煙臺(tái)市加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)探析

逄曉婷

摘 要：近年來，煙臺(tái)市積極應(yīng)對(duì)日益加快的人口老齡化進(jìn)程，大力開展多種形式的為老服務(wù)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得顯著成效。同時(shí)，煙臺(tái)市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)也面臨一些困難。應(yīng)進(jìn)一步采取措施，推動(dòng)煙臺(tái)市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)；政府主導(dǎo)；社會(huì)參與

煙臺(tái)市是較早進(jìn)入人口老齡化的城市之一，早在1987年就進(jìn)入老年型社會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，煙臺(tái)市60周歲以上老年人口已經(jīng)突破140萬人，約占全市人口的22%。預(yù)計(jì)到2020年，煙臺(tái)市老年人口將超過170萬。面對(duì)日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢，煙臺(tái)市大力開展多種形式的為老服務(wù)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得顯著成效，但也存在著一定的困難和問題。如何破解社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中遇到的難題，推動(dòng)煙臺(tái)市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善和發(fā)展，是迫切需要深入研究的重要課題。

一、煙臺(tái)市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得的成效

（一）制定發(fā)展規(guī)劃，明確社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)。“十二五”期間，為推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，煙臺(tái)市先后出臺(tái)了《關(guān)于加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（煙政發(fā)〔2012〕25號(hào)）、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的意見》（煙政發(fā)〔2014〕4號(hào)）、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（煙政發(fā)〔2014〕33號(hào)）等一系列政策和指導(dǎo)性文件，提出要“構(gòu)建與煙臺(tái)市人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”，到2020年，要“全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷豐富養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，完善市場發(fā)展機(jī)制，形成設(shè)施完善、服務(wù)優(yōu)良、配套齊全的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系”。這一系列指導(dǎo)意見的出臺(tái)，明確了煙臺(tái)市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的方向和目標(biāo)，為煙臺(tái)市社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)工作建立起規(guī)范化發(fā)展的長效機(jī)制。

（二）積極建設(shè)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。目前，煙臺(tái)市共建成居家養(yǎng)老信息服務(wù)平臺(tái)10處，發(fā)展加盟企業(yè)、商戶7500多家，服務(wù)入網(wǎng)老人8.8萬名，全市累計(jì)投入900多萬元為高齡老年人和特殊困難老年人購買居家養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，煙臺(tái)市全面打造城市社區(qū)15分鐘、農(nóng)村社區(qū)20分鐘左右的“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)圈”，已建成城市社區(qū)老年人日間照料中心214處，29處正在建設(shè)；建成農(nóng)村幸福院313處，165處正在建設(shè)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方面，截至2015年上半年，煙臺(tái)市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)228處，各類養(yǎng)老床位4.8萬張，其中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)100處，床位2.3萬張，全市平均千名老人擁有床位33張。

（三）完善政策，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金扶持。一是加大對(duì)社會(huì)力量興辦非營利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)接收的老年人入住數(shù)量，按一定標(biāo)準(zhǔn)給予養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼。二是加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場所建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)助。對(duì)不同規(guī)模的社區(qū)老年人日間照料中心，按照不同標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的一次性建設(shè)補(bǔ)助和運(yùn)營補(bǔ)助。三是加大居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助。對(duì)市中心區(qū)60歲以上的城鎮(zhèn)“三無”老年人、城鎮(zhèn)低保家庭中生活不能自理的老年人和“三老”優(yōu)撫對(duì)象，由政府為其購買服務(wù)。

二、煙臺(tái)市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的困難

（一）服務(wù)供給總量不足，服務(wù)對(duì)象覆蓋面較窄。雖從目前來看，煙臺(tái)市每千名老人擁有的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)高于全國和山東省的平均水平，但與煙臺(tái)市老年人的實(shí)際需求相比，仍非常不足。市區(qū)內(nèi)一些規(guī)模較大的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，特別是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，因?yàn)榄h(huán)境、服務(wù)條件等相對(duì)較好，床位長期處于緊張狀況，許多老人要排隊(duì)等候入院，有的登記排號(hào)一兩年后仍等不到床位。與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有的價(jià)格過高，有的環(huán)境條件較差，但即便如此，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位也非常緊張。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面，由于受到各種因素限制，社區(qū)所提供的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目不夠豐富，而且服務(wù)主要針對(duì)困難和高齡老人，缺乏能夠滿足更廣大老年群體多樣化需求的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

（二）專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理員缺口較大，護(hù)理人員專業(yè)素質(zhì)需進(jìn)一步提高。通常情況下，護(hù)理員與需護(hù)理老人的合理比例為1：3，按照這個(gè)比例來看，煙臺(tái)市專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理員的缺口有一萬名左右，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理員與失能老人配比達(dá)到了1：5甚至1：

10。由于養(yǎng)老行業(yè)工作十分辛苦，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)招聘從業(yè)人員非常困難。目前，煙臺(tái)市護(hù)理員的月收入大致在3200—4500元之間，好的護(hù)理員工資可達(dá)到5000元，但即使是這樣的工資待遇也難以吸引應(yīng)聘者。由于養(yǎng)老行業(yè)工作的特性，養(yǎng)老護(hù)理員的平均流失率也較高，人員更替頻繁，很多護(hù)理員技能剛成熟起來就跳槽到其他行業(yè)，這也導(dǎo)致養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍整體技能水平尚有欠缺。

（三）相關(guān)優(yōu)惠政策落實(shí)難度大，社會(huì)力量參與不足。近年來，國家、山東省和煙臺(tái)市相繼出臺(tái)了系列加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干實(shí)施意見，明確提出了加大財(cái)政扶持力度，落實(shí)優(yōu)惠政策的鼓勵(lì)措施。在各級(jí)政策鼓勵(lì)下，地方政府和社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)積極性很高。但與民間資本積極投資養(yǎng)老事業(yè)不相匹配的是相關(guān)財(cái)政支持政策落實(shí)不及時(shí)，不到位，影響了社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性。一些新建社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映強(qiáng)烈的是財(cái)政補(bǔ)貼申請(qǐng)難、到位難。影響了社會(huì)資本進(jìn)一步參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性，個(gè)別具有投資養(yǎng)老行業(yè)意愿的實(shí)體目前持觀望態(tài)度，相關(guān)政策落實(shí)不到位遲滯了社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展速度。近年來，隨著社會(huì)組織的發(fā)展，越來越多的社會(huì)組織和民間機(jī)構(gòu)參與到社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)中來，但目前煙臺(tái)市社會(huì)組織的發(fā)育仍處于初級(jí)階段，社會(huì)組織面臨著籌資運(yùn)營困難，組織架構(gòu)松散、專業(yè)化水平不高等問題。社會(huì)組織對(duì)政府項(xiàng)目的承接能力有限，服務(wù)質(zhì)量仍有待提升。

三、加快推進(jìn)煙臺(tái)市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策建議

（一）明確政府職責(zé)定位，加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用。（1）加大社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的公共財(cái)政投入。政府在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等方面要加大扶持和資助力度，提高政府購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各類主體興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要給予同等的優(yōu)惠扶持和財(cái)政補(bǔ)助。（2）加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)督管理。制定科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督評(píng)估，健全養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入、運(yùn)營、退出管理機(jī)制。

（二）充分利用社會(huì)資本，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與。（1）完善投融資機(jī)制。在堅(jiān)持政府引導(dǎo)的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)市場運(yùn)作，拓展養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資金以多種形式投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加快金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，不斷加大對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)信貸支持力度。鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老領(lǐng)域，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保責(zé)任保險(xiǎn)。鼓勵(lì)社會(huì)慈善力量對(duì)福利性、非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐贈(zèng)。（2）培育養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織。通過政府購買服務(wù)、項(xiàng)目委托、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，扶持發(fā)展專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織，開發(fā)和培育市場服務(wù)主體，提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)及精神慰藉等服務(wù)。設(shè)立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)商會(huì)、專業(yè)人員協(xié)會(huì)等養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)組織，做好行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估、服務(wù)行為監(jiān)督等事務(wù)，發(fā)揮其行業(yè)自律、監(jiān)督評(píng)估、溝通協(xié)調(diào)、中介服務(wù)作用。培育發(fā)展為老服務(wù)公益慈善組織，建立為老志愿服務(wù)登記制度。

（三）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和規(guī)范化水平。（1）加大養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)力度。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)對(duì)專業(yè)人才的需求將會(huì)不斷擴(kuò)大，要加快社區(qū)服務(wù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)護(hù)理員及社會(huì)工作者的培養(yǎng)，支持各類院校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開設(shè)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理、營養(yǎng)、心理等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，積極吸納更多高學(xué)歷高水平的護(hù)理人員及社會(huì)工作者進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)體系。（2）加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)技能培訓(xùn)。以專業(yè)院校為依托，對(duì)社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等的養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理和管理人員開展培訓(xùn)，提升其職業(yè)技能和服務(wù)水平。進(jìn)一步完善養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)體系，科學(xué)設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位，促進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理人員不斷提高業(yè)務(wù)工作能力。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員的勞動(dòng)保護(hù)和職業(yè)防護(hù)，積極改善養(yǎng)老護(hù)理員的工作條件。