英國(guó)的高校自治與政府調(diào)控及啟示

姜孔橋

摘 要：英國(guó)高等教育在經(jīng)過(guò)高等教育市場(chǎng)化、高等教育大眾化以及政府加強(qiáng)規(guī)制等系列改革后，改變了大學(xué)學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的境遇，經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)和發(fā)展，在傳統(tǒng)的大學(xué)與國(guó)家關(guān)系之間增添了新的市場(chǎng)維度，使學(xué)術(shù)寡頭的權(quán)力向中央政府及中介組織、向大學(xué)法人層次、向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移，重塑了大學(xué)與國(guó)家的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：大學(xué)自治；政府調(diào)控；市場(chǎng)運(yùn)行；社會(huì)參與；啟示

英國(guó)大學(xué)的自治體系

1.大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由歷來(lái)是英國(guó)大學(xué)的精髓

英國(guó)政府歷來(lái)認(rèn)為，對(duì)大學(xué)最好的管理方式就是讓它以自己獨(dú)特而有效的方式處理自己的事務(wù)，自治與自由是英國(guó)高等教育永恒不變的信條。1988年，英國(guó)頒布的《教育改革法》規(guī)定，政府主要負(fù)責(zé)宏觀層面上對(duì)大學(xué)的引導(dǎo)，但具體事務(wù)，政府一律不予干涉。政府只給英國(guó)高等教育提供一個(gè)宏觀的發(fā)展框架和經(jīng)費(fèi)上的支持，但不干預(yù)高校具體的行為，高校具有獨(dú)立自主的自我發(fā)展、自我規(guī)劃和自我管理的權(quán)利，主要體現(xiàn)在高校在學(xué)術(shù)上的充分自由和在管理模式上的教授自治，在學(xué)術(shù)研究、科研創(chuàng)新及課程設(shè)置等方面享有充分的自主權(quán)，最大程度地保障了學(xué)術(shù)自由、自主、自治和創(chuàng)造性的優(yōu)勢(shì)。這種管理和運(yùn)轉(zhuǎn)模式在校園內(nèi)成為全校師生共同遵守的類(lèi)似契約的內(nèi)部規(guī)則和秩序，是一個(gè)學(xué)校慣性運(yùn)行的內(nèi)生力量，這種規(guī)則和秩序反過(guò)來(lái)又會(huì)推動(dòng)全校師生朝著獨(dú)立批判、追求科學(xué)的方向邁進(jìn)，形成一種良性互動(dòng)的高校自治體系。

2.組織架構(gòu)、運(yùn)行體制是辦學(xué)自主權(quán)的保障

之所以政府與社會(huì)能賦予英國(guó)大學(xué)如此之大的自主自治權(quán)，以及其自治狀態(tài)能得以如此長(zhǎng)久之維系，還在于英國(guó)大學(xué)內(nèi)部有一套不會(huì)造成自主權(quán)濫用的機(jī)制存在。英國(guó)大學(xué)內(nèi)部一般實(shí)行的是理事會(huì)決策下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，英國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)只是虛設(shè)的名譽(yù)職位，不參與大學(xué)任何事務(wù)，理事會(huì)是學(xué)校的最高管理部門(mén)，它擁有任命權(quán)和選舉權(quán)，負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)副校長(zhǎng)提交的財(cái)務(wù)和年度報(bào)告等各項(xiàng)大權(quán)。校內(nèi)的校務(wù)委員會(huì)是理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在學(xué)術(shù)管理方面，校長(zhǎng)是榮譽(yù)身份，大學(xué)設(shè)有評(píng)議會(huì)，主席由副校長(zhǎng)擔(dān)任。評(píng)議會(huì)是學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的最高管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是維護(hù)學(xué)術(shù)地位，享有高度的學(xué)術(shù)自由，保護(hù)大學(xué)學(xué)術(shù)的純潔性。理事會(huì)和校務(wù)委員會(huì)中會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的校外人員，包括學(xué)生，社會(huì)各界參與程度高，形成了較為嚴(yán)格的約束機(jī)制，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的使用無(wú)疑會(huì)得到各方的牽制，從而保證大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)不會(huì)被濫用，大學(xué)的自治狀態(tài)得到良好維系。

3.大學(xué)聯(lián)盟、聯(lián)邦大學(xué)為協(xié)商博弈提供了空間

在大學(xué)自治與政府調(diào)控之間，不同類(lèi)型的大學(xué)為在政策思想生產(chǎn)和規(guī)制框架運(yùn)作中扮演關(guān)鍵角色，先后自發(fā)地形成各類(lèi)聯(lián)盟機(jī)構(gòu)。例如：羅素大學(xué)集團(tuán)（The Russell Group）成立于1994年，由24所包括牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)等英國(guó)一流的研究型大學(xué)組成，被稱(chēng)為“英國(guó)的常春藤聯(lián)盟”。其目的是要代表這些研究型大學(xué)的觀點(diǎn)游說(shuō)政府國(guó)會(huì)降低政府干預(yù)及提出研究報(bào)告來(lái)支持他們的立場(chǎng)。再例如：成立于1992 年的英國(guó)大學(xué)聯(lián)盟（University Alliance），是由于新興大學(xué)無(wú)法擠進(jìn)老牌高校的圈子，基于共同的目的，這些大學(xué)自覺(jué)地走到一起，為自身的生存發(fā)展經(jīng)常集會(huì)研討。除了大學(xué)之間的聯(lián)盟或集團(tuán)外，還有一類(lèi)聯(lián)邦制大學(xué)，如倫敦大學(xué)（University of London），在1836年由倫敦大學(xué)學(xué)院和倫敦國(guó)王學(xué)院合并而成，創(chuàng)立之初是各成員院校的考試機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)180年的擴(kuò)張，已發(fā)展成為包含19個(gè)獨(dú)立自治的學(xué)院和10個(gè)研究所的大學(xué)聯(lián)邦，旗下學(xué)院都有獨(dú)立的大學(xué)地位和高度的自治權(quán)。大學(xué)對(duì)外統(tǒng)一宣傳、擴(kuò)大影響，形成了大學(xué)自治的聯(lián)盟保障。這些大學(xué)聯(lián)盟或聯(lián)邦大學(xué)或是依靠自身內(nèi)力自發(fā)形成，或是在外部競(jìng)爭(zhēng)壓力下而得以凝結(jié)。他們按照相互默契的某些規(guī)則，各盡其責(zé)而又協(xié)調(diào)有序，在國(guó)內(nèi)外高等教育競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮集聚效應(yīng)、拓展生存空間，更在英國(guó)高等教育政策制定中扮演了博弈一方的角色，這在一定程度上對(duì)支撐和捍衛(wèi)大學(xué)自治起到了重要作用。

政府的調(diào)控治理

1.提供財(cái)政撥款，引導(dǎo)高校發(fā)展方向

建立完備的大學(xué)資助體系是英國(guó)政府對(duì)大學(xué)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控的主要形式。隨著倫敦大學(xué)和城市學(xué)院以及其后多科技術(shù)學(xué)院等大批英國(guó)高校的成立，他們不可能像牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)一樣自給自足，需要從政府得到財(cái)政資助。1919 年，大學(xué)撥款委員會(huì)成立，意味著英國(guó)政府開(kāi)始正式干預(yù)高等教育，同時(shí)也預(yù)示著英國(guó)大學(xué)治理模式的轉(zhuǎn)變。英國(guó)政府對(duì)大學(xué)的撥款機(jī)構(gòu)大致經(jīng)歷了大學(xué)撥款委員會(huì)、大學(xué)基金委員會(huì)和多科技術(shù)學(xué)院與其他學(xué)院撥款委員會(huì)、高等教育基金委員會(huì)三個(gè)階段。政府通過(guò)撥款促進(jìn)高校之間的競(jìng)爭(zhēng)，在統(tǒng)一教育體系后，根據(jù)傳統(tǒng)的“1992年前大學(xué)”和由多科技術(shù)學(xué)院升格的“1992年后大學(xué)”的科研能力和運(yùn)作效率有選擇地?fù)芨督?jīng)費(fèi)，拉大撥款差別并將各類(lèi)評(píng)估結(jié)果與撥款相掛鉤，使大學(xué)朝向政府和社會(huì)的需求方向發(fā)展。

2.間接參與質(zhì)量評(píng)估，提高高校辦學(xué)質(zhì)量

英國(guó)高等教育質(zhì)量評(píng)估主體包括內(nèi)部主體和外部主體，內(nèi)部主體為高校及內(nèi)部參與方，外部主體為政府、中介組織、新聞媒體、工商企業(yè)等社會(huì)各利益群體，多元的評(píng)估主體可以避免評(píng)估結(jié)果的片面性并能夠?qū)Ω叩冉逃|(zhì)量保障形成良好的監(jiān)督。政府與各評(píng)估主體是平等、獨(dú)立、合作的關(guān)系，政府并沒(méi)有將權(quán)力凌駕于其他評(píng)估主體之上。高校的內(nèi)部評(píng)估，由學(xué)校聘請(qǐng)考核專(zhuān)家按照檢查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)作出報(bào)告。外部評(píng)估由專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)家委員會(huì)進(jìn)行，專(zhuān)家依照程序嚴(yán)格遴選，其評(píng)估結(jié)果對(duì)大學(xué)獲得下一輪的政府資助及學(xué)生擇校都有決定性的影響。例如：研究質(zhì)量評(píng)估對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)劃分科研等級(jí)，按照等級(jí)分配科研經(jīng)費(fèi)，這刺激了高等教育機(jī)構(gòu)為科研排名和經(jīng)費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)，并讓高校間以公平競(jìng)爭(zhēng)的方式申請(qǐng)對(duì)國(guó)家宏觀發(fā)展有利的課題基金。政府通過(guò)教學(xué)質(zhì)量評(píng)估和研究評(píng)估活動(dòng)等，成功地影響了大學(xué)和學(xué)術(shù)人員的行為方式。政府的角色已經(jīng)從資金的提供者變成了掌舵者，改變了傳統(tǒng)大學(xué)自治的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升高校經(jīng)營(yíng)意識(shí)

英國(guó)高等教育市場(chǎng)化，是一個(gè)逐步展開(kāi)的過(guò)程，政府運(yùn)用行政的力量，依照市場(chǎng)的邏輯，搭建了高等教育市場(chǎng)化框架。20 世紀(jì)80 年代，英國(guó)政府采取削減撥款和高等教育準(zhǔn)市場(chǎng)化的政策，對(duì)高等教育采取成本分擔(dān)、改革撥款方式和拓寬籌資渠道的政策措施。政府的各類(lèi)教育資金，依據(jù)中間組織的評(píng)估等級(jí)進(jìn)行下?lián)?，將高等教育置于宏觀調(diào)控下，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使大學(xué)自覺(jué)將政府、市場(chǎng)的需求轉(zhuǎn)化為自身的責(zé)任，關(guān)注社會(huì)和市場(chǎng)，推動(dòng)高等教育在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下能夠發(fā)揮其公共性和更大的社會(huì)職責(zé)，引導(dǎo)高等教育的開(kāi)放式發(fā)展。20世紀(jì)80年代，英國(guó)開(kāi)始了學(xué)費(fèi)制度改革，2006年建立了國(guó)內(nèi)本科生封頂學(xué)費(fèi)政策，放開(kāi)留學(xué)生和研究生學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)生從高等教育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩冉逃M(fèi)者，繼而被視為高等教育系統(tǒng)的核心。為此，英國(guó)建立和完善教學(xué)質(zhì)量信息公開(kāi)制度，為學(xué)生獲取相關(guān)信息和選擇高等教育機(jī)構(gòu)提供便利。同時(shí)，大學(xué)積極爭(zhēng)取社會(huì)捐贈(zèng)，與工商界建立密切聯(lián)系。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，激勵(lì)高校之間通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)取得更高的學(xué)術(shù)地位和社會(huì)聲譽(yù)，以便吸引學(xué)生報(bào)考和獲得更多、更好的資源。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，院校和專(zhuān)業(yè)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰的選擇，優(yōu)化高等教育的資源配置及其結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高整個(gè)高等教育系統(tǒng)的質(zhì)量水平。

4.發(fā)揮中間組織的作用，形成治理緩沖空間

英國(guó)還建立了一套中介組織體系，全面監(jiān)管高等教育的發(fā)展。這套中介組織體系包括大學(xué)撥款委員會(huì)、高等教育質(zhì)量保障署、公平入學(xué)辦公室、學(xué)生貸款公司、獨(dú)立裁決員辦公室等機(jī)構(gòu)。其中，英國(guó)公平入學(xué)辦公室成立的背景是從英國(guó)教育部于2006年—2007年之間開(kāi)始調(diào)高高等教育經(jīng)費(fèi)之后，為確保來(lái)自中低收入戶(hù)家庭以及弱勢(shì)族群的學(xué)生仍有足夠的機(jī)會(huì)進(jìn)入大學(xué)就讀，同時(shí)與其他的學(xué)生具有相同的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，其目的是擴(kuò)大高等教育社會(huì)參與，推動(dòng)高等教育招生公平。 各類(lèi)中介組織獨(dú)立完成專(zhuān)業(yè)性工作之余，也成為社會(huì)、大學(xué)與國(guó)家之間的緩沖器和連接人，是高等教育治理結(jié)構(gòu)的一部分。其平衡國(guó)家干預(yù)和捍衛(wèi)大學(xué)自治權(quán)的張力，有益于協(xié)調(diào)處理大學(xué)與國(guó)家關(guān)系。

5.重視教育政策立法，推動(dòng)高?？沙掷m(xù)發(fā)展

英國(guó)是歷史悠久的法治國(guó)家，契約精神深入人心，對(duì)大學(xué)管理的各類(lèi)法律、文件經(jīng)議會(huì)的深入調(diào)查及慎重立法后，必須貫徹執(zhí)行，前后高度一致。任何教育方面的問(wèn)題，英國(guó)政府都本著“問(wèn)題—成立調(diào)查委員會(huì)—報(bào)告—白皮書(shū)—法案—法律”的程序有序進(jìn)行，保證教育政策的謹(jǐn)慎、深思熟慮和穩(wěn)定連續(xù)性。1988年，《教育改革法》以立法的形式將高等教育管理體制改革的內(nèi)容予以確定，1992年，《繼續(xù)教育和高等教育法》廢除高等教育雙軌制，標(biāo)志著英國(guó)高等教育大眾化體系的形成，2004 年，《高等教育法》制定了接受高等教育的學(xué)費(fèi)、對(duì)貧困生的資助等制度。每項(xiàng)法律及政策的頒布都要充分考慮公眾和社會(huì)所需，并對(duì)教育現(xiàn)狀進(jìn)行長(zhǎng)期的調(diào)研，并通過(guò)立法保障高等教育的權(quán)益和加強(qiáng)對(duì)高等教育的宏觀調(diào)控。

當(dāng)然，政府調(diào)控高等教育還有其他有效舉措，如加強(qiáng)高校各類(lèi)信息公開(kāi)制度，接受媒體等社會(huì)監(jiān)督；制定貸款償還制度，減輕了學(xué)生的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)，努力實(shí)現(xiàn)教育公平等。綜上所述，可以看出，通過(guò)高校與政府的關(guān)系調(diào)整和資源流動(dòng)機(jī)制的重建，在尊重學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的同時(shí)，英國(guó)建立了政府掌舵、市場(chǎng)運(yùn)行、社會(huì)參與的高等教育治理框架。

啟示及借鑒

1.建立第三方組織體系，緩沖政府與大學(xué)的關(guān)系

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高等教育管理體制逐步得以變革，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)逐步得以擴(kuò)大。但政府對(duì)大學(xué)的管理仍然體現(xiàn)更多直接的命令式干預(yù)。為理順兩者關(guān)系，擴(kuò)大高校辦學(xué)空間，一些間接的規(guī)則機(jī)制尚需建立，發(fā)揮緩沖作用的中間組織體系建設(shè)還需推進(jìn)。例如：成立類(lèi)似于英國(guó)的中間組織，從事專(zhuān)業(yè)的評(píng)價(jià)與評(píng)估以及提出政策建議的第三方機(jī)構(gòu)，將對(duì)政府與大學(xué)的關(guān)系起調(diào)節(jié)作用。另外，分類(lèi)型、分層次成立熟悉大學(xué)自身運(yùn)行狀況的，以共同體利益為重的大學(xué)聯(lián)合會(huì)也顯得尤為必要。大學(xué)可通過(guò)聯(lián)合會(huì)及時(shí)向政府表達(dá)意見(jiàn)，以期對(duì)政府的干預(yù)行為和方式進(jìn)行必要的調(diào)和。相信通過(guò)政府與中間組織的合作，有助于提升政府對(duì)高校的調(diào)控能力，也有助于高等教育長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展和實(shí)力的提升。

2.構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升高校的自治能力

我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)存的矛盾主要體現(xiàn)在行政權(quán)力壟斷大學(xué)內(nèi)部治理事務(wù)，造成學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力嚴(yán)重失衡。目前，高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，仍需進(jìn)一步探索和深入研究。在我國(guó)的具體國(guó)情下，有必要認(rèn)真考慮“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)”的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。如果說(shuō)“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心，“校長(zhǎng)治?！笔谴髮W(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，那么，“教授治學(xué)”則是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)亟須加強(qiáng)的部分。實(shí)行“教授治學(xué)”，有利于實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的相互平衡。雖然政府也是影響大學(xué)自治以及大學(xué)自治能力提升的因素之一，但改善大學(xué)自治與提升大學(xué)自治能力最為主要的還是在于大學(xué)自身。

3.強(qiáng)化教育法規(guī)建設(shè)，實(shí)施高校依法執(zhí)教

通過(guò)對(duì)英國(guó)高等教育管理的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，英國(guó)高等教育管理的體制已經(jīng)較為完善，有著更為健全的法制化水平，他們的教育法規(guī)體系發(fā)展由來(lái)已久，通過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展已經(jīng)形成了一整套覆蓋面很廣的教育法規(guī)。同時(shí)，在這樣的背景下，英國(guó)也已經(jīng)形成全民教育的法制觀念，認(rèn)為按照一定的教育法規(guī)辦事是一種自覺(jué)性行為，不需要強(qiáng)制執(zhí)行。其學(xué)校管理也呈現(xiàn)出了有法可依的規(guī)范化操作特點(diǎn)。另外，其法律法規(guī)的制定過(guò)程是充分論證調(diào)研的過(guò)程，也是掌握高等教育運(yùn)行規(guī)律的過(guò)程。法律法規(guī)起到的調(diào)控和保障引導(dǎo)的正面清單作用，遠(yuǎn)大于各類(lèi)約束限制的阻礙影響。我們必須盡快建立健全教育法規(guī)體制，實(shí)施高校依法治教，使我國(guó)高等教育管理體制向科學(xué)化、健康化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。

（作者單位：北京開(kāi)放大學(xué)）

[責(zé)任編輯：李藝英]