中國式扶貧：基于政府主導(dǎo)的“三力統(tǒng)合”機制構(gòu)建研究

周長鮮 段輝琴

[摘要] 改革開放四十余年來，中國扶貧脫貧事業(yè)取得了巨大成就。然而，自第二次世界大戰(zhàn)以來，包括聯(lián)合國在內(nèi)的許多國際組織和發(fā)展中國家主導(dǎo)的減貧項目收效有限，有的甚至不得不以失敗而告終，其主要原因就在于難以突破“貧困陷阱”中的“最后一公里”，這也成為許多發(fā)展中國家在減貧工作中所需要解決的重點難題。為此，本文基于甘肅省75個貧困縣在減貧工作中的“三變”產(chǎn)業(yè)改革等實踐探索，進(jìn)一步總結(jié)提出了由貧困戶的內(nèi)在驅(qū)動力、市場的產(chǎn)業(yè)發(fā)展力和政府行政效能力構(gòu)成的“三力統(tǒng)合”扶貧治理機制。從基層實踐經(jīng)驗來看，該機制能有效促進(jìn)地方政府在扶貧中的行政效能提升，有助于推動扶貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實現(xiàn)由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧的有力轉(zhuǎn)變，對國家貧困治理體系的長效機制構(gòu)建具有重要的理論和實踐價值，可將中國在扶貧事業(yè)中取得成功的積極有效經(jīng)驗上升為具有普遍價值的指導(dǎo)理論。

[關(guān)鍵詞]脫貧攻堅;行政效能;政府主導(dǎo);產(chǎn)業(yè)發(fā)展力;三力統(tǒng)合

[中圖分類號] F124.7[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]1672-4917（2020）04-0078-10

引言

長期以來，困擾著許多貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個普遍問題就是政府行政效能低下，即大多數(shù)落后地區(qū)都存在著政府機構(gòu)行政成本畸高、集體行動能力衰弱和公共產(chǎn)品供給不足等“政治貧困癥”現(xiàn)象，而且是越落后的地區(qū)越容易滋生“懸浮型政權(quán)”“治理真空”等問題。早在2013年，習(xí)近平總書記在河北省阜平縣專題調(diào)研中曾指出：全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)是在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。貧困地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅面臨著政治、經(jīng)濟(jì)與社會如何協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的問題，而且直接影響著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域均衡發(fā)展的全局。特別是，目前對扶貧地區(qū)脫貧的考核主要是從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的維度提出來的，造成許多地方在脫貧后又出現(xiàn)“治標(biāo)不治本”“摘帽不退貧”和“退出又返貧”等損害減貧脫貧效果的問題，進(jìn)一步凸顯了在脫貧攻堅中要加強對基層政府及其工作人員進(jìn)行“政治扶貧”的現(xiàn)實必要性。[1]

然而，要在計劃期內(nèi)完成各項具體指標(biāo)所要求的減貧任務(wù)，相比于傳統(tǒng)的政府職能履行而言，只限于公共事務(wù)管理這個狹隘領(lǐng)域的政府職能發(fā)揮已難以滿足現(xiàn)實需要，而如何在脫貧攻堅中積極建構(gòu)能推進(jìn)各方力量有效協(xié)調(diào)的統(tǒng)合機制就成為現(xiàn)實必要。特別是，自第二次世界大戰(zhàn)以來，包括聯(lián)合國在內(nèi)的許多國際組織主導(dǎo)的減貧項目收效有限，有的甚至是完全失敗，其主要原因就在于難以突破“貧困陷阱”中的“最后一公里”，這也成為許多發(fā)展中國家在減貧工作中所需要解決的重點難題。為此，還需根據(jù)基層政府在減貧中所積累的政策和實踐經(jīng)驗，進(jìn)一步全面總結(jié)能具有普遍指導(dǎo)意義的扶貧治理理論。

一、關(guān)于政府主導(dǎo)的扶貧治理“三力統(tǒng)合”機制的提出

近年來，對扶貧治理理論的探討已引起國際國內(nèi)社會的廣泛關(guān)注。在2019年，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主就是基于對扶貧的理論和實踐研究而摘得桂冠的。以印度地區(qū)扶貧實踐為基礎(chǔ)，基于對貧困者賦能的理論研究和對比實驗，印度學(xué)者阿比吉特·班納吉和法國學(xué)者埃斯特·迪弗洛通過對貧困人口最集中的18個國家和地區(qū)的系統(tǒng)調(diào)查和研究，提出了多年來絕大多數(shù)國家和地區(qū)的扶貧政策大多以失敗而告終的殘酷事實[2]，并提出受援越多的窮人依賴性越強、外部援助很難發(fā)揮作用等減貧工作困境，引發(fā)世人對能夠經(jīng)得起檢驗的脫貧機制的持續(xù)探討和研究。

（一）前期相關(guān)研究及其不足之處

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于縣鄉(xiāng)基層政府在扶貧中的動力及其效能提升問題研究，主要可歸結(jié)為提升貧困戶的能力機制說和政府官員的壓力機制說兩大流派。近年來，各派分別對若干扶貧地區(qū)的實踐經(jīng)驗進(jìn)行了較系統(tǒng)的研究和總結(jié)，積累了較豐富的案例和較好的前期研究基礎(chǔ)。

一方面，從對貧困戶賦能的機制來看，以阿馬蒂亞·森為代表的學(xué)者通過社會選擇和發(fā)展的實踐經(jīng)驗比較，認(rèn)為造成貧困的實質(zhì)不是收入的低下，而是人的可行能力的低下，貧困的實質(zhì)是貧困人口基本能力的剝奪和機會的喪失。[3]據(jù)此，能力貧困理論經(jīng)常與人力資本投資理論相互結(jié)合，認(rèn)為解決貧困問題的關(guān)鍵在于提高貧困者的人力資本投入水平。[4]然而，隨著逆全球化的出現(xiàn)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的放緩，特別是高校畢業(yè)生就業(yè)難和高知失業(yè)群體的出現(xiàn)，以提升貧困者個人能力為主要依托的減貧理論也面臨各種職業(yè)培訓(xùn)“結(jié)業(yè)即失業(yè)”等一系列社會治理難題的挑戰(zhàn)。

另一方面，從政府工作人員的壓力機制來看，以政府力量為主導(dǎo)，脫貧攻堅作為一項超常規(guī)的國家大規(guī)模動員項目，對縣鄉(xiāng)基層政府工作人員而言，需要在規(guī)定時期內(nèi)在規(guī)定的地點完成規(guī)定內(nèi)容的規(guī)定指標(biāo)任務(wù)，尤其是在精準(zhǔn)扶貧的要求下，使越到基層的扶貧干部所需要完成的規(guī)定性“精準(zhǔn)動作”就越繁雜。特別是，通過“扶貧軍令狀”層層傳遞工作壓力，而在扶貧領(lǐng)域形成了一定的倒逼機制，進(jìn)一步加大了基層政府的工作難度和強度。對此，有關(guān)研究從宏觀視角出發(fā)，通過對基層扶貧工作的高壓現(xiàn)狀進(jìn)行體制溯源，分析了基層組織責(zé)大權(quán)小的歷史成因，提出了壓力型體制目標(biāo)設(shè)置和激勵強度對基層政府工作人員實際能力的影響。研究表明，適當(dāng)?shù)膲毫顟B(tài)有助于扶貧工作健康持續(xù)地開展，而力度過大則會導(dǎo)致扶貧工作出現(xiàn)扭曲和失靈。[5]而且，作為行政鏈條最底端的基層政府在巨大的工作壓力下，難免會出現(xiàn)對策性扶貧和策略性扶貧，甚至是虛假扶貧。[6]

總的來看，現(xiàn)有研究從貧困人群和政府兩大主體出發(fā)，對扶貧問題提出了較深入的解析，在一定程度上可為扶貧、減貧和脫貧問題的解決提供可參考的方案。但是，還難以建立起普遍有效的減貧治理機制，仍需借鑒成功的扶貧實踐經(jīng)驗以進(jìn)一步系統(tǒng)總結(jié)研究。

（二）扶貧治理理論的提出及其特征

在中國，扶貧作為一項超常規(guī)的國家動員項目，使縣鄉(xiāng)基層政府在脫貧攻堅中的政府職能和工作內(nèi)容都有了很大的拓展，尤其是在精準(zhǔn)扶貧模式下的駐村幫扶和對口幫扶等減貧舉措的實施，促使基層政府行政職能履行由傳統(tǒng)“行政管理”向當(dāng)代“扶貧治理”模式的轉(zhuǎn)型。

相比于傳統(tǒng)政府行政管理職能的發(fā)揮，基于治理理念的扶貧理論更加注重政府在扶貧中治理效能的整體提升，并呈現(xiàn)出以下主要趨勢與特征：一是，扶貧治理的主體多元化。治理主體不再是政府一方，而是在全社會形成政府、市場組織、社會組織、社會公眾等多方合作的主體網(wǎng)絡(luò)組織。二是，扶貧治理的過程場域多元化。區(qū)別于傳統(tǒng)的以家庭消費為主要內(nèi)容的簡單經(jīng)濟(jì)模式，扶貧治理更加強調(diào)要通過產(chǎn)業(yè)化社會分工而全面促進(jìn)多種資源整合與市場協(xié)作。三是，扶貧治理的總體效應(yīng)呈現(xiàn)多元化趨勢。突破了傳統(tǒng)單一的經(jīng)濟(jì)收入增長評判方式，扶貧治理的總體效應(yīng)拓展到貧困人口減少及其貧困程度降低，以及社會發(fā)展的均衡程度提高等多個維度。

總的來看，基于治理理論的扶貧地方效能的提升，進(jìn)一步凸顯出對地方政府履職的能力和有效性的全面要求，不僅更加注重通過公私合作來加強制定和執(zhí)行扶貧政策的能力問題，[7]而且強調(diào)地方政府對減貧計劃實施和脫貧目標(biāo)實現(xiàn)的職責(zé)擔(dān)當(dāng)，是對扶貧工作在技術(shù)理性和價值理性方面的有機結(jié)合。由此看來，基于政府、市場和社會互動的扶貧治理理論的提出，能夠比較全面地反映中國的減貧實踐和成功經(jīng)驗，具有強大的理論和實踐生命力。

（三）基于扶貧治理理論的“三力統(tǒng)合”機制的提出

基于治理理論視野中的深度貧困及其治理框架，如何結(jié)合本地實際情況，有效整合貧困戶、市場、企業(yè)、非政府組織等資源和社會力量而形成減貧合力，這是縣鄉(xiāng)基層政府在脫貧攻堅中所必須回答的問題。為此，基于扶貧縣鄉(xiāng)的成功實踐經(jīng)驗，本文總結(jié)提出了一套以政府為主導(dǎo)的扶貧治理機制：即由貧困戶的內(nèi)生驅(qū)動力、市場的產(chǎn)業(yè)發(fā)展力和政府的行政效能力相互嵌套的“三力統(tǒng)合”系統(tǒng)（具體參見圖1）。

（中）圖題?圖1基于扶貧治理理論的“三力統(tǒng)合”機制關(guān)系圖

對此，下文將結(jié)合基層縣鄉(xiāng)的扶貧實踐經(jīng)驗，進(jìn)一步從貧困戶的內(nèi)在驅(qū)動力、市場產(chǎn)業(yè)發(fā)展力與政府行政效能力三個方面，以及各方力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等維度來進(jìn)行系統(tǒng)闡述。

二、關(guān)于政府主導(dǎo)的“三力統(tǒng)合”機制建構(gòu)的主要內(nèi)容

在“三力統(tǒng)合”貧困治理機制中，以貧困問題的有效解決為核心，來自扶貧戶、產(chǎn)業(yè)市場和政府等三方面的力量，分別從微觀、中觀和宏觀層面形成一個系統(tǒng)的三級結(jié)構(gòu)組織，這不僅是一種物理性的建構(gòu)，更是形成了一種具有統(tǒng)合力的扶貧治理制度體系，而在橫向和縱向維度形成一個相對嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)體系。一是，貧困戶的內(nèi)在驅(qū)動力。從基礎(chǔ)的微觀層面來看，對政府扶貧而言，通過貧困戶個體脫貧“申請制”、培訓(xùn)教育等措施的實行，以使貧困戶個體形成愿意和期望脫貧的內(nèi)生動力。二是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展力。從中觀層面來看，由于扶貧中所進(jìn)行的“村村通”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營企業(yè)以及信用合作社等中層組織機構(gòu)的建立，使項目參與的龍頭企業(yè)和社會支持力量進(jìn)一步凝聚，而為減貧工作的順利開展提供支持力量。三是，行政效能力。從廣義的宏觀層面來看，政府治理效能的提升能為產(chǎn)業(yè)投資和貧困問題的解決及時提供可靠的政治資源，而在黨和政府的主導(dǎo)下為脫貧問題的有效解決提供多元協(xié)同治理方案。

（一）扶貧戶內(nèi)生驅(qū)動力：如何實現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變

貧困戶，往往被當(dāng)作減貧工作中的一個被動變量，而容易忽視他們在整個減貧過程中的主體內(nèi)涵與作用發(fā)揮。對此，諾貝爾獎獲得者班吉納和迪弗洛關(guān)于貧窮本質(zhì)問題的探討，其中最重要的發(fā)現(xiàn)就是人們對貧窮者的理解不夠深入，認(rèn)為在數(shù)萬億美元的重資援助下之所以仍難幫助窮人逃離“貧窮陷阱”的怪圈，其主要原因就是人們對窮人的認(rèn)知和行為選擇存在誤解誤判。[2]19據(jù)此，如果不能很好地引導(dǎo)貧困戶自身的思想認(rèn)識和行為選擇，在貧困縣、貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主導(dǎo)的減貧模式下，越是強大的政府扶貧力量和減貧投入，反而越容易造成貧困戶的冷漠甚至是抵制以及“假象減貧”等不良情況的發(fā)生。

為了改變貧困戶在脫貧過程中從上到下的被動局面，充分調(diào)動脫貧戶個人和家人改善落后經(jīng)濟(jì)狀況的積極性，而促進(jìn)貧困戶對脫貧內(nèi)生動力的有效生成，從縣鄉(xiāng)政府扶貧項目實施的有效經(jīng)驗來看，一個相對有力有效的措施就是采取以貧困戶“申請制”為核心的脫貧啟動與閉合機制（具體參見表1），進(jìn)而從思想和行動上使其實現(xiàn)由“要我脫貧”到“我要脫貧”的動力轉(zhuǎn)變。

據(jù)此，從扶貧戶的認(rèn)定到減貧項目的開展再到退出貧困戶實現(xiàn)脫貧目標(biāo)，整個過程是以貧困戶提交申請的方式來加以按步驟、按階段推進(jìn)的，并根據(jù)申請事項的不同，通過便民服務(wù)站、政府網(wǎng)站與公報以及社區(qū)（村）公示欄等方式接受公眾的監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，基層政府部門同步做好減貧服務(wù)保障，通過對市場需求和貧困戶個人及其家庭脫貧意愿的協(xié)調(diào)，有針對性地促進(jìn)減貧項目的有效對接，為脫貧提供相關(guān)項目技術(shù)和資金支持。同時，各扶貧縣鄉(xiāng)以及貧困村都普遍采取了安排干部駐村幫扶的工作方法，以實現(xiàn)每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人，并做到不脫貧不脫鉤。這樣，在內(nèi)外驅(qū)動力的協(xié)同努力下，進(jìn)一步保證地方脫貧的“兩率一度”，即人口識別準(zhǔn)確率、退出準(zhǔn)確率、幫扶工作群眾滿意度的有效提升。

（二）市場產(chǎn)業(yè)發(fā)展力：如何推動扶貧實現(xiàn)由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變

幫助貧困人口通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提高收入、擺脫貧困是全球反貧困理論與實踐的核心議題，也是中國開發(fā)式扶貧的基本路徑。[8]自1986年以來，社會扶貧一直是中國減貧項目實施的主要力量，經(jīng)過長期實踐，已初步探索出一條具有中國特色社會主義特征的社會扶貧動員機制和多元扶貧主體共同參與的運行體系。[9]7-8其中，以發(fā)展貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)為手段進(jìn)行的開發(fā)式扶貧常常被稱為產(chǎn)業(yè)扶貧，其目標(biāo)是通過發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)，提高貧困群體自身發(fā)展能力，促進(jìn)貧困地區(qū)人口脫貧致富。[10]當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要具備一定的前期基礎(chǔ)和市場條件，但并非不可逾越的限制性條件。真正成功的產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)當(dāng)是在一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，持續(xù)供應(yīng)其所需的各類要素資源，并將貧困人口納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過程，受惠于產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效，并自覺維持和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。[11]這時，社會主義國家政府對市場能夠發(fā)揮調(diào)控作用的優(yōu)勢就會得到發(fā)揮和顯現(xiàn)。盡管產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，但是自2016年以來，甘肅積極探索“輸血與造血結(jié)合、支援與合作并舉”的扶貧道路，通過以產(chǎn)業(yè)合作為重點，與東部城市建立了“受援地提需求、援助方調(diào)研考察、東西雙方合力支持”的合作模式，促進(jìn)了東部科技成果和優(yōu)勢資源與西部地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術(shù)需求的無縫對接和優(yōu)勢互補，進(jìn)一步增強了貧困地區(qū)發(fā)展的技術(shù)支撐能力。[12]

從國家政策布局來看，“發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批”也是國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施的重要途徑?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》和《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》等政策文件，均對發(fā)展產(chǎn)業(yè)促進(jìn)脫貧進(jìn)行了部署，明確提出要通過扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和互助資金組織，帶動和幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)。2017年一號文件明確提出，鼓勵開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等“三變”改革，以增強集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實力。自黨的十八大以來，在精準(zhǔn)扶貧基本方略的指引下，甘肅各貧困縣鄉(xiāng)積極開展產(chǎn)業(yè)扶貧的豐富實踐，探索出多種適合地區(qū)區(qū)情、能有效解決地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，并可有效帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶貧模式（具體參見表2）。

實踐證明，各扶貧縣鄉(xiāng)通過多種模式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了“企業(yè)+”直接帶動模式、“三變+”資產(chǎn)收益模式、“沿海+”就業(yè)創(chuàng)收模式和“文旅+”產(chǎn)業(yè)混合帶動模式等產(chǎn)業(yè)改革的有效模式，打破了原先以家庭成員消費為導(dǎo)向的低效率的自然經(jīng)濟(jì)封閉狀態(tài)，通過社會分工和市場經(jīng)濟(jì)建立起較有效的社會協(xié)作機制。更重要的是，以產(chǎn)業(yè)扶貧為依托，政府可有效統(tǒng)籌對社會的動員能力和資源調(diào)控能力，從而可及時有效吸納社會力量參與扶貧，有利于適時建構(gòu)起政府與社會合力推進(jìn)減貧的工作格局。

（三）基層政府效能力：如何實現(xiàn)由“管理者”向“治理者”的角色轉(zhuǎn)換

中國的貧困治理由政府主導(dǎo)，但并不意味著只能依靠政府。的確，相比于其他國家的扶貧戰(zhàn)略安?（中）表題?表2甘肅省具有代表性的縣鄉(xiāng)農(nóng)村實行“三變”產(chǎn)業(yè)改革的主要模式市州實行“三變”產(chǎn)業(yè)改革的主要模式武威“三變”+日光溫室蔬菜種植、“三變”+鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、“三變”+肉羊養(yǎng)殖、“三變”+食用菌生產(chǎn)蘭州“三變”+土地銀行+特色種養(yǎng)業(yè)、“三變”+田園綜合體、“三變”+鄉(xiāng)村旅游、“三變”+休閑農(nóng)業(yè)+加工企業(yè)、“三變”+城市資源、“三變”+特色小鎮(zhèn)+休閑農(nóng)業(yè)酒泉聯(lián)合社+合作社+電商+農(nóng)戶、合作社+龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶、供銷社+合作社+基地+農(nóng)戶、脫貧幫扶+黨建+金融+貧困戶、村辦企業(yè)+公司+合作社+農(nóng)戶+鄉(xiāng)村農(nóng)俗旅游嘉峪關(guān)“三變”+土地流轉(zhuǎn)、“三變”+固定資產(chǎn)入股、“三變”+戈壁特色農(nóng)業(yè)張掖“三變”+鄉(xiāng)村旅游、“三變”+戈壁農(nóng)業(yè)、“三變”+鄉(xiāng)村旅游+特色產(chǎn)業(yè)、“三變”+特色產(chǎn)業(yè)金昌“三變”+土地銀行、“三變”+龍頭企業(yè)+基地、“三變”+訂單農(nóng)業(yè)定西一園變五金、公司+合作社+貧困戶+基地、三社合一+“三變”、養(yǎng)殖+“三變”、林業(yè)產(chǎn)業(yè)+“三變”、鄉(xiāng)村旅游+“三變”慶陽“三變”+集體經(jīng)濟(jì)、“三變”+產(chǎn)業(yè)扶貧、“三變”+鄉(xiāng)村旅游、“三變”+龍頭企業(yè)、“三變”+電商平?jīng)觥叭儭?特色種植養(yǎng)殖、“三變”+鄉(xiāng)村旅游、“三變”+三變天水“三變”+特色產(chǎn)業(yè)、“三變”+多元融資、“三變”+技術(shù)入股、“三變”+電商扶貧、“三變”+車間扶貧、“三變”+異地置業(yè)扶貧、“三變”+鄉(xiāng)村旅游、“三變”+田園綜合體、龍頭企業(yè)+平臺公司+村集體+合作社+貧困戶隴南“三變”+特色產(chǎn)業(yè)、“三變”+鄉(xiāng)村旅游、“三變”+電子商務(wù)臨夏國有龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶、村集體+公司+農(nóng)戶、公司+村委會+合作社+農(nóng)戶、合作社+基地+農(nóng)戶、支部+合作社+基地+貧困戶甘南公司+村集體+農(nóng)牧戶、村集體+合作社+農(nóng)戶、黨支部+專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶、黨支部+集體經(jīng)濟(jì)+農(nóng)牧戶、農(nóng)戶+黨支部+合作社+企業(yè)?（中）表注?資料來源：《甘肅縣域和農(nóng)村發(fā)展報告（2019）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第200頁。

排而言，政府在中國減貧中發(fā)揮著決定性的作用，政府主導(dǎo)是中國減貧中最重要的特點和經(jīng)驗之一。但由于經(jīng)濟(jì)貧困對政治貧困所造成的連鎖反應(yīng)，許多在經(jīng)濟(jì)方面貧困的縣鄉(xiāng)地區(qū)普遍存在著“政治貧困癥”——由于基層鄉(xiāng)村干部得不到適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)和工作能力鍛煉，且受傳統(tǒng)行政模式路徑依賴的影響，使一部分工作人員形成了依賴上級“指揮棒”、研判和工作效能低下等問題。而貧困治理工作本身又具有多樣性、動態(tài)性和復(fù)雜性等特征。因此，在政府的主導(dǎo)下，還需將扶貧與扶志、扶智等各方面工作全面結(jié)合，積極構(gòu)建起多元共治、多方聯(lián)動的大扶貧格局。

2015年11月，習(xí)近平總書記在扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)，要解決好“怎么扶”的問題，并初步提出了要實施“五個一批”工程“五個一批”具體是指：一是發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，二是易地搬遷脫貧一批，三是生態(tài)補償脫貧一批，四是發(fā)展教育脫貧一批，五是社會保障兜底一批。。2016年11月，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》進(jìn)一步細(xì)化實化了產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧和兜底保障等七大扶貧重點任務(wù)，也確定了企業(yè)單位、工程建設(shè)以及教育等部門共同參與貧困治理之中。2018年6月，習(xí)近平總書記對脫貧攻堅工作作出重要指示：“調(diào)動社會各界參與脫貧攻堅的積極性，實現(xiàn)政府、市場、社會互動和行業(yè)扶貧、專項扶貧、社會扶貧聯(lián)動”。[13]由此，推動形成了由政府主導(dǎo)、促進(jìn)市場和社會參與扶貧的多元協(xié)同架構(gòu)。其中，從政府的角度來看，通過政策制定和戰(zhàn)略規(guī)劃，通過對企業(yè)和社會力量參與扶貧提供更加開放互惠合作的機會，可有效加強服務(wù)能力建設(shè)和服務(wù)平臺建設(shè);從社會力量的角度來看，通過積極引導(dǎo)資金、技術(shù)、知識等方面的資源向鄉(xiāng)村匯集，可進(jìn)一步比較便捷地實現(xiàn)聯(lián)村共建和結(jié)對幫扶;從企業(yè)的角度來看，通過扶貧地區(qū)的政策和資源支持，不僅可有效降低自身的經(jīng)營和運營成本，也可為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的助跑。由此，在整體上形成由政府、企業(yè)和社會以及貧困戶共同建構(gòu)的貧困治理的合力效應(yīng)。

此外，在地方實踐中，從貧困治理的視角出發(fā)，通過積極發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的雙重作用，許多地方探索出依法治貧、職能部門負(fù)責(zé)制和干部任用“逢提必下”制等多種舉措，并通過項目本地化的對接與落實，促進(jìn)政府由“管理者”向“治理者”的角色轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步探索形成了由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的貧困治理的有效機制。

三、以政府為主導(dǎo)的“三力統(tǒng)合”扶貧機制建構(gòu)的主要體制特征

脫貧攻堅不僅是對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的檢驗，更是對國家政治發(fā)展能力的重要考驗。自新中國成立以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人一直將扶貧脫貧作為一項政治任務(wù)，并將貧困、富裕問題與社會主義制度聯(lián)結(jié)在一起。[9]9習(xí)近平總書記曾深刻地提出：“如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會主義。”[14]5脫貧攻堅作為一場必須打贏打好的硬仗，是我們黨向全國人民做出的莊嚴(yán)承諾。黨的十八大以來，各省區(qū)市黨政一把手向中央簽軍令狀的，只有脫貧攻堅這一項工作。[14]51在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的協(xié)同作用下，脫貧攻堅不僅成為檢驗干部的最好方式之一，也成為培養(yǎng)干部的最好手段之一。尤其是通過駐村幫扶等制度的實踐創(chuàng)新，為突破“貧困陷阱”實現(xiàn)脫貧攻堅打通了“最后一公里”，成為中國式扶貧機制構(gòu)建中最關(guān)鍵的力量。

（一）依法治貧：為扶貧工作的順利推進(jìn)提供堅強的法治和監(jiān)管保障

根據(jù)脫貧攻堅戰(zhàn)略與政策體系規(guī)劃，黨中央明確要通過嚴(yán)格的制度來要求和監(jiān)督基層工作干部，以確保扶貧和脫貧工作的有序順利推進(jìn)。為適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨、培養(yǎng)鍛煉基層干部和領(lǐng)導(dǎo)干部的需要，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳還先后制定了《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》（2016年）、《中央定點單位扶貧工作考核辦法（試行）》（2017年）等一系列的政策法規(guī)。并且，考核工作由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織實施，考核結(jié)果向黨中央、國務(wù)院報告。[14]112

在具體的實踐工作中，有許多地方通過派駐紀(jì)檢組、審計監(jiān)察等方式進(jìn)一步豐富和完善了扶貧的依法監(jiān)管方式。由于扶貧涉及大量的資金與社會資源的使用和監(jiān)管，這使得依法治貧尤為關(guān)鍵。為確保減貧工作的順利進(jìn)行和扶貧資金的有效使用，在甘肅武威等地的扶貧縣鄉(xiāng)，探索性地建立扶貧資金懲戒約束機制，這不僅可對扶貧攻堅中認(rèn)識不到位、效果不明顯的縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行組織調(diào)整與問責(zé)，而且對完不成階段性扶貧任務(wù)、在扶貧工作中弄虛作假的領(lǐng)導(dǎo)干部，可根據(jù)有關(guān)管理規(guī)定給予懲戒性處理。從扶貧實踐來看，根據(jù)在武威等地所建立的扶貧惠農(nóng)資金監(jiān)管情況的反饋，可看到許多貧困村對扶貧資金的使用仍存在違法套取、違規(guī)分配和虛假冒領(lǐng)等問題，反映出對扶貧資金的使用和監(jiān)管進(jìn)行依法規(guī)范的必要性和任務(wù)艱巨性（具體參見表3）。有研究表明，村莊精英、人情因素和地方規(guī)則扭曲貧困識別過程從而誘發(fā)精英俘獲，扶貧腐敗是貧困治理中會長期存在的問題。[15]為此，還需加強經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和加大責(zé)任追究力度等方式，對嚴(yán)重?fù)p害國家和群眾利益、浪費資源造成惡劣影響的，視情節(jié)輕重給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，觸犯法律的進(jìn)一步追究法律責(zé)任。

（二）職能部門：簽訂責(zé)任書確保扶貧工作的有序推進(jìn)和如期完成

在政策和實踐層面，扶貧開發(fā)工作不僅是扶貧部門的一項專門工作，也是牽涉各級各類政府職能部門的一項系統(tǒng)工程。改革開放以來，中國國家貧困治理體系和治理能力日趨完善，在專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧等領(lǐng)域都形成了一些行之有效的扶貧經(jīng)驗。其中，基于“條塊式”的國家職能部門設(shè)置與劃分，以扶貧所遇到的“問題類型”為基礎(chǔ)，形成了基于職能部門的基建扶貧、教育扶貧、醫(yī)療扶貧和社保扶貧等多元扶貧種類。而且，在省級職能部門對口扶貧方案的基礎(chǔ)上，所轄各縣也會出臺相關(guān)的方案，進(jìn)一步加強對職能部門的扶貧要求與考核。以渭源縣為例，曾出臺《渭源縣縣直部門精準(zhǔn)扶貧業(yè)績考核評價辦法》，對承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧重點任務(wù)的縣財政局、縣人社局、縣委組織部、縣工信局、縣扶貧辦等20個單位和全縣148個縣直及省、市駐渭雙聯(lián)扶貧單位進(jìn)行扶貧業(yè)績考核。并且，扶貧辦與各職能部門的主管領(lǐng)導(dǎo)簽訂精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧責(zé)任書，進(jìn)一步明確工作責(zé)任和任務(wù)。此外，對考核內(nèi)容、考核程序和方式，以及職能部門駐村幫扶等工作方面進(jìn)行明確的管理規(guī)范。

1.根據(jù)貧困村需求匹配扶貧職能單位

以解決扶貧中所存在的實際具體問題為需求導(dǎo)向，為確保有關(guān)職能部門對貧困鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供切實扶助，在扶貧對口單位和職能部門的選擇中，一個很重要的原則就是盡量選擇在專業(yè)技術(shù)上能夠進(jìn)行匹配的扶貧職能部門（參見表4）。如，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住房安全保障存在較大隱患的村莊來說，由住建廳具體銜接扶貧村來解決;對貧困村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育緩慢、農(nóng)業(yè)合作社帶動能力較弱的貧困村而言，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳來具體銜接解決;對存在村醫(yī)療衛(wèi)生室管理和設(shè)施不完善的貧困村而言，則由衛(wèi)生健康委員會來協(xié)助解決。這樣的安排，既有利于發(fā)揮“以問題解決”為導(dǎo)向的扶貧工作推進(jìn)，又有利于發(fā)揮各職能部門的專業(yè)性及其在扶貧地區(qū)工作的拓展，有助于扶貧效能的切實增強。

2.將職能部門日常工作與扶貧工作進(jìn)行對接

雖然各職能部門承擔(dān)的扶貧工作任務(wù)各有差異，但根據(jù)各自承擔(dān)的精準(zhǔn)扶貧重點任務(wù)的不同，各單位在成立專門負(fù)責(zé)扶貧的辦公室和人員的基礎(chǔ)上，又將扶貧任務(wù)進(jìn)行更詳細(xì)的任務(wù)分解，并對應(yīng)為具體責(zé)任人員負(fù)責(zé)的具體任務(wù)，而實現(xiàn)與各部門各負(fù)責(zé)人日常工作的“精準(zhǔn)匹配”。如，渭源縣水務(wù)局2015年考核內(nèi)容為解決42個貧困村的飲水安全問題，其考核總分為100分，由各責(zé)任人員按負(fù)責(zé)比例考核得分。如此一來，各職能部門可將扶貧工作與部門日常工作進(jìn)行較好的對接，進(jìn)而確保本職工作和扶貧工作的有序雙重推進(jìn)。

3.對職能部門駐村幫扶情況進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范

對職能部門的扶貧工作，除了業(yè)務(wù)工作的考核之外，通過考核進(jìn)一步引導(dǎo)規(guī)范其駐村幫扶工作情況，具體可概括為宣傳政策、反映民意、促進(jìn)發(fā)展、疏導(dǎo)情緒、強基固本和推廣典型等方面的“六大任務(wù)”。而且，在結(jié)果運用方面，職能部門的扶貧工作業(yè)績一般會計入年度政績考核結(jié)果。一般而言，承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧重點任務(wù)的部門按80%的比重，雙聯(lián)扶貧單位按70%的比重將精準(zhǔn)扶貧業(yè)績考核成績計入單位年度政績考核結(jié)果，直接作為領(lǐng)導(dǎo)班子獎優(yōu)罰劣、調(diào)整配備和干部選拔任用的重要依據(jù)。[16]此外，為便于對職能部門進(jìn)行相應(yīng)的榮譽獎懲，許多縣發(fā)文件還明確規(guī)定縣直部門精準(zhǔn)扶貧業(yè)績考核直接與政績評定相掛鉤。在引導(dǎo)規(guī)范的基礎(chǔ)上，對?（中）表題?表4職能部門與貧困戶存在的問題及其目標(biāo)要求序號職能部門扶貧地區(qū)存在的突出問題解決措施與目標(biāo)1省農(nóng)業(yè)

農(nóng)村廳貧困村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育緩慢;農(nóng)民合作社帶動能力較弱;村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱;部分貧困村農(nóng)村人居環(huán)境不夠干凈整潔每個未退出貧困村至少培育1項主導(dǎo)產(chǎn)業(yè);每個未退出貧困村有1個規(guī)范運營合作社且能夠帶動貧困戶等2省人社廳農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)實效性不強，扶貧車間的規(guī)范建設(shè)和管理需加強，支撐長遠(yuǎn)發(fā)展的政策措施不足 全面落實《關(guān)于提高農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)實效的意見》，開發(fā)鄉(xiāng)村公益性崗位，規(guī)范扶貧車間建設(shè)，推進(jìn)東西部勞務(wù)協(xié)作，引導(dǎo)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)3省水利廳工程基礎(chǔ)薄弱，冬季有“凍管”隱患，運行管護(hù)機制有待進(jìn)一步完善補齊工程短板，完成“凍管”改造，督促鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立水管站（所），村設(shè)置水管員4省教育廳 義務(wù)教育保障基礎(chǔ)薄弱，甘南、臨夏等地區(qū)出現(xiàn)新的輟學(xué)和復(fù)學(xué)再次輟學(xué)等問題持續(xù)鞏固控輟保學(xué)成效，除身體條件的限制以外，確保義務(wù)教育階段無失學(xué)輟學(xué)5省衛(wèi)生

健康委貧困村衛(wèi)生室存在不牢固、不穩(wěn)定因素，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院派駐的村醫(yī)“六不算”要求落實還不夠到位 “六不算”：沒有執(zhí)業(yè)資格的不算，原單位不脫崗的不算，不開展診療服務(wù)的不算，不承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的不算，不會辦理醫(yī)保結(jié)算手續(xù)的不算，不全天候服務(wù)的不算。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院派駐村衛(wèi)生室人員的基本要求。派駐人員可以輪換，但原則上至少服務(wù)滿半年。，管理不夠到位等問題督促村衛(wèi)生室的盡快建成，確保每個扶貧村衛(wèi)生室至少有1名合格村醫(yī)，加強健康扶貧宣傳，引導(dǎo)群眾有理合法就醫(yī)6省住建廳住房安全有保障方面相關(guān)問題做好農(nóng)村住房安全狀況動態(tài)監(jiān)測，及時解決新增危房住戶的住房安全問題7省醫(yī)保局建檔立卡貧困人口基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助制度全覆蓋需持續(xù)鞏固，臺賬需規(guī)范建檔立卡貧困人口基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助制度全覆蓋，實現(xiàn)村衛(wèi)生室即時結(jié)報、規(guī)范臺賬8省發(fā)改委易地扶貧搬遷安置點教育、醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施存在短板，后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持需加強補齊幼兒園等項目建設(shè)短板，易地扶貧搬遷建檔立卡貧困群眾實現(xiàn)穩(wěn)定居住9省民政廳個別農(nóng)村低保對象的保障類型確定不夠精準(zhǔn)，殘疾人兩項補貼動態(tài)管理還需加強確保將不符合低保對象全部退出，準(zhǔn)確評估生活自理能力，確保管理規(guī)范10省財政廳加大脫貧攻堅財政投入，精準(zhǔn)統(tǒng)籌使用好各項資金，為脫貧任務(wù)完成提供資金保障?（中）表注?資料來源：《甘肅省脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組文件》甘脫貧頒發(fā)〔2020〕2號。

職能部門的考核程序和方式，與對各級政府考核的程序和方式大體相同，包括平時考核、單位自評、群眾評議、年度考核等幾個環(huán)節(jié)。

（三）逢提必下：統(tǒng)一調(diào)度的人事權(quán)與自由調(diào)度的干部勞動力市場

區(qū)別于許多國際組織和其他國家在扶貧中的單向度做法，中國扶貧能夠在短時間內(nèi)取得顯著成效的一個重要戰(zhàn)略舉措就是調(diào)動了大量的行政干部到“扶貧一線”推進(jìn)工作，這有賴于一個基礎(chǔ)性條件：統(tǒng)一調(diào)度的人事權(quán)以及由此所保障的自由調(diào)度的干部勞動力市場。[17]據(jù)此，干部可通過“掛職”“借調(diào)”等交流機制跨越行政序列而具有相對的靈活性，一方面可以滿足行政精準(zhǔn)模式下對干部進(jìn)行精準(zhǔn)配置的需要，另一方面也可以使相關(guān)干部的個人成長和鍛煉得到相對精準(zhǔn)的閱歷安排，而使干部成長與國家和社會需要得到共同保障。

1.落實群眾路線，推行干部“逢提必下”的制度

為深入貫徹落實“密切聯(lián)系群眾”的原則，基層工作經(jīng)歷對黨政干部來說是提高工作能力和落實為民服務(wù)理念的必要路徑。由此，脫貧攻堅也理所當(dāng)然地成為培養(yǎng)和豐富干部履歷的時代機遇。2014年3月，甘肅省委組織部印發(fā)了《關(guān)于干部“逢提必下”的實施方案》。2015年12月，該部進(jìn)一步明確要求凡是提拔的干部，必須有雙聯(lián)和扶貧一線工作經(jīng)歷，并明確提出，對沒有基層工作經(jīng)歷的機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位干部，特別是50歲以下廳局級干部和45歲以下縣處級中青年干部，已經(jīng)提拔的要“補課”，擬提拔的必須有一年以上的基層工作經(jīng)歷;對有培養(yǎng)前途的干部要視情況安排到基層任職或到貧困鄉(xiāng)村至少掛職鍛煉一年;對新考錄和沒有基層工作經(jīng)歷的公務(wù)員，全部安排到貧困鄉(xiāng)、村掛職鍛煉;并選派一批副廳級及副廳級后備干部到貧困區(qū)縣掛職任（市、區(qū)）副書記、副縣長。對在貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村工作一年以上的村黨組織第一書記、駐村工作隊隊員和支教支醫(yī)干部，視為有基層工作經(jīng)歷。[14]48在培養(yǎng)黨的干部的同時，各地還積極貫徹中央精神，將夯實農(nóng)村基層黨組織建設(shè)同脫貧攻堅有機結(jié)合起來，積極發(fā)揮村黨組織在脫貧攻堅中的作用。

2.通過駐村幫扶，為貧困村治理提供補充力量

從制度設(shè)計上來看，駐村扶貧干部對鄉(xiāng)村干部力量而言是很好的補充。特別是在快速的城市化進(jìn)程中，許多村莊陷入人力資源大規(guī)模外流和缺乏年富力強的領(lǐng)導(dǎo)力量等多重困境，引發(fā)原始村落治理危機。在此背景下，中央于2015年將部分省市行之有效的駐村幫扶上升為全國性的制度安排統(tǒng)籌推廣，并在2018年納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署規(guī)劃中，成為鄉(xiāng)村貧困治理體系的重要組成部分。但是，由于駐村干部往往具有不同的單位和家庭背景，而在扶貧工作中的作用發(fā)揮呈現(xiàn)出較大的個體差異性?？紤]到有些駐村幫扶干部，由于關(guān)系處理不當(dāng)、工作形式主義等問題而引起原村里干部和群眾的不滿等情況。為此，甘肅省制定了《關(guān)于全省貧困村駐村幫扶工作隊力量整合和加強管理的實施辦法》，進(jìn)一步整合幫扶干部、到村任職（掛職）干部、大學(xué)生村官、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）包村干部，組成駐村幫扶工作隊，派駐各貧困村開展幫扶工作?？偟膩砜矗v村幫扶制的運行，不僅使國家信息收集端口實現(xiàn)了同步下移，還為貧困戶提供了表達(dá)偏好和獲取信息的可選渠道，從而避免了村莊內(nèi)生權(quán)威對基礎(chǔ)信息的阻隔和控制[15]，為扶貧政策的有效落實提供了保障。

3.突出“三個掛鉤”，實施扶貧干部優(yōu)先提拔重用的政策

作為一項具有中國特色的扶貧政策安排，領(lǐng)導(dǎo)干部駐村幫扶政策的實施，雖然離不開駐村幫扶干部對公共事務(wù)的奉獻(xiàn)精神，但主要是得益于國家“黨管干部”原則自上而下的統(tǒng)一考核與實施的制度保障。對考核結(jié)果的應(yīng)用而言，許多縣鄉(xiāng)基層也做出了具體規(guī)定，可總結(jié)為“三個掛鉤”：一是把扶貧攻堅工作業(yè)績與領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整配備和干部選拔任用掛鉤;二是把扶貧攻堅工作業(yè)績與財政扶貧資金分配掛鉤;三是把扶貧攻堅工作業(yè)績考核與縣市區(qū)黨政正職的政績掛鉤。據(jù)此，根據(jù)考核情況，在精準(zhǔn)扶貧工作安排中，對完成減貧“摘帽”任務(wù)的貧困縣給予一定獎勵，對貧困任務(wù)重，但扶貧成效顯著，減貧“摘帽”縣的縣委書記、縣長予以提拔，對抓精準(zhǔn)扶貧成績突出的市縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部予以重用，接任者原則上優(yōu)先從原有班子中選拔，對在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮作用充分、表現(xiàn)優(yōu)秀的省市直部門各級干部優(yōu)先提拔使用。

從整體上而言，通過對貧困戶“內(nèi)在驅(qū)動力”的激發(fā)、市場“產(chǎn)業(yè)發(fā)展力”的開拓，以及基層政府“行政效能力”的有效發(fā)揮，可在扶貧治理中形成政府治理效能提升的“三力統(tǒng)合”機制。在脫貧攻堅的實踐中，該機制通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)作用的充分發(fā)揮，以促進(jìn)縣鄉(xiāng)基層政府“政治脫貧”為依托，在政府行政效能提升為前提的基層政府治理體系完善的基礎(chǔ)上，通過培育有效市場對產(chǎn)業(yè)投資及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展力的提高為重要支撐，進(jìn)而為脫貧攻堅的順利完成提供了可靠的政治和資源保障。

四、小結(jié)

道不虛談，學(xué)求實效。自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，消除貧困始終是廣大發(fā)展中國家面臨的重要任務(wù)。從中國的扶貧經(jīng)驗來看，作為打好脫貧攻堅戰(zhàn)的核心保障，機制和制度健全是決定脫貧工作成敗的關(guān)鍵，這不僅是單純地在經(jīng)濟(jì)方面“補短板”的問題，更是對國家（基層）治理能力的全面政治考驗。總的來看，通過貧困治理和政府治貧效能提升的有效布局而建構(gòu)起“三力統(tǒng)合”機制，既可有效發(fā)揮原有職能部門、行政干部體系的力量，又有利于發(fā)揮基層民眾、社會和市場的力量。尤其是，通過深度動員貧困戶的內(nèi)在驅(qū)動力和培育產(chǎn)業(yè)市場等手段，利用行政調(diào)動而有效調(diào)配人、財、物等各種扶貧資源，能對扶貧的治理主體、治理對象和治理項目進(jìn)行有效統(tǒng)合，為脫貧攻堅的順利推進(jìn)提供堅實的體制和動力保障，而為貧困人口最終能擺脫“貧困陷阱”打通了“最后一公里”。

當(dāng)然，“三力統(tǒng)合”作為一種新的貧困治理模式的理論提出和實踐運行，目前在扶貧戶的脫貧意愿協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)培育和政府人員行動力等方面還面臨諸多考驗，特別是還存在易地扶貧中的拆遷問題、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、培育難度大的問題，以及換屆政府領(lǐng)導(dǎo)喜好新項目、缺乏對原有項目可持續(xù)發(fā)展的扶持等難題。從長遠(yuǎn)來看，要進(jìn)一步鞏固該機制對貧困戶、市場和政府等各方面力量的統(tǒng)合協(xié)調(diào)，還需在國家治理體系和治理能力提升的現(xiàn)代化進(jìn)程中，適時建立完善可持續(xù)減貧的政策框架和鞏固脫貧成效的長效機制，進(jìn)一步為世界減貧事業(yè)的發(fā)展提供可資借鑒的實踐和理論參考。

[參考文獻(xiàn)]

參考文獻(xiàn)內(nèi)容?[1]《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室官網(wǎng)，http：//www.cpad.gov.cn/art/2016/10/27/art_50_54961.html。

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[11]孫良順、汪亞楠：《產(chǎn)業(yè)扶貧工程中的政策表達(dá)、實踐困境與優(yōu)化路徑——以A省Y區(qū)為例》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2019年第2期。

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[14]中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平扶貧論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2018年版。

[15]程同順、許曉：《駐村幫扶下的鄉(xiāng)村治理變革——基于H省C鎮(zhèn)X村的田野調(diào)查》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2020年第1期。

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Poverty Alleviation in China： Research on Government-Led System

and the Construction of Mechanism of the “Three-Force Integration”

ZHOU Chang-xian1，DUAN Hui-qin2

（1. School of Politics and International Studies， Lanzhou University， Lanzhou Gansu 730000，China;

2. College of Biochemical Engineering， Beijing Union University， Beijing 100023， China）

Abstract： ??Over the past 40 years of reform and opening-up， China has made great achievements in poverty alleviation and reduction. However， since the World War II， many projects targeted at poverty alleviation organized by many developing countries and international organizations affiliated to the United Nations have made little success or even ended in failure. The main reason is difficult to break through the “poverty trap” in the “l(fā)ast mile”. This is really a tough nut to crack for many developing countries. Accordingly， based on the practice of poverty reduction work in 75 poverty-stricken counties in Gansu province， this project further summarizes and puts forward the anti-poverty mechanism of the “three-force integration”. From the practical experience at the grass-roots level， this mechanism can effectively promote the administrative efficacy of local governments in poverty alleviation， help to promote the economic development of poverty-stricken areas and further realize a powerful transformation from relief-oriented poverty alleviation to development-oriented poverty alleviation， which has important theoretical and practical value for the sustainable development and comprehensive improvement of the national poverty alleviation governance system.

Key words：??poverty alleviation; administrative efficacy; government-leading; industrial development; three-force integration

（責(zé)任編輯?責(zé)任編輯?劉永俊）