高校巡察指標體系現(xiàn)狀、問題及對策初探

孫黎萌 劉吉恒

摘 要：巡視巡察是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式之一。開展高校校內(nèi)巡察工作，對高校深入落實黨的領(lǐng)導、黨的建設(shè)、全面從嚴治黨工作具有積極的推動作用。以“高校巡察指標體系”為主題進行了問卷調(diào)查及個別調(diào)研，以期通過調(diào)研能夠在同行們的經(jīng)驗中總結(jié)出一套行之有效的指標體系，促進校內(nèi)巡察工作更好開展。

關(guān)鍵詞：高校巡察工作;指標體系;構(gòu)建

目前，大部分高校黨委都按照要求建立了黨委巡察工作機構(gòu)，明確了巡察工作職責，制定了巡察工作計劃并有序推進巡察工作。但在巡察工作的實踐中，各高校都處于探索階段，如何將黨中央對巡視巡察的要求與高校實際情況相結(jié)合，確保巡察工作的政治方向性、提升巡察工作的科學性和實效性，各高校都遇到了一些問題，其中，共同的困惑就是如何制定科學合理的指標體系。為此，本課題組以“高校巡察指標體系”為主題進行了問卷調(diào)查及個別調(diào)研，以期通過調(diào)研能夠在同行們的經(jīng)驗中總結(jié)出一套行之有效的指標體系，促進校內(nèi)巡察工作更好開展。

問卷調(diào)查采用無記名方式，通過網(wǎng)絡(luò)進行，發(fā)放對象包括京內(nèi)外高校，每校一份，共收到39份有效問卷?，F(xiàn)結(jié)合問卷調(diào)查和個別訪談反映的情況及問題，對高校巡察指標體系的主要問題進行初步探討如下：

高校巡察指標體系現(xiàn)狀分析

在本次收到的39份有效問卷中，就所在地區(qū)而言，京內(nèi)高校占比28.21%，京外高校占比71.79%;就性質(zhì)而言，中管高校占比7.69%，部屬高校占比74.36%，省屬高校占比17.95%。

1.高校巡察指標體系建立的基本情況

接受調(diào)查的高校中，有92.31%的高校已經(jīng)建立巡察指標體系，有三所高校尚未建立，占比7.69%。在“解釋沒有巡察指標體系的原因”時，有兩所高校表示“正在起草，但還沒有成型”，另有一所高校表示“還沒這個概念和意識，沒發(fā)展到這一步”。

2.高校巡察指標體系的具體內(nèi)容

在已經(jīng)建立巡察指標體系的36所高校中：以“六個圍繞，一個加強”①作為整體框架的高校占比52.78%;以“四個落實”②作為整體框架的高校占比44.44%;另有一所高校自行制定了以“三大主體責任”③為整體框架的指標體系。

在巡察指標體系觀測點的層級上，大多數(shù)高校建立了三級觀測點，占比達到61.11%;有16.67%的高校建立了四級觀測點;13.89%的高校建立了二級觀測點;8.33%的高校只有一級觀測點。

關(guān)于“巡察指標體系是否整合了校黨委對二級單位考核的其他內(nèi)容”這一問題，回答“是”的高校占比61.11%;回答“否”的高校占比38.89%。

關(guān)于整合的具體內(nèi)容，包括“落實意識形態(tài)責任制”“安全穩(wěn)定責任制”“黨風廉政建設(shè)責任制”“落實當年度學校黨政工作要點情況”“學校每年的重點工作任務(wù)”“理論中心組學習”“基層黨建”“加強政治建設(shè)”“三大主體責任工作任務(wù)”等內(nèi)容，其中，有6所高校都提到了“落實意識形態(tài)責任制”;有1所高校表示“把四個落實具體到學校黨委工作部署要求上”;還有1所高校表示“巡察是全面體檢，統(tǒng)籌考慮大黨建”。

在“巡察指標體系是否根據(jù)被巡察單位性質(zhì)不同而進行調(diào)整”的問題上，多數(shù)高校表示會作出調(diào)整，占比58.33%;27.78%的高校表示“目前沒有這么做，但打算這么做”;13.89%的高校則表示“不會調(diào)整指標體系”。

關(guān)于巡察指標體系根據(jù)上級的最新要求進行調(diào)整的頻率，36.11%的高校會不定期調(diào)整;19.44%的高校每1輪～2輪調(diào)整一次;16.67%的高校每年調(diào)整1次～2次;13.89%的高校認為“應(yīng)該調(diào)整，但還沒來得及調(diào)整”;11.11%的高校沒有調(diào)整過指標體系;而2.78%的高校則認為“指標體系應(yīng)該相對穩(wěn)定，不用調(diào)整”。

3.巡察指標體系制定及實施過程

關(guān)于高校內(nèi)部制定巡察指標體系的主導機構(gòu)，66.67%的高校是由巡察辦主導，33.33%的高校是由巡察工作領(lǐng)導小組主導。

關(guān)于各高校巡察指標體系的審核機構(gòu)，大多數(shù)高校的指標體系由巡察工作領(lǐng)導小組審核，占比72.22%;13.89%的高校由黨委常委會審核;11.11%的高校由巡察辦審核;另有一所高校表示“由巡察工作聯(lián)席會議審核”。

在“巡察開始前是否會對巡察組成員詳細解讀巡察指標體系”一問上，大多數(shù)高校表示“會解讀”，占比86.11%;13.89%的高校則表示“不會解讀”。

關(guān)于“在巡察過程中，巡察組對指標體系的看法”，認為“指標體系對其搜集資料、進行談話有很大指導作用”的高校占比75%;認為“指標體系對其搜集資料、進行談話有一定指導作用”的高校占比25%。

在巡察指標體系的公開程度上，58.33%的高校僅巡察組成員知曉;33.33%的高校表示“巡察組及被巡察單位均知曉”;8.33%的高校在校內(nèi)公開發(fā)布;沒有高校選擇將巡察指標體系在全網(wǎng)公開發(fā)布。

高校巡察指標體系構(gòu)建及運行中存在的問題

從問卷調(diào)查結(jié)合個別訪談中我們發(fā)現(xiàn)，高校巡察指標體系在構(gòu)建及運行中存在一些共性問題，或者說各高校都有一些共同困惑，主要有：

1.如何在完成“規(guī)定動作”的同時，做好“自選動作”

構(gòu)建高校巡察指標體系首先要確保完成上級規(guī)定的巡察任務(wù)，做到全面覆蓋。因此，要緊扣上級文件及相關(guān)精神的“規(guī)定動作”，構(gòu)建指標體系整體框架，如之前的“六個圍繞，一個加強”及2019年新提出的“四個落實”。在實踐中也是如此，從問卷調(diào)查結(jié)果可以看到，有97.22%的高校都是以“六個圍繞，一個加強”或“四個落實”為框架來構(gòu)建自己的指標體系。

但巡視巡察的生命線是發(fā)現(xiàn)問題，如果用一套“規(guī)定動作”要求所有的被巡察單位，很難發(fā)現(xiàn)真正的問題。因此，有不少被調(diào)查者認為，“如何根據(jù)中央和國家對高等教育事業(yè)發(fā)展的新要求、新精神，結(jié)合自身學校的特點，結(jié)合被巡察單位的具體情況，在指標體系中明確每次巡察的重點關(guān)注內(nèi)容，是指標體系構(gòu)建的難點之一”。

2.如何在指標體系中體現(xiàn)政治巡察的定位

《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》明確要求：“深化政治巡視，強化政治監(jiān)督，著力發(fā)現(xiàn)和糾正政治偏差”。中央巡視工作的定位是政治巡視、政治監(jiān)督，與巡視工作一樣，巡察巡的是政治而不是業(yè)務(wù)，必須牢固樹立“四個意識”，從加強黨的政治建設(shè)的高度來把握巡察工作的各個環(huán)節(jié)。因此，巡察指標體系也必須突出政治屬性，堅持政治標準。但沒有無政治的業(yè)務(wù)，也沒有無業(yè)務(wù)的政治。如何將政治標準與業(yè)務(wù)內(nèi)容相關(guān)聯(lián)，讓指標體系指導巡察組成員去透過現(xiàn)象看本質(zhì)，發(fā)現(xiàn)被巡察單位的政治偏差，很多被調(diào)查者表示在實踐中很難把握。

3.巡察指標體系中觀測點的依據(jù)及來源

因巡察指標體系的公開度很低，在接受問卷調(diào)查的高校中58.33%僅巡察組成員知曉;33.33%的高校表示巡察組及被巡察單位均知曉;8.33%的高校在校內(nèi)公開發(fā)布;沒有高校選擇將巡察指標體系在全網(wǎng)公開發(fā)布。所以，我們另外通過個別訪談的方式，了解了幾所高校巡察體系的具體內(nèi)容，即到底在各高校的巡察指標體系中有哪些觀測點，它們的依據(jù)和來源在哪里。

調(diào)研結(jié)果顯示：各學校巡察指標體系的觀測點主要來源于上級要求，同時有61.11%的高校在巡察指標體系中整合了學校黨委對二級單位考核的其他內(nèi)容，主要包括“落實意識形態(tài)責任制”“安全穩(wěn)定責任制”“黨風廉政建設(shè)責任制”“落實當年度學校黨政工作要點情況”“學校每年的重點工作任務(wù)”“理論中心組學習”“基層黨建”“加強政治建設(shè)”“三大主體責任工作任務(wù)”等內(nèi)容。但幾乎所有受訪者都表示“從哪些方面提煉觀測點，才能使巡察指標體系更科學，還在摸索當中”。

4.巡察指標體系的層級

在接受問卷調(diào)查的高校中，大多數(shù)高校建立了三級指標，占比達到61.11%;有16.67%的高校建立了四級指標;13.89%的高校建立了二級指標;8.33%的高校只有一級指標?？梢?，三個層級的指標體系是目前廣為接受的。但通過個別訪談，我們了解到在巡察工作實踐中，不少巡察組成員仍希望將指標體系進一步細化，最好與材料清單、談話提綱相結(jié)合，列出四級觀測點，以便巡察組有更切實的抓手。由此可見，如何科學確定巡察指標體系的層級，也是一個有待探討的問題。

5.如何確保巡察指標體系的實效性

對于巡察指標體系的實效性，75%的受訪高校認為，“指標體系對其搜集資料、進行談話有很大指導作用”;25%的受訪高校認為，“指標體系對其搜集資料、進行談話有一定指導作用”;沒有受訪高校選擇“指標體系的規(guī)定太原則，沒有什么實際作用”這一選項?？梢姡壳案鞲咝Ｑ膊熘笜梭w系的實效性還是得到了廣泛的認可。但不少受訪者表示，在巡察工作實踐中，可以有更多的方式保證指標體系能更好地指導實踐，如仍有13.89%的受訪高校在巡察開始前沒有對巡察組成員詳細解讀巡察指標體系。

構(gòu)建科學合理有效巡察指標體系的對策

1.構(gòu)建科學合理有效巡察指標體系的必要性

由調(diào)查結(jié)果可見，雖然大部分高校已建立巡察指標體系，但仍有高校尚未建立，還有高校尚未意識到其重要性。所以，我們必須在此再次強調(diào)構(gòu)建科學合理有效巡察指標體系的必要性。

第一，構(gòu)建巡察指標體系是保證巡察工作政治方向的需要。習近平總書記在對政治巡視的系列講話中強調(diào)，巡視要以“四個意識”為政治標桿，查找政治偏差，督促各級黨組織強化管黨治黨政治責任，發(fā)揮政治“顯微鏡”和政治“探照燈”作用。而巡察指標體系就是將巡察政治任務(wù)“有形化”“清單化”，以保證在巡察中不會陷入業(yè)務(wù)工作的泥淖而找不到方向、抓不住重點。

第二，構(gòu)建巡察指標體系是提升巡察工作科學化水平的需要?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定了巡視組可以采取的13種工作方式， 而在高校巡察工作中，談話環(huán)節(jié)“談什么”、聽會環(huán)節(jié)“聽什么”、走訪環(huán)節(jié)“看什么”、接待來訪“關(guān)注什么”，都需要在巡察工作開展前進行精心準備。這些都建立在科學有效的指標體系之上，有了它，才能確定談話提綱、調(diào)查問卷、巡察材料的系統(tǒng)性和明確的目的性。

第三，構(gòu)建巡察指標體系是增強巡察工作實效性的需要。發(fā)現(xiàn)問題是巡察工作的生命線，解決問題是巡察工作的落腳點。而巡察指標體系則為巡察組發(fā)現(xiàn)問題提供了抓手。巡察組對照指標體系，“按圖索驥”，緊盯每個環(huán)節(jié)，查看每項內(nèi)容，查看每項實效。對能立行立改的立查立改，其他問題通過巡察整改防止類似問題再出現(xiàn)，真正保證了“巡有實效”。

2.立足“政治體檢”，跳出業(yè)務(wù)看政治

政治和業(yè)務(wù)是一枚硬幣的兩面，在構(gòu)建巡察指標體系時，要透過業(yè)務(wù)工作看本質(zhì)，從中提煉出政治標準，再用政治標準去指導巡察實踐。在巡察中，要深入教學科研一線開展巡察，從談話細節(jié)、總結(jié)報表等材料中發(fā)現(xiàn)問題線索，從個別現(xiàn)象和特殊情況中摸索出普遍性、傾向性問題，從政治高度去發(fā)現(xiàn)和辨析問題，堅持舉一反三，從而形成政治標準，編制觀測點和清單。例如：在巡察院級黨委的過程中，突出巡察的政治屬性就要在指標體系中重點關(guān)注堅持和加強黨的全面領(lǐng)導情況如何、貫徹落實立德樹人根本任務(wù)和中央對教育事業(yè)重要部署落實情況如何。要了解這些情況，就要在指標體系中與一些業(yè)務(wù)內(nèi)容相關(guān)聯(lián)，就要關(guān)注在學院黨委領(lǐng)導下學院事業(yè)發(fā)展了沒有、發(fā)展規(guī)劃是否完成、學科建設(shè)成績?nèi)绾?、學生培養(yǎng)質(zhì)量如何等。

3.合理規(guī)劃層級，科學構(gòu)建指標體系

前文談到，雖然61.11%的受訪高校采用的是三級指標體系，但在實際操作過程中，我們認為四級指標體系能更科學有效地指導巡察工作實踐。傳統(tǒng)的三級指標體系由上至下，實際是一個“面—線—點”的邏輯體系：一級指標是巡察的幾個方面，即“六個圍繞、一個加強”或者是“四個落實”;二級指標是對應(yīng)一級指標展開的問題，是觀測的幾條主線;三級指標是將二級指標進一步細化后的觀測點，可以比喻為考試中的“得分項”和“扣分項”。

然而，在實踐中很多參與巡察的同志都呼吁要進一步細化三級指標，建立四級指標，即將三級指標對標到被巡察單位的具體工作和業(yè)務(wù)內(nèi)容，明確哪些三級指標可以在被巡察單位的哪些材料或者通過何種方式發(fā)現(xiàn)。例如：對應(yīng)三級指標“學習貫徹黨中央關(guān)于黨的建設(shè)、高等教育的精神要求和學校黨委的重要決策部署情況”，可以重點查看被巡察單位重要會議記錄、總結(jié)、民主生活會對照檢查材料等。

這樣以四級指標為抓手，以三級指標為落腳點，通過二級指標由表及里分析，串成問題主線，從而聚焦提升到一級指標上，形成巡察情況報告的主要內(nèi)容。一方面，言之有物;另一方面，也能跳出業(yè)務(wù)而聚焦政治問題。

4.從各個方面豐富巡察指標體系依據(jù)及來源

一是密切關(guān)注黨中央、中紀委、教育部及各高校所在地區(qū)對巡視巡察工作的文件、規(guī)定及要求，補充到巡察指標體系中。二是加強與校內(nèi)各部門的溝通，及時將學校對二級單位的各項考核內(nèi)容補充到巡察指標體系中。三是認真分析被巡察單位的特點，從其自身的職責定位和發(fā)展情況來豐富個性化觀測點。四是從上一輪的巡察及整改過程中，體現(xiàn)出共性問題，補充到巡察指標體系中。五是從與紀檢監(jiān)察、組織、人事、審計部門的溝通中，發(fā)現(xiàn)風險點，從而補充到巡察指標體系中。

5.多措并舉，發(fā)揮巡察指標體系實效

第一，要加大對巡察指標體系的知曉度和熟悉度。一方面，在對巡察組成員培訓時，必須詳細講解巡察指標體系，以便于其開展工作;另一方面，可以對被巡察單位進行適當培訓，讓其了解巡察指標體系，以便于其提供材料。有不少觀點認為，將巡察指標體系透露給被巡察單位，會讓其提前做好準備，甚至有材料作假的可能。這種擔心不無道理，但巡察的落腳點在于解決問題，巡察指標體系實際上是被巡察單位政治任務(wù)的清單，如果他們能提前解決問題，也從本質(zhì)上是達到了巡察的根本目的。

第二，構(gòu)建動態(tài)化的巡察指標體系。每一輪的觀測點需要根據(jù)二級單位黨組織、直屬附屬單位、黨政職能部門的特點靶向制定。校內(nèi)巡察觀測的共性內(nèi)容是緊盯貫徹黨的教育方針、堅持社會主義辦學方向、貫徹落實上級和學校黨委工作部署、聚焦整治形式主義、官僚主義等方面。依據(jù)不同的巡察對象動態(tài)調(diào)整，如巡察黨政職能部門時，強調(diào)觀測堅守主責主業(yè)、履職盡責、內(nèi)部管理和自身建設(shè)等方面問題。

本文系中國政法大學2019年度黨建研究重點課題“推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展、向基層延伸研究”階段性研究成果

注釋：

①堅定不移深化政治巡視，圍繞黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)和奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利等情況，進行全面政治體檢，加強對上屆巡視整改情況的監(jiān)督檢查.

②落實政治巡視要求，巡視組要緊扣被巡視黨組織職能責任，深入了解落實黨的理論和路線方針政策以及黨中央重大決策部署情況，落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署情況，落實新時代黨的組織路線情況，落實巡視、審計等監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題和“不忘初心、牢記使命”主題教育檢視問題整改情況.

③黨委在落實基層黨建工作、意識形態(tài)工作和全面從嚴治黨三個方面負有主體責任.

（作者單位：中國政法大學）

[責任編輯：卜 珺]