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    PPP項(xiàng)目的融資現(xiàn)狀及原因分析

    2020-11-09 04:06:14吳婧
    財會學(xué)習(xí) 2020年29期
    關(guān)鍵詞:融資成本融資渠道PPP項(xiàng)目

    吳婧

    摘要:自2014年以來,PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣已有五年時間,并已形成萬億體量的投資規(guī)模,但近些年來,融資難、融資貴已經(jīng)成為制約我國 PPP模式發(fā)展的關(guān)鍵因素。

    關(guān)鍵詞:PPP項(xiàng)目;融資渠道;融資成本

    引言

    本文從目前 PPP項(xiàng)目的融資到位率、融資成本、融資渠道等角度對融資現(xiàn)狀進(jìn)行了闡述,并對融資問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行了詳細(xì)分析,以期集思廣益,找到解決之道。

    一、研究背景

    據(jù)國家統(tǒng)計局公布的一季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),一季度GDP為206504億元,同比下行6.8%,面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的壓力,基建投資往往是最簡單有效的應(yīng)對方式,最近各省份也紛紛出臺了龐大的投資計劃。對于基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的來源,亞洲開發(fā)銀行相關(guān)研究表明,發(fā)達(dá)國家與新興市場國家基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源存在著較大的差異。發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的70%來源于私營部門,而新興市場國家80%的資金來源于政府部門。對新興市場國家而言,這一方面給地方財政帶來了繁重的投資壓力,另一方面也嚴(yán)重制約著基礎(chǔ)設(shè)施投融資的可持續(xù)發(fā)展。

    隨著我國分稅制改革的不斷發(fā)展,中央財政保持平穩(wěn)增長,但是地方財政卻收入不足,財權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不匹配,使得以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的投資發(fā)展需求與地方財力不足的矛盾日益增大,舊有的以政府、平臺公司為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式面臨改革,自2014年起我國開始大力推廣PPP模式,擬通過吸引民間資本,擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金來源,在各種金融機(jī)構(gòu)以及銀行的支持下,我國已經(jīng)成為全球最大的PPP市場。

    根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2020年2月末,我國PPP項(xiàng)目累計落地項(xiàng)目達(dá)6420個,投資額9.5萬億,落地率67.9%;累計開工項(xiàng)目達(dá)3764個,投資額5.7萬億,開工率58.6%。表明市場上有大量 PPP項(xiàng)目存在融資和再融資需求,而經(jīng)歷過兩輪整頓后的PPP項(xiàng)目融資,目前依舊處于較為困難的階段。

    二、目前PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀

    (一)PPP項(xiàng)目融資到位率

    根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),目前財政部PPP項(xiàng)目各階段項(xiàng)目呈現(xiàn)顯著的“漏斗”現(xiàn)象。項(xiàng)目成交到落地、融資到建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)量差別不大,但是項(xiàng)目發(fā)起到項(xiàng)目成交、項(xiàng)目落地到融資卻出現(xiàn)了明顯的規(guī)模縮減,尤其是項(xiàng)目落地到融資的項(xiàng)目數(shù)量縮減情況特別突出,融資成功的項(xiàng)目僅占項(xiàng)目落地項(xiàng)目的13.52%,融資到位率較低。由此可見,PPP經(jīng)過幾年的發(fā)展,目前現(xiàn)狀正如財政部PPP中心主任焦小平在2017的預(yù)言一樣,融資問題將會是PPP下半場的關(guān)鍵問題。

    目前融資問題儼然已經(jīng)成為PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵問題,在實(shí)踐中不乏很多項(xiàng)目因融資問題而夭折。

    (二)PPP項(xiàng)目融資成本

    自2018年以來,央行和銀監(jiān)會在資金監(jiān)管政策方面持續(xù)發(fā)力,整個市場上資金面非常緊張。

    根據(jù)2018年清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院中國金融研究中心等多家機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的中國社會融資成本指數(shù)顯示,當(dāng)前我國銀行貸款平均融資成本為6.6%,企業(yè)平均融資成本為7.60%。

    根據(jù)四川省財政廳2018年公布的PPP項(xiàng)目融資成本信息:截至2018年2月28日,在四川省處于執(zhí)行階段的192個項(xiàng)目中,共有93個項(xiàng)目簽訂了融資協(xié)議,項(xiàng)目總投資1153.95億元,完成融資金額483億元,融資完成率為41.86%,遠(yuǎn)低于項(xiàng)目普遍需求的70%-80%的融資比例;其中新簽融資協(xié)議的項(xiàng)目51個,其加權(quán)平均融資成本為5.92%,而之前發(fā)布的42個項(xiàng)目的平均融資成本為5.84%,可以看出,項(xiàng)目融資成本基本穩(wěn)定,略有上升。

    根據(jù)對某地區(qū)2016-2018年可查詢到采購信息的274個PPP項(xiàng)目的中標(biāo)條件進(jìn)行分析的結(jié)果顯示,該地區(qū)PPP項(xiàng)目2016年-2018年平均中標(biāo)融資利率分別為5.51%、6%和6.11%;近3年P(guān)PP項(xiàng)目的最低中標(biāo)融資利率為5.88%,最高中標(biāo)融資利率為8.9%。

    通過上述不同渠道不同地區(qū)的統(tǒng)計信息可知,近兩年P(guān)PP項(xiàng)目融資成本穩(wěn)中有升,尚處于理性的市場行為,但總體融資成本較高。

    (三)PPP項(xiàng)目融資渠道

    根據(jù)相關(guān)政策文件可知,目前PPP項(xiàng)目融資渠道包括:(1)成立期:成立期主要以各股東方投入的資本金為主,以股權(quán)融資為準(zhǔn)。(2)建設(shè)期:建設(shè)期是資金需求最大的階段,只有現(xiàn)金流出沒有流入,大多以銀行貸款、財政專項(xiàng)資金、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債為主,融資租賃為輔。(3)運(yùn)營期:運(yùn)營期的再融資需求出于流動性考慮,一般通過資產(chǎn)證券化的方式來實(shí)現(xiàn),可降低項(xiàng)目融資成本、優(yōu)化財務(wù)狀況。(4)退出期:為實(shí)現(xiàn)社會資本方的退出,可采用并購重組、PPP資產(chǎn)交易、IPO上市等方式。但是根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,銀行貸款仍然是目前PPP項(xiàng)目融資的主要渠道。2017年四川省財政廳公布的PPP項(xiàng)目融資成本信息中顯示,在融資落地的42個項(xiàng)目中,銀行提供融資的項(xiàng)目達(dá)37個,占比88.1%;2018年四川省財政廳公布的PPP項(xiàng)目融資成本信息中顯示,在新增的51個融資落地的項(xiàng)目中,銀行提供融資的項(xiàng)目達(dá)44個,占比86.27%。

    雖然在銀行貸款之外,發(fā)改委、證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管部門在不斷努力拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道,譬如2016年發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會推出的PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、2017年發(fā)改委推出的PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債、2017年保監(jiān)會推出的保險資金等。但是回顧這些產(chǎn)品的發(fā)展,迄今為止發(fā)行量和使用范圍均非常有限,根據(jù)中國證券化分析網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示,截至2020年2月,PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品共有26單發(fā)行成功,總規(guī)模達(dá)274.04億,但與當(dāng)前有萬億體量的PPP項(xiàng)目融資需求相比依然較小。

    因此,銀行貸款這種單一間接的模式仍然是我國PPP項(xiàng)目債務(wù)融資資金的主要融資來源。

    三、PPP項(xiàng)目融資問題產(chǎn)生的原因

    雖然發(fā)改委、證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管部門先后出臺了多種鼓勵政策擬拓寬項(xiàng)目融資渠道,提高 PPP項(xiàng)目的落地成功率,但通過上述的融資現(xiàn)狀可知,目前我國 PPP項(xiàng)目仍然存在融資到位率低、融資難、融資成本高、融資難、融資渠道單一等問題。主要原因有以下幾點(diǎn)。

    (一)PPP項(xiàng)目公共服務(wù)屬性強(qiáng),收益水平低,項(xiàng)目融資屬性弱化,缺乏滿足融資需求的金融創(chuàng)新產(chǎn)品

    PPP模式債務(wù)融資主體通常應(yīng)該是政府和社會資本共同出資組建的項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司以項(xiàng)目為載體獨(dú)立經(jīng)營,通過項(xiàng)目融資籌措資金并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。然而規(guī)范的PPP項(xiàng)目公共服務(wù)屬性較強(qiáng),目前大部分以準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目為準(zhǔn),短期內(nèi)較難實(shí)現(xiàn)盈利,項(xiàng)目公司現(xiàn)金流無法覆蓋資金成本支出,且無歷史經(jīng)營數(shù)據(jù)可追溯。我國 PPP項(xiàng)目資本市場上,金融機(jī)構(gòu)缺乏對 PPP項(xiàng)目風(fēng)險的判斷經(jīng)驗(yàn),金融機(jī)構(gòu)放款主要還是依賴項(xiàng)目公司股東的主體信用和外部增信,項(xiàng)目融資的屬性尚未得到充分發(fā)揮,實(shí)質(zhì)上還是利用公司信用去融資。

    盡管近些年國家陸續(xù)出臺了一些積極的融資政策,以滿足當(dāng)前大體量的融資需求。但是政策并不能創(chuàng)造信用,在項(xiàng)目本身缺乏資金流保障或外部無法提供增信、擔(dān)保的條件下,金融機(jī)構(gòu)也是“心有余而力不足”,難以跨越邊界向PPP項(xiàng)目提供符合要求的金融產(chǎn)品。

    (二)PPP項(xiàng)目實(shí)際可運(yùn)用的融資渠道較為單一,大部分融資工具運(yùn)用受限嚴(yán)重

    目前 PPP項(xiàng)目債務(wù)融資渠道理論上較為廣泛,國家也多次出臺相關(guān)政策鼓勵拓寬 PPP項(xiàng)目融資渠道,但在實(shí)際運(yùn)用過程中,往往受到項(xiàng)目所處的階段、行業(yè)、規(guī)模、交易風(fēng)險、融資成本、社會資本方性質(zhì)等多種因素影響,實(shí)際可運(yùn)用的融資渠道較為有限。

    譬如PPP專項(xiàng)債方式,PPP專項(xiàng)債審核流程煩瑣,對發(fā)債主體和項(xiàng)目現(xiàn)金流要求較高,一般新成立的項(xiàng)目公司很難滿足需求;融資租賃適用于設(shè)備投資占比較高的項(xiàng)目,且融資成本較高,獲取低價資金能力較差,只能作為一種融資補(bǔ)充;基金、信托等資管產(chǎn)品則由于融資成本遠(yuǎn)高于PPP項(xiàng)目可承受成本,適用性較低,難以推崇;項(xiàng)目收益?zhèn)駻BS方式融資,一般要求是已進(jìn)入運(yùn)營期的經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目,且均需有股東或外部擔(dān)保人提供信用支撐。因此,銀行貸款這種單一間接的模式仍然是我國PPP項(xiàng)目債務(wù)融資資金的主要融資來源,其他融資工具受限于其融資條件、融資成本等因素,實(shí)際運(yùn)用過程中難以大規(guī)模使用。

    (三)監(jiān)管政策趨嚴(yán),PPP項(xiàng)目各方面臨投融資合規(guī)性審查,金融機(jī)構(gòu)態(tài)度謹(jǐn)慎

    為了規(guī)范我國PPP項(xiàng)目的發(fā)展,近年來陸續(xù)出臺的監(jiān)管文件和資管新規(guī)政策,對PPP項(xiàng)目的政府方、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等投融資各方提出了較為嚴(yán)格的要求。如財金〔2018〕23號要求資本金按照“穿透原則”進(jìn)行審查,嚴(yán)禁以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金等方式違規(guī)出資;要求國有金融企業(yè)審慎評估融資主體的還款能力和還款來源;要求國有金融企業(yè)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件等;銀發(fā)〔2018〕106號文禁止資金池、期限錯配、禁止多層嵌套、打破剛性兌付等。

    一直以來,銀行都是 PPP項(xiàng)目的“出資主力”,這些文件的出臺雖然對規(guī)范項(xiàng)目融資有著積極意義,但也導(dǎo)致銀行為主流的金融機(jī)構(gòu)對 PPP項(xiàng)目融資頗為謹(jǐn)慎,在考察 PPP項(xiàng)目的時候,需要考慮項(xiàng)目是否有凈現(xiàn)金流;項(xiàng)目是否入庫;是否有擔(dān)保;中標(biāo)社會資本方的實(shí)力;項(xiàng)目當(dāng)?shù)刎斦?shí)力,包括當(dāng)?shù)氐恼@性債務(wù)和隱形債務(wù)、當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算收入水平、是否是百強(qiáng)縣等條件。

    在這種情況下,PPP項(xiàng)目融資按時到位勢必面臨極大的挑戰(zhàn),畢竟 PPP項(xiàng)目是由政府率先發(fā)起由企業(yè)執(zhí)行的,貸款能否按時歸還是金融機(jī)構(gòu)首要考慮的問題。

    (四)PPP項(xiàng)目合作期限與金融產(chǎn)品期限錯配嚴(yán)重,一次融資難以滿足全生命周期資金需求,再融資需求激增

    目前部分PPP項(xiàng)目因?yàn)楫?dāng)?shù)卣斄栴},在10%的監(jiān)管紅線下往往需要通過拉長合作期限的方式來滿足財承的要求。但在實(shí)際融資過程中,動輒20、30年的 PPP項(xiàng)目合作期限與金融產(chǎn)品期限錯配現(xiàn)象較為普遍,大部分 PPP項(xiàng)目難以通過一次融資滿足項(xiàng)目全生命周期的資金需求。在期限上較為匹配的銀行貸款也由于其往往需要外部增信或擔(dān)保,導(dǎo)致該種模式雖然是目前PPP項(xiàng)目融資的主要來源,但在當(dāng)前我國在 PPP領(lǐng)域相關(guān)立法不明確的政策背景下,對于外部第三方而言也存在一定的償債風(fēng)險,后期容易引發(fā)糾紛。

    另一方面,PPP項(xiàng)目發(fā)展至今已有5年時間,大量項(xiàng)目即將完成建設(shè)期并進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營期,意味著大量項(xiàng)目社會投資人有通過公開上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)回購、發(fā)行債券票據(jù)、資產(chǎn)證券化結(jié)構(gòu)化融資等多種方式提前退出降低融資成本的需求,也就是 PPP項(xiàng)目再融資需求激增。

    結(jié)語

    通過PPP模式的運(yùn)用,政府引入社會資本方的方式有效地解決了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)過程中的資金問題。但在具體實(shí)踐中,PPP項(xiàng)目的落地和建設(shè)仍飽受融資的困擾,需要社會各界不斷提高對PPP投融資模式的認(rèn)識、完善PPP投融資體系建設(shè),為PPP模式的可持續(xù)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境,推動我國經(jīng)濟(jì)和社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。

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