完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)：制度體系與現(xiàn)實情境

王文杰

[摘要] 在建立和完善中國特色現(xiàn)代大學制度的話語體系下，政府與高校雙方基于共同的組織愿景積極完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。政府頒布了一系列文件，為高校構(gòu)建了“黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主管理”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性政策框架。制度整合組織行為，高校在政府配給的政策框架內(nèi)，完成了內(nèi)部治理基本制度的設(shè)計。現(xiàn)行制度體系在現(xiàn)實情境中，出現(xiàn)了權(quán)力配置失衡、行政化色彩濃厚等一些引發(fā)各方關(guān)注的問題，與現(xiàn)代大學制度精神相悖。問題的產(chǎn)生既與高校是二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的組織相關(guān)，也與決策制度設(shè)計時，校內(nèi)不同類型和層級的利益相關(guān)者如何參與治理的具體制度設(shè)計不完善等相連。完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，仍需繼續(xù)深入審視政府與高校的關(guān)系，為高校預留更多的“自主”空間，同時也要求各方以制度體系為基礎(chǔ)，從制度、組織、運行、評價等多個維度來整體性考量。

[關(guān)鍵詞]高校內(nèi)部治理;制度體系;大學制度;高等教育

[中圖分類號] G647[文獻標志碼]A[文章編號]1672-4917（2020）04-0069-09

自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）頒布至今已整整10年，作為進入21世紀國家的第一個教育改革和發(fā)展規(guī)劃，《規(guī)劃綱要》是指導過去10年并影響未來教育改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?！兑?guī)劃綱要》提出建立和完善中國特色現(xiàn)代大學制度，完善高校治理結(jié)構(gòu)，這一任務(wù)落實怎樣、目標實現(xiàn)如何，值得業(yè)內(nèi)認真回顧和反思。治理結(jié)構(gòu)是一個整體性的框架[1]，與大學制度緊密相連，制度是治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，并為治理結(jié)構(gòu)設(shè)計提供依據(jù)。本文旨在考察2010年以來隨著政校關(guān)系情境的變化，政府出臺的關(guān)于大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)安排的政策框架，以及在政府政策框架塑造下，高校為完善內(nèi)部治理所做出的相應(yīng)制度安排，審視制度體系在現(xiàn)實情境中實踐中存在的問題及背后的成因，并基于共同組織愿景對問題解決提出建議。

一、2010年以來高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之制度體系與特征

新中國成立后，我國高校內(nèi)部管理體制“既沒有繼承中國古代高等教育機構(gòu)的體制，也沒有延續(xù)國民政府時期的大學制度，而是完全由當時的政治環(huán)境造成的”[2]，70多年來，隨著國家政治、經(jīng)濟、社會和文化形勢的發(fā)展變化，高校內(nèi)部管理體制也隨之發(fā)生變化，先后經(jīng)歷了“校長負責制”“黨委領(lǐng)導下的校務(wù)委員會負責制”、新的“校長負責制”等幾個階段，到1989年的“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，高校內(nèi)部管理體制基本穩(wěn)定下來，并不斷得到強化，內(nèi)容不斷得到豐富和闡釋。進入21世紀，政府與高校關(guān)系情境持續(xù)變化，從2010年《規(guī)劃綱要》頒布后的改革實踐看，高校與政府關(guān)系和此前相較，更加開放、民主，高校與政府越來越趨向于圍繞高校學術(shù)組織功能的實現(xiàn)來調(diào)整雙方關(guān)系。

隨著情境變化，黨和國家對高等教育管理的理念得到不斷豐富和強化，有幾個方面比較顯著：一是強調(diào)高等教育的政治屬性，將立德樹人作為教育的根本任務(wù)，教育要為黨育人、為國育才，強化教育的社會主義屬性，進而強化黨對高校工作的領(lǐng)導;二是強調(diào)擴大高校的辦學自主權(quán)，《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）以法律形式承認高校的法人地位。2010年以來，黨和政府各類高等教育相關(guān)體制機制改革的文件中，對進一步“擴大高校辦學自主權(quán)”多有提及;三是重視教授在學術(shù)事務(wù)管理中的參與權(quán)和決策權(quán)，提出要積極探索“教授治學”的有效途徑，實際上是對高校的學術(shù)組織特征有了越來越清晰的認知，要按教育規(guī)律來治理學校內(nèi)部事務(wù);四是強調(diào)民主管理，要科學決策、民主決策，明確要依法保障教職工參與學校民主管理和監(jiān)督。

理念要變成持續(xù)穩(wěn)定的行動首先就要轉(zhuǎn)化為制度，再用制度來為行動提供穩(wěn)定的框架。2010年以來，政府持續(xù)為高校進行制度供給，用制度來為高校設(shè)計內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。2011年教育部頒布了《學校教職工代表大會規(guī)定》，2014年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強教師隊伍建設(shè)的意見》，中共中央辦公廳頒布了《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的實施意見》，教育部頒布了《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》，2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，教育部等五部門頒布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，2018年中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，同年全國人大修訂《高等教育法》。從上述政策文本看，政府關(guān)于高校內(nèi)部治理的政策框架越來越清晰，即圍繞高校內(nèi)部的政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力進行制度框架設(shè)計。政策框架強化了黨對學校工作的全面領(lǐng)導，是領(lǐng)導核心;支持校長依法獨立行使權(quán)力;尊重教授在學術(shù)事務(wù)上的話語權(quán)與參與決策;為教職員工參與民主管理和監(jiān)督提供渠道。進而將我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的靜態(tài)樣式呈現(xiàn)為：黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、師生參與民主管理的樣態(tài)。

政府的政策為高校內(nèi)部治理提供了上層的“制度嵌套”，成為高校進行內(nèi)部治理制度體系進一步設(shè)計的前提框架。高校在政府政策框架內(nèi)繼續(xù)制定和完善內(nèi)部制度，這一過程往往也有政府部門的深度參與。主要體現(xiàn)在編制本校的大學章程并經(jīng)省級教育主管部門核準，制定落實“三重一大”制度實施細則，制訂黨委領(lǐng)導下的校長負責制實施細則，以及學校黨委會、常委會、校長辦公會的議事規(guī)則，制訂學術(shù)委員會章程以及教職工代表大會規(guī)定等等，這些內(nèi)部治理的基本制度安排，都是圍繞著高校內(nèi)部不同事務(wù)進行管理和決策的參與主體、決策規(guī)則、決策程序等設(shè)計的。在政府提供的基礎(chǔ)制度框架下，高校在政府部門的參與下，完成基本治理制度設(shè)計。高校在具體的辦學實踐中，要針對方方面面的工作，制定一系列具體制度來規(guī)范組織成員行為?；A(chǔ)制度、基本制度、具體制度，共同構(gòu)成了大學內(nèi)部治理的制度體系（表1）。

綜上，在政府與高校的互動中，在高校內(nèi)部形成了黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、教師參與民主管理的治理結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)的治理主體明確，相應(yīng)的制度設(shè)計齊整。顯示出以下顯著特征：

一是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由政府主導設(shè)計。高?，F(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)是外部力量驅(qū)動而非高校自生的，整個過程中，政府主導的特征十分明顯。政府主導高校內(nèi)部治理的基礎(chǔ)制度設(shè)計，與我國社會對大學的合法性基礎(chǔ)的認識緊密相關(guān)。我國近現(xiàn)代大學是在清末民初的特殊歷史時期，由政府直接創(chuàng)辦的，服務(wù)于國家救亡圖存的目標。自那時起至今，我國的公辦高校一直由政府進行資源配置，任命主要領(lǐng)導，并對相關(guān)事項進行管理。整個社會對大學合法性的認識多是“政治論”的，即認為大學是公共服務(wù)機構(gòu)，要服從于具體的社會目標、政治目標和經(jīng)濟目標，“知識要為現(xiàn)實服務(wù)，但在大學與社會互動的過程中，為誰服務(wù)、如何服務(wù)等價值問題必然會貫穿其中。誰控制了大學的經(jīng)濟命脈，大學自然?（中）表題?為誰服務(wù)?！盵3]由此，政府主導高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計似乎自然而然。

二是高校完成了落實國家政策“目的”的“手段”選擇。從決策理論視角看，國家政策明確了決策的“目的”，高等學校需要選擇適當?shù)摹笆侄巍眮碚闲袨?、實現(xiàn)“目的”?！肮芾淼牡赖虑疤峥梢苑Q為‘法定政策，最高管理層制定的廣泛的非道德的規(guī)章可以稱為‘管理政策，而其他規(guī)章就稱為‘工作政策?！盵4]63據(jù)此，國家政策對于事實性因素（手段），除提出原則性意見外，具體的操作手段還是需要辦學主體，即不同類型、不同層次的高校根據(jù)自身實際，積極制定細則，體現(xiàn)出治理的主體性。在教育行政管理部門和地方黨委政府的指導和要求下，各高校相應(yīng)制訂了黨委領(lǐng)導下的校長負責制實施細則等制度，成為落實政策“目標”的“手段”，從形式上看，高校為實現(xiàn)國家政策“目標”，完成了“手段”選擇。

三是高校內(nèi)部確立了集體決策制度。首先，高校要貫徹落實中央關(guān)于“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用，必須經(jīng)集體討論做出決定”的有關(guān)要求，都制定了“三重一大”制度實施細則，明確了“重”和“大”的具體內(nèi)容，堅持民主集中制，按照“集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的會議組織原則，以及實施監(jiān)督和責任追究的條款。其次，黨委會、常委會都明確實行民主集中制，堅持集體領(lǐng)導與個人分工負責相結(jié)合的制度，明確了議事范圍、會議組織形式、議事程序、決策執(zhí)行、會議紀律等。校長辦公會在議事程序上明確會議主持人要在廣泛聽取與會人員意見的基礎(chǔ)上，對討論研究的事項做出決定，對重要問題意見分歧較大時，可暫緩做出決定，在充分調(diào)研和溝通之后，再重新提交會議討論。同時一般高校在前述決策制度中也明確規(guī)定，凡是依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)提交學校教代會、學術(shù)委員會審議或論證的重要事項，要履行相關(guān)程序。從制度文本看，高校建立了集體決策機制，并在一定程度上明確了決策機制，有利于提高效率。

四是高校內(nèi)部治理以“共同治理”為目標，但現(xiàn)有制度多是決策頂點的規(guī)則，各類型和層次主體參與治理的具體制度仍不完備。2010年以來，我國高等教育領(lǐng)域關(guān)于完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)制度建設(shè)的目標是建立“共同治理”的樣態(tài)，通過“共同治理”達到“善治”目標。政府與高校之間、高校領(lǐng)導層與校內(nèi)其他利益相關(guān)群體之間，旨在通過制度設(shè)計來厘清責權(quán)，關(guān)系情境由封閉走向開放，由“管理”向“管理+治理”變遷，由強調(diào)基于職位的權(quán)力，向同時強調(diào)基于業(yè)務(wù)的權(quán)威并重轉(zhuǎn)變，參與決策的主體范圍也相應(yīng)隨之擴大。從外部政策通過提供決策的價值來影響高校的行為角度看，高?，F(xiàn)階段的內(nèi)部決策制度設(shè)計和決策實踐建立起了集體決策制度，利益相關(guān)者參與決策在價值導向上也被提及，但總體來看，仍然只是階段性地、在某個特定層次上實現(xiàn)了價值目標，距離利益相關(guān)者廣泛、科學、有效地參與決策的民主管理目標還有較大差距，高?，F(xiàn)有決策制度實質(zhì)上是對決策頂點的具體操作規(guī)則的約定，決策權(quán)向上集中。

大學制度體系分為基礎(chǔ)制度、基本制度和具體制度（李立國，2018年）[5]，政府的政策框架解決的是基礎(chǔ)制度，高校在政府有關(guān)部門指導及參與下制訂的議事規(guī)則、章程等是基本制度，黨委會、常委會、校長辦公會、學術(shù)委員會的議事規(guī)則或章程，是決策到即將形成前（決策頂點）“拍板”的規(guī)則，此時的決策主體已經(jīng)很少，一般是學校黨委班子、常委、校領(lǐng)導班子成員或?qū)W術(shù)委員會委員。但在這些機構(gòu)“拍板”前，決策從目標確定、備選方案到最終方案選擇，其中涉及價值判斷、行為手段的理性等，在“具體制度”層面還遠不健全。有的“具體制度”還多與前二者的“共同治理”精神內(nèi)涵相脫節(jié)，教授、教師參與內(nèi)部事務(wù)治理并沒有操作性強的制度設(shè)計，多是憑借相關(guān)的行政管理部門加上決策“集體”來決策，其理性的限度必然會大打折扣，甚至出現(xiàn)脫離實際的情況，而決策的落實對組織成員來說具有強制性，這必然會導致行為與組織目標的偏離。從決策參與來看，現(xiàn)行制度下的集體決策不等于民主決策，利益相關(guān)者參與決策仍然沒有可操作性的制度給予保障，參與治理的權(quán)限多停在象征性、框架性的層面，缺乏精神意旨相通的、可操作性強的“具體制度”。

五是在高校現(xiàn)實情境下權(quán)力配置不當現(xiàn)象引發(fā)關(guān)注。在高等教育界對中國特色現(xiàn)代大學制度的理解已有共識，其核心是在國家的宏觀調(diào)控政策指導下，大學面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。完善高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要的治理主體明確（黨委、校長、教授、教師）、相應(yīng)的制度齊整，從形式上看，似乎已經(jīng)十分完善，但“制度是死的，人卻是活的”，制度的目標是“秩序”，活力在情境，制度是否有效要將制度放在組織的行動場域去觀察[6]。我國高校內(nèi)部治理之所以成為高等教育管理實踐者以及高等教育研究者的一個研究熱點，一個非常重要的原因就是在現(xiàn)實情境中，在現(xiàn)有的制度體系下，高校內(nèi)部治理仍然存在諸多問題。綜合目前研究的結(jié)論，一個基本的共識是現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)在實際情境中出現(xiàn)了政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力配置不當問題，高校內(nèi)部治理行政化色彩濃厚，學術(shù)權(quán)力被行政權(quán)力“侵占”現(xiàn)象普遍，有的學者概括這四種權(quán)力中，政治權(quán)力和行政權(quán)力泛化、強化，學術(shù)權(quán)力弱化，民主權(quán)力虛化，問題的具體表現(xiàn)在眾多學者的研究中都曾做過闡述，本文在此不再贅述。總之，高校內(nèi)部治理在現(xiàn)實情境中出現(xiàn)了許多和制度設(shè)計初衷相悖的現(xiàn)象和問題，教育在國家治理中遠期目標的實現(xiàn)引發(fā)各界隱憂。

二、現(xiàn)實情境問題之成因?qū)徱?/p>

前文所述現(xiàn)實情境中存在的問題，其成因是多方面的，并可以從多個視角進行討論，在此，筆者擬從組織以及決策理論視角對產(chǎn)生這些問題的背后原因做一些審視。

（一）組織理論視角

我國的高校是典型的集“科層組織”與“專業(yè)組織”特征于一身的組織。一方面，從馬克斯·韋伯關(guān)于科層管理理論的觀點來看，科層組織的一些特征在幾乎所有的正式組織都會有所體現(xiàn)。高校組織與科層組織有諸多相同特征：內(nèi)設(shè)機構(gòu)縱向分層、橫向分工，運行以責任制為基礎(chǔ)、以權(quán)力為核心，強調(diào)遵守紀律和服從，體現(xiàn)專業(yè)化、理性化和效率原則。因為有了權(quán)威進行協(xié)調(diào)才能夠提高效率和促進組織目標的實現(xiàn)，但同時科層管理模式也引發(fā)了眾多批評，如科層管理將人視為工具，不關(guān)注人的情感，會導致組織士氣低下，權(quán)威等級體系雖然能夠促進協(xié)調(diào)，但也會帶來溝通失真和溝通障礙，且對嚴格遵守規(guī)章制度的過度關(guān)注會引發(fā)僵化甚至是目標錯置等。另一方面，高校是學術(shù)共同體，有專業(yè)組織的顯著特征，詹姆斯·G·馬奇和約翰·P·奧爾森認為教育組織處于“有組織無政府的狀態(tài)”，卡爾·E·韋克和霍華德·E·奧爾德里奇認為專業(yè)組織的各種要素或子系統(tǒng)經(jīng)常松散地聯(lián)系在一起，而教育組織是松散耦合系統(tǒng)的最好例證，作為專業(yè)組織，高校內(nèi)部的各個學院、學科、教研室等各有各的目標，擁有與本身專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的決策權(quán)。

作為集科層組織與專業(yè)組織特征于一身的高校，會產(chǎn)生兩種基于不同基礎(chǔ)的權(quán)威，科層系統(tǒng)內(nèi)的人員擁有以等級職位為基礎(chǔ)建立的權(quán)威，專業(yè)技術(shù)人員則擁有以技術(shù)能力和專業(yè)知識為基礎(chǔ)建立的權(quán)威（表2）[7]。兩類人員在行為方式上會表現(xiàn)出顯性或潛在的沖突，科層組織人員強調(diào)等級、服從，個人行為要服從于組織;而專業(yè)組織人員則強調(diào)同行評價，強調(diào)決策自主，個人行為主要服從于自定的控制標準。

相對于科層權(quán)威在校、院、系等各層組織從上至下、直接貫穿的特征而言，高校的學術(shù)權(quán)力則分散于各學院、各學科、各系所，各有各的目標、各有各的權(quán)威，學術(shù)權(quán)力是分散的。如此，高校作為二元權(quán)力結(jié)構(gòu)組織，在科層權(quán)力與專業(yè)權(quán)力的互動中產(chǎn)生了不同的結(jié)構(gòu)類型（圖1）[7]，當科層權(quán)威高而專業(yè)權(quán)威低的時候，高校組織處于權(quán)威結(jié)構(gòu)，政治權(quán)力、行政權(quán)力表現(xiàn)出的“強”和學術(shù)權(quán)力表現(xiàn)出的“弱”則成為正常的表象特征。

從更大的環(huán)境因素看，高校處于國家大的治理體系之中，其外部的政治及行政環(huán)境的影響也在直接而且深刻地整合高校組織內(nèi)部的治理行為。我國的教育管理是集權(quán)管理模式的，政府是典型的科層官僚組織，高校在某種程度上被政府視為自己的下級組織，面對來自政府部門的效率、考核、問責等的壓力，由政府任命的高校高層管理者，必然以政府的工作部署為行為指南，向上負責，在治理過程中強調(diào)科層式的權(quán)威，強化命令、服從，體現(xiàn)管理效率。這一邏輯同時也在學校、學部（院）、系所各級層的組織之間得以體現(xiàn)，逐層向上負責，內(nèi)部治理易顯現(xiàn)行政化色彩。

從組織機構(gòu)設(shè)置來看，在現(xiàn)實情境中，政治權(quán)力、行政權(quán)力在高校內(nèi)都有一套完整的、與政府下設(shè)機構(gòu)幾乎一一對應(yīng)的從上至下的組織體系，學校層面設(shè)置了黨的工作部門、行政工作部門，代表學校黨委和行政占有資源并行使配置權(quán)，這些機構(gòu)的負責人由學校任命，其得到的支持是相對穩(wěn)定而且是強有力的。而校內(nèi)的學術(shù)組織多是由不同類型和層次的組織單元內(nèi)的人“整合起來的”，學術(shù)組織里的個人首先對其所在的單元組織負責，而這個單元，嵌套在政治和行政體系當中，組織對其工作評、獎、懲的權(quán)力是具體的，影響其個人的思想和行為，其學術(shù)權(quán)力行使的范圍、程度、方式等都會遇到政治、行政權(quán)力的掣肘。同時，很多高校學術(shù)組織的領(lǐng)導者甚至成員，按現(xiàn)有的規(guī)則程序，多由政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)組織產(chǎn)生，其學術(shù)權(quán)力得到的支持相對而言是不穩(wěn)定而且也是不確定的（表3）。

在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，黨委會（常委會）、校長辦公會的權(quán)力是基于成員職位而產(chǎn)生的，學術(shù)委員會則一般基于成員的在學術(shù)領(lǐng)域的權(quán)威，從權(quán)力的外顯性來講，前兩者可顯性更強，在命令以及服從原則下，其“力量”更有體會性;而后者則隱性表征多，在強調(diào)信服、協(xié)商原則下，其“力量”雖然深邃，但顯得無力。從歷史沿革來看，高校學術(shù)治理的權(quán)力被歷史延續(xù)下來的為數(shù)眾多的專門委員會、領(lǐng)導小組等分解，以學術(shù)委員會為代表的學術(shù)組織一般并沒有整合性的學術(shù)權(quán)力，加之其議事規(guī)則也多是協(xié)商性而不是命令和服從式的，學術(shù)組織權(quán)力呈現(xiàn)出的 “軟”“弱”以及效率的“散”“慢”，容易被以“效率”為原則且強調(diào)組織整體利益和目標的政治及行政組織的權(quán)力“合理”侵占。

（二）決策理論視角

高校內(nèi)部治理的制度體系，其核心是圍繞內(nèi)部利益相關(guān)者參與內(nèi)務(wù)事務(wù)決策而進行的制度安排，包括決策事項、決策主體、決策規(guī)則、決策運行等?，F(xiàn)代決策理論的代表人物赫伯特·A·西蒙認為決策是管理的核心命題，管理過程就是決策過程，管理的真命題在于使行為的成就最大化，但決策是有限理性的，決策應(yīng)盡力擴大理性的邊界。決策有價值性因素也有事實性因素，價值性因素關(guān)注是對選擇一種方案的評價，具有支配作用，事實性因素是特定的具體行動方案。西蒙認為組織目標是金字塔式的，組織內(nèi)的全部行為構(gòu)成綜合目標體系，最終指向塔頂，決策的目的性要求組織決策有層級分工，即“監(jiān)督人員”和“操作人員”之間決策職責的劃分，管理者通過決策影響“操作人員”的行為，進而實現(xiàn)組織目標，這一過程中操作人員會被剝奪一部分決策自主權(quán)，并受到管理人員控制和影響。執(zhí)行組織目標的實際任務(wù)總是落在最低管理層級的人身上，即決策最終是通過操作人員來實現(xiàn)的，操作人員務(wù)必得到重視，他們必須是組織研究關(guān)注的焦點。決策縱向的專業(yè)化有利于協(xié)調(diào)控制所有組織成員的行動，有利于發(fā)揮決策專長優(yōu)勢、安排具備特定技能的人來制定需要該種技能的所有決策，也有利于讓業(yè)務(wù)人員對自己的決策負責，決策的層次性導致產(chǎn)生了相互連接的“決策叢”，決策通過層級決策，影響并整合組織各個部位成員的行為。西蒙認為組織是一個系統(tǒng)，強調(diào)組織目標與組織成員個人目標的一致性，即個人參與組織的“誘因”是組織能夠提供“個人刺激”來滿足個人要求，個人參與決策是自我價值實現(xiàn)的重要體現(xiàn)，也是組織滿足其“個人刺激”的重要內(nèi)容，同時個人也要為組織目標的實現(xiàn)而整合自身行為。[4]138切斯特·I·巴納德在論述決策時，提出了“無異區(qū)間”概念，認為每個組織成員都有這個區(qū)間，組織在這個區(qū)域內(nèi)的決策，他們會自然接受命令，而沒有意識去質(zhì)疑權(quán)威，主要原因是這個區(qū)間內(nèi)的決策事項與其個人利益相關(guān)性不強，但在無異區(qū)間外的事項，與其利益相關(guān)性大，其參與決策的愿望就十分強烈。[8]374

在現(xiàn)實情境中，黨委是學校各層級組織的領(lǐng)導核心，學校黨委書記、校長、副書記、副校長一般是黨委常委，人數(shù)一般在10人以內(nèi)，處于校內(nèi)政治權(quán)力的頂層，常委組成的黨委常委會處于學校“金字塔”式組織的頂層，是參與決策頻度最高、數(shù)量最多、決策控制最強、決策壓力最大的群體;校長、校長處于校內(nèi)行政權(quán)力的頂層，校長辦公會是其行使決策權(quán)力的重要載體;學術(shù)委員會是校內(nèi)“最高學術(shù)機構(gòu)”，處于學術(shù)權(quán)力的頂層，一般情況下，“學術(shù)委員會人數(shù)應(yīng)當與學校的學科、專業(yè)設(shè)置相匹配，并為不低于15人的單數(shù)”[9]，是教師中的精英團體;教師及教職工代表大會，則是由選舉產(chǎn)生的教職工代表組成，是教師委托其代表行使管理和監(jiān)督權(quán)力的機構(gòu)，這部分人員最多，主要是占主體的教師群體，也包括從事行政管理的普通工作人員，甚至還包括教授、副教授群體，他們是學校決策的具體執(zhí)行者，即學校組織內(nèi)的“操作人員”。在學院層面與學校層級類似，存在黨委會、院長辦公會（黨政聯(lián)席會）、學術(shù)委員分會、教代會，這幾類決策會議機構(gòu)對應(yīng)著黨委、校長（行政）、教授、教師4類治理主體，現(xiàn)實中4類治理主體的治理渠道、參與事項范圍、會議頻次、決策控制等都表現(xiàn)出重大的差異性（表4）。

“操作人員”是學校人員的主體，他們與決策的執(zhí)行緊密相關(guān)，但在“無異區(qū)間”外決策的制訂及形成過程參與性較差，被納入決策形成過程的范圍、頻度、程度、控制程度等較弱，在現(xiàn)有制度框架下，具體的參與渠道還不完備。隨著政治民主化的進程和高等教育管理體制的改革，教育行政部門推行高等學校內(nèi)部管理體制的改革，國家通過政策“框架”解決了集體領(lǐng)導和民主管理的“方向”問題，后面“幾公里”的“技術(shù)路線”交給高校“自主”?，F(xiàn)有技術(shù)路線（決策制度）多停留在決策的頂點，而決策過程，從目標確定到方案選擇，涉及價值觀念統(tǒng)一、行為手段理性等，自主的部分則需由高等學校主動開始進行內(nèi)部改革，形成一種更為開放和靈活的管理體制。

高等學校從內(nèi)部管理向治理轉(zhuǎn)變，必然要強調(diào)師生的決策參與，當前高校內(nèi)部決策制度設(shè)計“管理”思維仍是主體，決策理論認為決策最終是通過操作人員來實現(xiàn)的，個人參與組織決策是他能夠用組織制度來整合自身行為的重要的“誘因”之一，當其“個人刺激”得到相當程度滿足之后，才能自覺地為組織做貢獻，要求利益相關(guān)者從不同層次、不同方式、不同渠道參與學校決策，其參與相關(guān)決策的技術(shù)路線如果不繼續(xù)向深走、向?qū)嵶?，則高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就不會發(fā)生實質(zhì)性的變化，不會改變當前管理中黨的權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力邊界不清，行政化色彩濃厚，決策不夠科學和民主的狀態(tài)，“管理”就走不到“治理”。在未來的某個“臨界”時點，圍繞各類型、各層次決策，在動議、制定、執(zhí)行、控制、反饋等各個環(huán)節(jié)，必然要求有更加詳盡、更具操作性的具體制度設(shè)計，讓利益相關(guān)者科學、有效地參與決策，并根據(jù)主體適切性原則來把握決策參與者對決策的控制程度，這樣改革也可能是“習慣性”自上而下地由政府從外部推動，也可能是由高校從內(nèi)部主動革新、自主生成，但無論哪種渠道，要實現(xiàn)共同治理，當前的政策都需要繼續(xù)“向下”落實到繁多的具體制度之中。

現(xiàn)行學術(shù)決策的參與主體并沒有體現(xiàn)專業(yè)組織決策的內(nèi)在本質(zhì)要求，導致高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡，學術(shù)組織參與決策的權(quán)力現(xiàn)狀與完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)內(nèi)涵要求的一致性還需審視。正如前文討論，現(xiàn)有決策制度是決策頂點的決策規(guī)則，決策的主體仍是處于決策層級較高的人員，在學術(shù)決策制定過程中，一般是相關(guān)職能部門進行前期調(diào)研、制訂初步方案（或幾套備選方案）、在一定范圍內(nèi)征求相關(guān)人員的意見或建議，形成經(jīng)過“打磨”的備選方案，交由決策頂點按現(xiàn)有決策規(guī)則來抉擇。從上述現(xiàn)實中的決策過程看，高校實際上并沒有“獲得一種決策制訂過程的組織方式，讓相關(guān)信息能夠順利地傳遞到?jīng)Q策點”，征求意見一般并無具體可操作的制度要求，征求意見的對象、方式多是政策制定者主位的“我請你來說”而不是被征求者主位的“我要說”。雖然國家教育行政主管部門出臺了《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》，高校也普遍制訂了學術(shù)委員會章程，但是在現(xiàn)實運行中仍有諸多問題。董向宇選取了21所“985工程”大學作為分析案例，依照相關(guān)標準，對其學術(shù)委員會章程的制度設(shè)計進行了檢視，得出結(jié)論：在合“規(guī)”性和合“章”性維度上，僅有少部分大學的學術(shù)委員會章程與《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》以及其大學章程的相關(guān)規(guī)定存在較高的一致性;在“完備性”和“合理性”維度上，21所大學學術(shù)委員會章程的制度設(shè)計在總體上存在著遺漏性問題、粗略性問題和非適切性問題等三類問題。[10]根據(jù)魏小琳在2013年對浙江省19所院校的問卷調(diào)查和走訪， 發(fā)現(xiàn)學術(shù)委員會在實際運行中存在如下顯著問題：定位不明確，學術(shù)權(quán)力虛弱;委員產(chǎn)生機制不規(guī)范，民主基礎(chǔ)缺乏;人員組成結(jié)構(gòu)不合理，行政化傾向嚴重;運行機制不健全，管理不規(guī)范;教授治學水平不平衡，委員履職能力有差異。[11]從當前高校實踐看，目前現(xiàn)實中的學術(shù)決策走的是這樣一條路線：校機關(guān)職能部門出方案——利益相關(guān)者不充分地參與發(fā)表意見——職能部門“定奪”取舍——交由決策頂層主體實施決策——利益相關(guān)者嚴格執(zhí)行。如此一來，高校內(nèi)部學術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)邊界不夠清晰，學術(shù)委員會的作用沒有充分發(fā)揮，導致學術(shù)機構(gòu)虛化、弱化，學術(shù)人員權(quán)力形式化，而由于種種內(nèi)外環(huán)境的壓力原因，政治權(quán)力與行政權(quán)力合體，高校內(nèi)部行政化色彩深厚也就不足為奇了。

三、基于組織共同目標之深化調(diào)整治理主體間的關(guān)系

完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在制度體系建設(shè)方面，由政府主導的基礎(chǔ)制度和基本制度已經(jīng)基本確立，但治理體系的建立離不開現(xiàn)實的本土情境，高校內(nèi)部治理行政化色彩濃厚仍然是現(xiàn)實存在的問題。這一問題引發(fā)包括政府部門以及高校高層管理者在內(nèi)的各利益相關(guān)者的重視，這種現(xiàn)實狀態(tài)的形成不是政府、社會、高校哪一單方面的原因，更不是哪一方樂見的結(jié)果，各方追求的終極目標是一致的，組織本身即是復雜的，在國家治理體系下組織之間的互動情境也是復雜的，歷史文化傳統(tǒng)影響深遠?，旣悺づ量恕じＨR特認為，群體的目標是一種融合統(tǒng)一，凌駕于個人努力的目標之上，組織內(nèi)人有差異性就會引起沖突，但人們可以通過會議、討論與合作，激發(fā)出彼此潛在的思想，并在追求共同目標的過程中，彰顯他們的一致性，在共同組織愿景下，共享權(quán)力，采取共同行動，在共同期望獲得的整個情境中去統(tǒng)一和合作。[8]359“完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”成為官方工作動員和工作指引，正是各方追求的共同目標。各方平和看待問題，認真審視，縝密科學施策，保持耐心和尊重，強調(diào)共同愿景下的沖突解決，應(yīng)是未來改革應(yīng)持有的心態(tài)。在推進改革和細化措施的時候，要謹防“西方迷思”，甚至也要對“民國迷思”進行深入反思，那種認為將國外或歷史中的做法搬過來，就可以解決當今情境下的實際問題顯然是過于天真和不切實際的，審視今天的問題，學習參考別人的、過去的經(jīng)驗無疑都將是有益的，但更重要的是要與自身的真實情境相融合。

首先，要繼續(xù)深入審視政校關(guān)系。如前文所述，幾十年來，我國政府與高校的關(guān)系已然在逐漸走向開放，政府部門“放權(quán)”給大學“自主辦學”是大的趨勢，但當前政府部門對高校的“管理”仍是十分具體和“細微”的，與“宏觀調(diào)控”相比還有很大差距，政府部門對高校的評估、考核、檢查、問責其實并不少，高校的自主性并不大。據(jù)筆者初步統(tǒng)計，某省市的地方高校，近三年平均每年收到省級教育以及規(guī)劃、財政等部門下發(fā)的工作部署類文件470余件，內(nèi)容涉及高校內(nèi)部教學、科研、師資、學生、財經(jīng)、資產(chǎn)、后勤、安全等方方面面的管理，對工作標準、節(jié)奏環(huán)節(jié)、完成時限等都有明確要求。另外平均每年有來自省級黨委、政府的文件380余件，更多關(guān)注黨的建設(shè)、思想政治工作、意識形態(tài)等，同樣對高校落實文件精神提出具體要求。如此，一所地方高校平均每年要收到來自政府部門的850余件“指令”，其中有相當部分是要進行評估、考核乃至入校檢查，面對政府資源配置偏好以及問責等壓力，高校管理者的精力投入、學校組織運轉(zhuǎn)等，受外部環(huán)境影響十分巨大，“自主性”仍有很大空間。政府和高校之間的這種關(guān)系更近似于一種“委托代理”關(guān)系，這種理論側(cè)重于委托人對代理人的控制、監(jiān)督和問責，秉承“經(jīng)濟人”和“工具人”的人性假設(shè)，通過資源配置、懲罰等手段強制代理人按照委托人的意志采取行動。在公司治理中的“管家理論”則持以“社會人”“自我實現(xiàn)人”的人性假設(shè)，相信管理者以組織利益最大化為行為準則，更強調(diào)在法治框架下的授權(quán)，給予其更多的信任。當前政府、社會、高校對大學組織本質(zhì)的認識趨于一致，共同愿景一致，政府制定的一系列政策框架從理念到路徑似乎也都是指向大學組織功能的實現(xiàn)，以期更大地服務(wù)于政府和社會的長遠目標的實現(xiàn)， “管家理論”似乎更有利于這一目標的實現(xiàn)。政府如何通過立法、規(guī)劃、投資、任命主要負責人等方式，間接、宏觀地對大學進行治理，減少對高校內(nèi)部具體事務(wù)細枝末節(jié)的管理，給高校以更多的自主空間和想象力，減少大學“領(lǐng)導班子”的壓力，有利于將權(quán)力下放。當高校不單以追求短期效率為原則時，決策就將更符合教育的規(guī)律，與組織的長遠目標是一致的，各方要能夠承受由此帶來的“低效率”，而這種看似的“低效率”卻是實現(xiàn)各方長遠利益和目標的“高效率”。

其次，要從多個維度來完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。大學治理是一個整體性的框架，周作宇教授認為其涉及理念、目標、結(jié)構(gòu)、制度、機制、主體、文化等多個層面[1]，李立國教授認為其包括組織體系、制度體系、運行體系、評價體系[5]。目前在完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的實踐中，更多的著力點仍在制度建設(shè)層面，但治理體系是一個立體化工程，制度不等于治理，重視制度建設(shè)以及建立相應(yīng)的運行機制、弱化組織體系的變革是當前改革中存在的一個現(xiàn)實問題，應(yīng)引起足夠的重視。如何改革高校內(nèi)部現(xiàn)行黨政機關(guān)部門、學院、系部的行政組織架構(gòu)，使之更適應(yīng)現(xiàn)代高校內(nèi)部治理，以及如何構(gòu)建起以學術(shù)委員會為最高學術(shù)機構(gòu)的各層面的學術(shù)組織架構(gòu)，并賦予其完整性的學術(shù)治理權(quán)責及可操作的運行機制，都是現(xiàn)實的理論研究及實踐課題。以學術(shù)組織為例，現(xiàn)實的情況是，高校內(nèi)部的學術(shù)事務(wù)權(quán)責是非常分散的，學術(shù)組織眾多，相互關(guān)系急于明確。部分學術(shù)事務(wù)，由于歷史原因，在由校領(lǐng)導、行政處室負責人組成的各類“委員會”和“領(lǐng)導小組”內(nèi)做決策，學術(shù)委員會作為“最高學術(shù)機構(gòu)”名難符實，“缺乏學術(shù)權(quán)力‘統(tǒng)整性的學術(shù)委員會，就如同一盤散沙，不會形成學術(shù)權(quán)力統(tǒng)一的力量，反倒會從根本上削弱學術(shù)委員會制度的‘獨立性，影響‘以學術(shù)委員會作為校內(nèi)最高學術(shù)機構(gòu)這一重要政策目標的實現(xiàn)。為真正實現(xiàn)‘教授治學的初衷，充分發(fā)揮學術(shù)委員會制度在中國特色現(xiàn)代大學制度建設(shè)中的積極作用，應(yīng)該從法規(guī)和制度層面強化學術(shù)權(quán)力的‘獨立性和‘統(tǒng)整性，只有這樣，高校學術(shù)委員會才能有效運行，學術(shù)委員會制度的‘有效性才能得以保證?！盵12]

整合學術(shù)組織、健全學術(shù)委員會的組織架構(gòu)和運行規(guī)則，是高校完善內(nèi)部學術(shù)治理的重要環(huán)節(jié)。另外學術(shù)委員會與機關(guān)處室、學院的關(guān)系也急待明晰。學術(shù)委員會的學術(shù)決策要得到很好執(zhí)行才能稱之為有效的決策，才能體現(xiàn)出其在學校內(nèi)部治理尤其是學術(shù)事務(wù)治理中的權(quán)威性，而學術(shù)委員會決策的落實，需要具體的組織機構(gòu)和人員來操作，學術(shù)委員會下設(shè)的專門委員會或分委員會，一般都是由機關(guān)處室、學院這樣的實體性的組織機構(gòu)的人員組成的，一般不是專門的實體性機構(gòu)，在這樣的現(xiàn)實情境中需有行政組織機構(gòu)強有力地執(zhí)行才有效。在此就要談到進一步厘清校內(nèi)黨、政、學的關(guān)系問題，這方面已有大量的研究，學者們提出了多種模型，有垂直式的、分列式的、并列式的等。我的理解是，黨委是“領(lǐng)導核心”，把方向、做決策，“校長辦公會”和“學術(shù)委員會”都是黨委領(lǐng)導下、在校長直接指揮或支持下，對相應(yīng)的行政和學術(shù)事務(wù)進行治理，在這種意義上，校長帶兩支隊伍，一支是行政性的、支持保障性的隊伍，另一支是學術(shù)性的、專業(yè)性的隊伍，分別從事兩類事務(wù)的治理。許多高?，F(xiàn)行的政治、行政和學術(shù)決策主體的議事范圍與規(guī)則有“打架”現(xiàn)象，這與決策范圍、規(guī)則界定不清引發(fā)多種解讀有關(guān)，從而造成現(xiàn)實中權(quán)力邊界的“含混”“模糊”，厘清這些邊界，需要有更多、更詳盡的“具體制度”來支撐。

總之，完善大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是一項以制度體系構(gòu)建為基礎(chǔ)的立體化工程，應(yīng)體現(xiàn)多元、互動、協(xié)調(diào)原則[13]，除了制度設(shè)計以外，還涉及組織架構(gòu)、運行機制、監(jiān)督保障體系等多方面的建設(shè)內(nèi)容，涉及的參與主體多元，對高校是一次深刻的“組織變革”。完善高校內(nèi)部治理沒有休止符，需要政府以及高校內(nèi)部各利益相關(guān)者基于高校學術(shù)組織功能的實現(xiàn)這一目標，結(jié)合現(xiàn)實情境，科學縝密地進行結(jié)構(gòu)設(shè)計和安排，共同為組織目標實現(xiàn)來整合內(nèi)部組織及個體的行為。

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Improving the Internal Governance Structure of Universities：

Institutional System and Realistic Situation

WANG Wen-jie

（Beijing Union University， Beijing 100101， China）

Abstract： ??Since 2010， guided by the goal of establishing and improving the modern university system with Chinese characteristics， based on the common organizational vision，the government and universities have worked together to improve the internal governance structure of universities. The government has issued a series of documents， which constitute a basic policy framework for the internal governance structure of universities， and universities design the basic system of internal governance within the framework of governments policies. In the real situation of the current system， the imbalance of deferent types of powers and strong administrative color have aroused more and more attention. The problems are not only related to the organization characteristics of universities， but also related to the imperfect system design of stakeholder participation in governance. To improve the internal governance structure， the relationship between the government and colleges and universities should be furtherly improved， and more “autonomous” space should be reserved for universities. At the same time， it is also required that all parties should consider comprehensively from multiple dimensions， such as system， organization， operation and evaluation， based on the institutional system.

Key words：??internal governance of universities; institutional system; University system; higher education

（責任編輯?責任編輯?劉永俊）