政行為的合法性。

公共行政活動及其行為的極端復(fù)雜性在于：作為政策目標(biāo)和方案手段的復(fù)雜性結(jié)合體，其既涉及到“價(jià)值理性”又與“工具理性”緊密相連。因此，在性質(zhì)上判斷此種公共行政行為更加偏重于“價(jià)值理性”還是“工具理性”，就成為科學(xué)行政的首要關(guān)注點(diǎn)。也因此，各類專家的知識經(jīng)驗(yàn)及其具體的運(yùn)作流程將有助于各級行政機(jī)關(guān)做出更為理性的價(jià)值判斷和政策選擇，從而極大地促進(jìn)其公共行政行為的正當(dāng)性、民主性和合法性。不過，如果只是借助“專家理性”來制定和實(shí)施公共行政決策，既不現(xiàn)實(shí)又具有極高的風(fēng)險(xiǎn)性。這是因?yàn)椋河捎诠残姓到y(tǒng)內(nèi)的專家始終無法改變“價(jià)值沖突技術(shù)化”的不良傾向，其主觀性偏好不僅會引領(lǐng)甚至?xí)娲⒎ㄕ呋蛏鐣姷募w選擇，從而使其個(gè)體好惡凌駕于公共利益目標(biāo)之上，進(jìn)而嚴(yán)重威脅到公共行政行為的合法性。換言之，“專家理性”在公共行政系統(tǒng)中面臨著“濫用”的巨大風(fēng)險(xiǎn)性?？梢?，建立制約性和競爭性的專家機(jī)制，成為一種不可或缺的制度性選擇。為此，要建立健全專家咨議制度，形成公共行政系統(tǒng)的內(nèi)外部相關(guān)專家從知識內(nèi)容到技術(shù)手段的全面競爭局面。這既是“公眾參與、專家咨詢、政府決定”的中國特色公共行政決策體制的重要內(nèi)容之一，也是依法行政的應(yīng)有之義。

（二）民主行政：公眾參與式的合法化

公共行政活動的一個(gè)主要目的是更好地實(shí)現(xiàn)對各類公共利益沖突的有效調(diào)和。而公共利益目標(biāo)具有的不確定性使其在實(shí)施過程中單純依靠立法機(jī)關(guān)的法令指令來實(shí)現(xiàn)合法化變得越來越困難。為此，要把民主化的精神更多地融入到公共行政活動之中，從而使其行為過程和政策效果能夠得到更加充分的合法性支撐。這一制度運(yùn)作過程的一個(gè)突出特點(diǎn)是：與單純依靠立法機(jī)關(guān)的法令指令來實(shí)現(xiàn)合法化的傳統(tǒng)模式不同，因其非常重視公眾參與、民意代表等各類民主化參與方式的巨大作用，從而能不斷推動公共行政活動及其行為實(shí)現(xiàn)“自我合法化”。

因此，從“公共性”的立場和角度出發(fā)，首先對公共行政活動的“正當(dāng)性”予以明確進(jìn)而使其與公共利益目標(biāo)之間始終保持高度一致并保證各類的公共行政政策始終能夠贏得社會公眾的普遍性認(rèn)可是極為必要的，這離不開行政機(jī)關(guān)對社會公眾的真實(shí)意愿的清楚認(rèn)知和準(zhǔn)確把握。同時(shí)，這也意味著公共行政規(guī)則及其程序的審議和制定過程將會融入更多的社會公眾聲音。為此，要制定并采取更加制度化和規(guī)范化的公眾參與程序，使公共行政活動更易于被社會公眾所認(rèn)同和接受。這樣，不僅能夠使公共行政活動具有足夠充分的公共特性，還能夠?yàn)槠鋵?shí)現(xiàn)合法化開辟新的道路。

實(shí)際上，民主行政的一個(gè)內(nèi)在邏輯理路是為政治化色彩比較濃厚的公共行政過程楔入一系列的新的更多的合法化因子，即通過制度化、規(guī)范化的公眾參與這一民主化程序使公共行政活動具有被普遍認(rèn)同和最終接受的正當(dāng)性，從而使其實(shí)現(xiàn)某種程度的合法化。雖然各種公眾參與方式的不斷加入并不意味著社會公眾就此擁有了對公共行政活動及其行為的整個(gè)過程和最終結(jié)果的絕對控制權(quán)，但其提供了更多的使公共行政活動獲得充足正當(dāng)性的民主化渠道卻是不爭的事實(shí)。究其原因，這主要得益于社會公眾在價(jià)值理性選擇上所具有的獨(dú)特的、巨大的知識儲備及表達(dá)優(yōu)勢，從而使其對公共行政立法、公共政策制定、公共行政決定等相關(guān)流程中的議程設(shè)計(jì)及運(yùn)行、價(jià)值選擇及修正等一系列重要問題具有了一種公眾參與式的合法化功能。

（三）依法行政：政法一致式的合法化

依法行政的一個(gè)基本邏輯前提是實(shí)現(xiàn)公共行政與法律法規(guī)之間的高度的一致性，由此促使公共行政活動及其行為履行相關(guān)的合法化程序。這其中不僅包括二者在實(shí)體層面上的一致性，更突出強(qiáng)調(diào)了其在形式層面上的一致性。比如：在實(shí)踐中，“形式合法性審查”堪為依法行政的重中之重和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是不言自明的，其內(nèi)容涵蓋了公共行政立法、公共政策制定、公共行政決定等抽象化的或是具體性的諸多方面，因而它涉及到了公共行政主體的職能權(quán)限、行為行動與相關(guān)法律法規(guī)之間的一致性問題。由于“形式合法性審查”等涉及到諸多的專業(yè)法律內(nèi)容，因此上述過程大多數(shù)是由相關(guān)的法律部門或各級法院來具體落實(shí)和最終完成的，其主要目的是有效保證公共行政行為不至于違反相關(guān)的法律規(guī)定。也就是說，依法行政旨在突破公共行政的形式合法性難題，同時(shí)為其確立一條基本的法律底線。

三、我國公共行政法治化的模式探索

新常態(tài)下，加快推進(jìn)并具體落實(shí)公共行政法治化的新理念、新要求，這無疑是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。由于公共行政活動的具體問題領(lǐng)域具有很大的差異性、延展性和動態(tài)性，因此需要認(rèn)真考慮專家理性式的合法化、公眾參與式的合法化和政法一致式的合法化的制度對接與協(xié)同問題。即要努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政、民主行政和依法行政的制度設(shè)計(jì)與制度安排上的有機(jī)結(jié)合?；诖?，筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要妥善解決整個(gè)公共行政過程中不同節(jié)點(diǎn)的合法化問題，建立具有中國特色的、多元化的公共行政法治制度模式。

一方面，應(yīng)進(jìn)一步拓展我國公共行政合法化的內(nèi)在邏輯理路，積極導(dǎo)入專家理性式的合法化和公眾參與式的合法化這兩大邏輯理念及其制度模式，以此使我國公共行政合法化從形式合法的一元化邏輯模式加快轉(zhuǎn)向多元化邏輯模式。如前所述，以往的依法行政方式主要是通過法律的民主正當(dāng)性來實(shí)現(xiàn)公共行政活動及其行為的正當(dāng)化。盡管這種傳統(tǒng)的依法行政方式不過是對公共行政活動的最低程度的合法化要求，但其對我國法制改革的巨大促動作用和實(shí)踐價(jià)值是毋庸置疑的。但應(yīng)看到，這種單一性的形式合法化邏輯顯然已經(jīng)無法適應(yīng)和滿足新時(shí)期我國公共行政活動更高的合法化要求，其在現(xiàn)實(shí)中極易出現(xiàn)對公共行政的正當(dāng)性和合法性的訴求異化的情況。而專家理性式的合法化和公眾參與式的合法化這兩大理念及其制度模式則更多地聚焦在實(shí)質(zhì)合法化的邏輯上，能夠更好地補(bǔ)充形式合法化邏輯的不足和短板。這其中，科學(xué)行政下的專家理性式的合法化邏輯主要著力于破解公共行政手段的合法性難題，民主行政下的公眾參與式的合法化邏輯主要著力于破解公共行政目標(biāo)的正當(dāng)性難題，依法行政下的政法一致式的合法化邏輯主要著力于破解公共行政行為的形式性難題。在這一多元化的邏輯模式中，公共行政活動從決策到實(shí)施整個(gè)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)均被置于一個(gè)復(fù)合化邏輯的制度框架之下，從而使其合法化的廣度、深度和進(jìn)度得到明顯的提升。

另一方面，應(yīng)加快我國公共行政合法化的制度變革和制度創(chuàng)新步伐，更多地輸入專家理性，更好地借力于公眾參與，以徹底擺脫傳統(tǒng)依法行政方式主要是依賴形式合法性框架的尷尬境地，充分發(fā)揮政法一致性的巨大優(yōu)勢，真正形成具有中國特色的現(xiàn)代公共行政法治模式。這其中，建立健全新的行政法體系及其框架是當(dāng)務(wù)之急，特別是要從根本上解決傳統(tǒng)行政法針對公共行政活動的解釋力不足的問題。為此，一是要實(shí)現(xiàn)新的行政法體系及其框架在主導(dǎo)原則上的進(jìn)一步的拓展。即從以往的主要是突出行政法治的原則加快轉(zhuǎn)向兼具充分理性、有效參與、開放包容、公平公正的原則，最大程度地發(fā)揮相關(guān)法律法規(guī)的解釋力和規(guī)范力。二是要沖破傳統(tǒng)行政法的形式合法性邏輯及其體系的桎梏，進(jìn)一步提升相關(guān)法律法規(guī)針對公共行政活動及其行為的實(shí)際話語權(quán)。

在推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，科學(xué)行政、民主行政和依法行政具有著更加深刻和更加全面的內(nèi)涵。切實(shí)發(fā)揮好專家理性式的合法化、公眾參與式的合法化和政法一致式的合法化之間的同步化、統(tǒng)一化的制度對接作用，不僅是新時(shí)期依法治國的要求，其也能對實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到多方面的助力作用。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）