京津冀基本公共服務(wù)共建共享：理論邏輯、實踐經(jīng)驗與發(fā)展路徑

楊健

摘 要：京津冀公共服務(wù)共建共享是加快落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵。審視京津冀區(qū)域合作發(fā)展的歷史脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，京津冀日益緊密的經(jīng)濟一體化是推動區(qū)域公共服務(wù)共建共享的內(nèi)生動力與客觀依據(jù)。近年來，京津冀公共服務(wù)共建共享在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等主要領(lǐng)域取得了階段性進(jìn)展，但仍存在公共服務(wù)資源不均衡、供給主體參與度不足、區(qū)域整體合作協(xié)調(diào)機制尚未健全等諸多難點。應(yīng)對接京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)于公共服務(wù)共建共享的具體要求，結(jié)合目標(biāo)定位與梯度遞進(jìn)模式構(gòu)建京津冀公共服務(wù)頂層設(shè)計，輔以建立公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展治理機制、優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度等配套措施，從而分階段推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)的有機銜接并最終實現(xiàn)一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：京津冀;京津冀協(xié)同發(fā)展;公共服務(wù);共建共享

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2020）05-0079-09

一、問題的提出

區(qū)域經(jīng)濟一體化的實現(xiàn)需要依托人才的優(yōu)化集聚，而均等的公共服務(wù)是吸引人才流動的關(guān)鍵。實現(xiàn)公共服務(wù)一體化，是解決區(qū)域協(xié)同發(fā)展的根本所在。自新中國成立以來，京津冀區(qū)域發(fā)展由區(qū)域協(xié)作邁向全面協(xié)同，其聚焦點也由經(jīng)濟領(lǐng)域逐漸拓展至公共服務(wù)領(lǐng)域。然而，京津冀經(jīng)濟發(fā)展的不平衡所導(dǎo)致的公共服務(wù)落差嚴(yán)重阻礙了協(xié)同發(fā)展格局的形成，甚至這種落差已經(jīng)成為阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展推進(jìn)的關(guān)鍵因素。現(xiàn)實促使政府積極運用相關(guān)政策推進(jìn)京津冀公共服務(wù)共建共享工作。2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，要把京津冀公共服務(wù)作為一個區(qū)域整體統(tǒng)籌規(guī)劃，未來形成京津冀優(yōu)勢互補、互利共贏的社會公共服務(wù)發(fā)展新格局。2019年，習(xí)近平總書記在京津冀考察時明確提出要促進(jìn)基本公共服務(wù)共建共享;天津市政府將京津冀公共服務(wù)共建共享列為天津“五互聯(lián)動”之一。由此可見，京津冀公共服務(wù)共建共享正成為落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的必然措施。

目前我國關(guān)于京津冀區(qū)域公共服務(wù)共建共享的研究還處于起步階段。孫久文提出應(yīng)以均等化為導(dǎo)向，積極探索京津冀基本公共服務(wù)領(lǐng)域的合作[1]。孟慶國認(rèn)為應(yīng)制定統(tǒng)一的京津冀區(qū)域公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)公共服務(wù)互認(rèn)互通[2]。葉堂林認(rèn)為應(yīng)通過京津冀協(xié)同創(chuàng)新，努力解決好地區(qū)間公共服務(wù)政策的相互銜接[3]。上述研究概略論述了京津冀公共服務(wù)共建共享的理論基礎(chǔ)和初步設(shè)想，但未有針對性地提出切合京津冀實際的具體實施框架與發(fā)展路徑。本研究把滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求與落實京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略相統(tǒng)一作為基本公共服務(wù)共建共享發(fā)展的根本落腳點，系統(tǒng)梳理京津冀區(qū)域合作發(fā)展歷程，總結(jié)分析京津冀基本公共服務(wù)共建共享的實踐經(jīng)驗與未來發(fā)展路徑，從多維度提出推進(jìn)京津冀公共服務(wù)共建共享的宏觀思路，以期為落實京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略及疏解北京非首都功能提供參考依據(jù)。

二、由協(xié)作邁向協(xié)同：京津冀基本公共服務(wù)共建共享的理論邏輯

從國際經(jīng)驗看，一個國家和地區(qū)的公共服務(wù)一體化是和經(jīng)濟一體化進(jìn)程同步發(fā)展的。國外學(xué)界和政府在區(qū)域經(jīng)濟一體化進(jìn)程中都特別強調(diào)和重視公共服務(wù)一體化建設(shè)。Eurofound認(rèn)為經(jīng)濟一體化過程中首先要解決的就是社會福利等公共服務(wù)一體化問題[4]（p.16）。歐盟作為跨區(qū)域協(xié)作的典范，其歐洲一體化的主要內(nèi)容之一就是要求成員國為跨區(qū)域流動人員提供與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳鐣Ｕ系认嚓P(guān)公共服務(wù)。在功能主義的外溢理論看來，一體化本身就是一個不斷外溢的過程，不管是領(lǐng)域范圍的擴大、地理范圍的擴大等哪一種形式，實際上都屬于外溢[5]（p.240）。按照這種理論，由于經(jīng)濟領(lǐng)域是最先進(jìn)入一體化進(jìn)程的，其對社會政策及相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域的推動是毋庸置疑的，經(jīng)濟的一體化進(jìn)程外溢成社會公共服務(wù)需求，從而為公共服務(wù)的一體化協(xié)同發(fā)展提供了依據(jù)。換言之，經(jīng)濟一體化是公共服務(wù)一體化的動力，公共服務(wù)一體化是區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的重要保障，兩者構(gòu)成相互影響、雙向互動的關(guān)系。同理，京津冀公共服務(wù)共建共享的提出在一定程度上也可以用功能主義的外溢理論來加以詮釋，而深入梳理京津冀區(qū)域合作發(fā)展的歷史進(jìn)程可以進(jìn)一步檢驗外溢理論的合理性，這有助于深刻領(lǐng)悟黨中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以及構(gòu)建與其相適應(yīng)的公共服務(wù)發(fā)展新格局的基本理論邏輯。

京津冀區(qū)域包括天津、北京兩個直轄市和河北省全省，京津冀內(nèi)部各省市之間長期的經(jīng)濟活動和社會交往使得該區(qū)域客觀上形成了一個經(jīng)濟統(tǒng)一體。京津冀區(qū)域合作歷史悠久，自明代北京成為都城以后，京津冀三地便商業(yè)往來頻繁。京津冀區(qū)域合作發(fā)展在不同時期具有不同的形式和特點，可以大致劃分為新中國成立以來特別是20世紀(jì)80年代的環(huán)渤海區(qū)域合作時期、20世紀(jì)90年代的首都經(jīng)濟圈建設(shè)時期、21世紀(jì)初期的京津冀都市圈規(guī)劃時期和2014年以來京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略時期。

1.20世紀(jì)80年代：集中于物資協(xié)作的環(huán)渤海區(qū)域合作階段

20世紀(jì)80年代初期，涵蓋京津冀地區(qū)在內(nèi)的環(huán)渤海區(qū)域合作拉開了我國區(qū)域經(jīng)濟合作的序幕。這一時期的京津冀區(qū)域合作帶有強烈的政府主導(dǎo)色彩，主要集中于物資協(xié)作，以行業(yè)聯(lián)合為突破口建立各種市場和網(wǎng)絡(luò)，通過成立日常工作機構(gòu)（如華北地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)合作協(xié)會等）協(xié)同區(qū)域合作事宜[6]（p.201）。這些最早的京津冀區(qū)域合作組織是政府為了協(xié)調(diào)企業(yè)間物資分配而建立的，主要通過政府間的高層協(xié)商解決地區(qū)間的物資調(diào)劑問題并指導(dǎo)企業(yè)開展橫向經(jīng)濟聯(lián)合，并非推動區(qū)域一體化發(fā)展的主動選擇。

2.20世紀(jì)90年代：以產(chǎn)業(yè)合作為主的首都經(jīng)濟圈建設(shè)階段

20世紀(jì)90年代初期，京津冀區(qū)域合作陷入低谷。在這一階段，以政府為主導(dǎo)的區(qū)域合作逐漸淡出，以市場為主導(dǎo)的區(qū)域合作尚未形成。20世紀(jì)90年代中期以來，政府和企業(yè)各個層面都認(rèn)識到只有合作才能實現(xiàn)發(fā)展。1996年，北京市首次提出首都經(jīng)濟圈概念，強調(diào)發(fā)展周邊就是發(fā)展自己的理念[7]（p.224）。中央政府及京津冀區(qū)域各政府部門在推進(jìn)區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、構(gòu)建統(tǒng)一市場、消除壁壘等方面做出了積極努力。三地企業(yè)在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游、交通、基礎(chǔ)設(shè)施方面開展了廣泛合作。京津冀區(qū)域協(xié)作發(fā)展初步形成了以政府合作為基礎(chǔ)、企業(yè)合作為主體的局面。

3.21世紀(jì)初期：多領(lǐng)域廣泛合作的京津冀都市圈規(guī)劃階段

2004年2月，國家發(fā)展和改革委員會召集京津冀發(fā)改委部門負(fù)責(zé)人在河北省廊坊市達(dá)成“廊坊共識”，確定了“京津冀經(jīng)濟一體化”的發(fā)展思路[8]（p.2）。其主旨是突破合作體制機制障礙，聯(lián)合設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)，選擇易于突破的領(lǐng)域開展合作。2004年11月，國家發(fā)展和改革委員會正式啟動京津冀都市圈規(guī)劃的編制工作[6]（p.203），該規(guī)劃是國家“十一五”規(guī)劃中一個重要的區(qū)域規(guī)劃。進(jìn)入國家層面的“十二五規(guī)劃”時，京津冀區(qū)域合作已由初級階段的企業(yè)合作、部分生產(chǎn)資料合作拓展到涵蓋三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)合作、生產(chǎn)要素合作、基礎(chǔ)設(shè)施合作、區(qū)域資源環(huán)境合作以及區(qū)域治理在內(nèi)的多領(lǐng)域的合作。

4.2014年至今：拓展至公共服務(wù)領(lǐng)域的京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略階段

黨的十八大以后，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。2014年，國務(wù)院成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是推動京津冀協(xié)同發(fā)展不可或缺的重要內(nèi)容，要把京津冀公共服務(wù)作為一個區(qū)域整體統(tǒng)籌規(guī)劃，未來要形成京津冀優(yōu)勢互補、互利共贏的社會公共服務(wù)發(fā)展新格局。目前，京津冀區(qū)域已建立了多層次、寬領(lǐng)域的協(xié)作關(guān)系，京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程也正向縱深推進(jìn)，開始邁向均衡、包容、協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。

通過回顧與梳理簡要的歷史發(fā)展進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，京津冀區(qū)域一體化合作發(fā)展的突出成果首先表現(xiàn)為合作領(lǐng)域的擴大，即京津冀地區(qū)合作由少量的物資協(xié)作、產(chǎn)業(yè)合作等經(jīng)濟領(lǐng)域逐漸拓展至公共服務(wù)領(lǐng)域，其次是合作深度的擴展，即京津冀一體化合作正從過去短期、暫時的區(qū)域?qū)哟蔚暮献餍孕袆蛹坝媱澃l(fā)展為長期、常態(tài)化的國家層次的合作性發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)功能主義外溢理論的解釋，不論是京津冀區(qū)域合作領(lǐng)域的擴大還是合作深度的擴展均屬于外溢，京津冀區(qū)域經(jīng)濟越來越緊密的一體化深度協(xié)作逐漸外溢為對公共服務(wù)一體化協(xié)同發(fā)展的客觀需求。因此，京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化為公共服務(wù)的共建共享與一體化發(fā)展提供了動力，而實現(xiàn)公共服務(wù)一體化也成為解決區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，推動京津冀基本公共服務(wù)共建共享正是順應(yīng)了區(qū)域經(jīng)濟一體化與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。

三、京津冀基本公共服務(wù)共建共享的實踐探索及挑戰(zhàn)

區(qū)域經(jīng)濟一體化以及國家自上而下的一體化政策推動為三地公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供了很好的機遇與條件。自京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，特別是隨著公共服務(wù)共建共享任務(wù)的提出，國家及三地政府切實努力擴大公共服務(wù)供給，在京津冀基本公共服務(wù)共建共享方面尤其是在體現(xiàn)疏解非首都核心功能的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、社會保障等重要領(lǐng)域取得了若干新進(jìn)展和新突破。這些探索為促進(jìn)京津冀公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展積累了基本經(jīng)驗。但與此同時，京津冀公共服務(wù)共建共享也面臨著諸多挑戰(zhàn)和困境。

（一）京津冀公共服務(wù)共建共享的新進(jìn)展

1.公共服務(wù)重點領(lǐng)域開啟一體化改革

近年來京津冀地區(qū)在教育、醫(yī)療、民政等多方面開啟一體化改革，公共服務(wù)一體化水平有所提高。2014年，河北省政府工作報告提出，要大力推動京津冀協(xié)同發(fā)展，積極承接京津教育、醫(yī)療等轉(zhuǎn)移。2015年，北京市與河北省簽署《京冀兩地教育協(xié)同發(fā)展對話與協(xié)作機制框架協(xié)議》，鼓勵在京高校開展區(qū)域教育合作。同年，北京和唐山兩市在曹妃甸啟動北京數(shù)字學(xué)校平臺系統(tǒng)，開啟合作辦學(xué)之路。2016年9月，《北京市“十三五”時期教育改革和發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》指出，支持在京中央高校和市屬高校以整體搬遷、辦分校、聯(lián)合辦學(xué)等多種方式向郊區(qū)、河北、天津轉(zhuǎn)移疏解，京津冀三地教育協(xié)同發(fā)展邁向深度合作。同時，河北通過制定完善相關(guān)政策，積極鼓勵引導(dǎo)北京社會資本來河北開辦高水平的專科醫(yī)院，吸引高精尖的醫(yī)療衛(wèi)生人才來河北服務(wù)。2015年，首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京安貞醫(yī)院等四家醫(yī)院正式簽署合作協(xié)議。2016年7月，首都醫(yī)科大學(xué)北京安貞醫(yī)院曹妃甸合作醫(yī)院揭牌成立。2016年9月，京津冀三地成立京津冀地區(qū)檢驗結(jié)果互認(rèn)工作專家委員會，聯(lián)合發(fā)布首批臨床檢驗互認(rèn)項目名單及醫(yī)療機構(gòu)。2015年11月，京津冀三地民政部門簽署《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》，探索在養(yǎng)老等十大領(lǐng)域進(jìn)行合作。2016年6月，三地簽署《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2016年—2020年）》。2017年11月，京津冀三地民政部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于增設(shè)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展試點機構(gòu)的通知》，進(jìn)一步增設(shè)張家口九鼎老年公寓、滄州泊頭市福星園老年公寓等6家協(xié)同發(fā)展試點養(yǎng)老機構(gòu)。

2.社會保險制度初步實現(xiàn)互聯(lián)互通

通過不斷完善體制機制并提高管理服務(wù)水平，京津冀區(qū)域社會保險事業(yè)取得了長足發(fā)展。在醫(yī)療保障方面，京津冀區(qū)域通過不斷加快醫(yī)療保險制度銜接，建立京津冀區(qū)域內(nèi)異地就醫(yī)結(jié)算制度，逐步完善跨省市的區(qū)域社會保險體系。其內(nèi)容主要涉及以省級異地就醫(yī)信息平臺為基礎(chǔ)，逐步實現(xiàn)省級醫(yī)保信息系統(tǒng)的即時連接，全面實現(xiàn)異地就醫(yī)人員醫(yī)療費用在就醫(yī)地報銷，即通過異地經(jīng)辦機構(gòu)委托代理的方式推動醫(yī)療保險異地就醫(yī)結(jié)算，利用先進(jìn)的技術(shù)手段，以整體規(guī)劃、區(qū)域整合為目標(biāo)，逐步實現(xiàn)醫(yī)療保險參保人員異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。這對異地定點醫(yī)療機構(gòu)和異地就醫(yī)人員的醫(yī)療費用監(jiān)管、基金安全維護(hù)起到了積極作用，也促使區(qū)域內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)顯著增強。此外，京冀兩地還建立了養(yǎng)老和醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)的聯(lián)席會議制度，定期交流、通報和協(xié)調(diào)基本情況，以提高轉(zhuǎn)移接續(xù)的工作效率。目前，在國家政策框架內(nèi)，京津冀區(qū)域已初步實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，并按照國家規(guī)定及時辦理參保繳費和轉(zhuǎn)接手續(xù)，以促使跨區(qū)域流動人員能夠及時享受基本養(yǎng)老保險待遇。

3.行政管理協(xié)同機制方面進(jìn)行創(chuàng)新探索

京津冀三地積極響應(yīng)國家號召，在社會公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的行政管理協(xié)同機制方面進(jìn)行了一系列創(chuàng)新性的有益嘗試，開展了多種形式的先行試點和平臺建設(shè)，取得了較為突出的工作進(jìn)展。2015年5月，曹妃甸在河北省率先成立行政審批局，將原來分散在22個審批部門的154項行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)給該局，實現(xiàn)了“一枚公章管審批、一個中心全覆蓋”。2016年10月，京津冀三地在天津簽署《京津冀行政審批制度改革協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作共識》，推動行政審批改革和進(jìn)一步“放管服”的協(xié)調(diào)合作。2016年，京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等部門建立三省市常務(wù)副?。ㄊ校╅L定期會晤、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任聯(lián)席會議、各部門常態(tài)化的“3+1”定期會商制度，以相對穩(wěn)定的行政協(xié)同溝通機制促進(jìn)信息互通和行動統(tǒng)一。2017年，京冀（曹妃甸）人力資源和社會保障服務(wù)中心正式成立，兩地社保業(yè)務(wù)可在曹妃甸一站辦理。2017年8月，京冀兩地簽署《關(guān)于共同推進(jìn)河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，北京市在工作機制、公共服務(wù)等8個領(lǐng)域全面支持雄安新區(qū)建設(shè)。京津冀公共服務(wù)共建共享逐步進(jìn)入深入推進(jìn)的階段。

（二）京津冀公共服務(wù)共建共享面臨的挑戰(zhàn)與制約性障礙

1.京津冀區(qū)域整體合作協(xié)調(diào)機制尚未健全

目前，京津冀公共服務(wù)共建共享的合作尚處于探索階段，京津冀區(qū)域整體合作協(xié)調(diào)機制還不健全，缺乏穩(wěn)定的合作框架和對話機制支撐。一方面，三地政府間缺乏平等協(xié)商的協(xié)調(diào)機制;另一方面，區(qū)域?qū)用嬉踩狈v向的協(xié)調(diào)機制，尤其是缺乏區(qū)域整體的高層合作磋商機制。近年來，京津冀區(qū)域僅僅在一些重要領(lǐng)域進(jìn)行了高層之間的雙邊互訪和多邊協(xié)商，但一直未能建立一套正式的高層協(xié)調(diào)機制。在區(qū)域合作協(xié)調(diào)組織機構(gòu)方面，京津冀發(fā)展和改革委員會區(qū)域工作聯(lián)席會議的職能屬性使其并不具備決策和管理的性質(zhì)，調(diào)控能力有限。當(dāng)前的京津冀區(qū)域治理模式具有明顯的行政權(quán)力運行單向性。京津冀嚴(yán)格遵照“中央政府—省級政府—城市政府”的規(guī)則協(xié)作運行，很難自覺形成一種“城市政府—區(qū)域共同體—城市政府”的談判協(xié)調(diào)式制度安排。這導(dǎo)致三地的橫向聯(lián)系較弱，不能通過有效協(xié)商談判來解決區(qū)域共同的利益問題。

2.京津冀公共服務(wù)共建主體的參與度不足

京津冀地方政府分屬于三個不同的行政區(qū)域，受制于區(qū)域內(nèi)部各行政主體的正常利益訴求、地方政府能力局限及短期行為等因素，京津冀三地對于推動公共服務(wù)共建共享的具體規(guī)劃及操作路徑方面的認(rèn)識存在一定差異，所考慮的重點因素有所不同，配套的政策保障支持力度并不一致，這些都會影響區(qū)域間的合作參與和有效協(xié)調(diào)。另外，分稅制引致的地方保護(hù)主義對區(qū)域合作的直接影響很大，各地政府間的競爭意識很強。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的考核機制方面，圍繞區(qū)域協(xié)同發(fā)展的質(zhì)量和效益的區(qū)域統(tǒng)一性考核評價體系尚未建立。各地政府多從本地政績考核和地方利益出發(fā)，區(qū)域合作在地方層面比較被動。加之，由于互利共贏的利益分享機制缺位，京津冀地區(qū)未能在各方利益結(jié)合點和合作切入點上取得重大突破，三地在推動區(qū)域公共服務(wù)一體化建設(shè)中缺乏足夠的參與動力。因此，京津冀公共服務(wù)共建共享的實質(zhì)性進(jìn)展與預(yù)期效果仍有差距。區(qū)域協(xié)同發(fā)展的整體利益與京津冀地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的共同目標(biāo)尚未充分實現(xiàn)。

3.三地公共服務(wù)資源不均衡制約共建共享進(jìn)程

從社會公共服務(wù)方面看，2010年以來，京津冀地區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等均呈現(xiàn)不斷完善之勢，但京津冀區(qū)域內(nèi)部的公共服務(wù)資源不均衡狀況依然非常突出。以醫(yī)療資源為例，京津冀區(qū)域內(nèi)部的醫(yī)療資源配置不均衡現(xiàn)象十分顯著。河北省醫(yī)療資源人均擁有量嚴(yán)重低于京津地區(qū)。由于區(qū)位條件優(yōu)越，北京市三甲醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)公共資源集聚，天津市也擁有一批優(yōu)質(zhì)公共醫(yī)療資源。北京市擁有三級醫(yī)院93家，天津市擁有三級醫(yī)院31家，而河北省僅有三級醫(yī)院44家[9]（p.12）。再以2018年每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員的數(shù)量為例，北京市擁有11.88名，天津市為6.7名，而河北省僅為6.10名;同時，河北省每千人擁有的醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)和執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)分別僅相當(dāng)于北京市的1/3和2/3[10]。近年來盡管京津冀地區(qū)的教育事業(yè)得到快速發(fā)展，但優(yōu)質(zhì)教育資源在北京、天津兩市的高度集聚狀況依舊沒有發(fā)生明顯改變。以2018年每十萬人口各類學(xué)校平均在校生數(shù)量作為指標(biāo)，北京、天津兩市在普通高等教育和研究生教育方面的優(yōu)勢非常突出，而河北省的教育發(fā)展仍然主要集中在基礎(chǔ)教育方面。京津兩地在高等教育領(lǐng)域可謂名校云集，而河北省的重點高校只有河北工業(yè)大學(xué)一所。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，京津兩地憑借其教育現(xiàn)代化優(yōu)勢，早已涌現(xiàn)出一大批全國聞名的優(yōu)質(zhì)幼兒園、小學(xué)和中學(xué)。相比之下，河北省在全國層次具有影響力的優(yōu)質(zhì)特色學(xué)校則較為少見。總而言之，相較于北京市和天津市，河北省整體的社會公共服務(wù)資源基礎(chǔ)薄弱，尤其是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源更為稀缺。這種公共服務(wù)資源的不均衡狀態(tài)，既導(dǎo)致北京市對于周邊地區(qū)的虹吸效應(yīng)依然明顯，也增大了河北省補齊公共服務(wù)短板、三地縮小公共服務(wù)落差的難度，進(jìn)而延緩了京津冀地區(qū)公共服務(wù)共建共享進(jìn)程。

4.京津冀公共服務(wù)共建共享缺乏統(tǒng)一有效的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

以養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域為例，京津冀養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)尚無統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。僅就河北省自身而言，其養(yǎng)老機構(gòu)在準(zhǔn)入、運營和管理方面均沒有統(tǒng)一的規(guī)定。在服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，北京市《養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量星級劃分與評定》《養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量規(guī)范》與河北省《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)規(guī)范》的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。京津冀地區(qū)在護(hù)理服務(wù)建設(shè)方面同樣缺乏統(tǒng)一的失能水平鑒定標(biāo)準(zhǔn)和工具。各地機構(gòu)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)分級的劃分依據(jù)、劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各部門之間的護(hù)理分級標(biāo)準(zhǔn)也不相同。此外，京津冀養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)補貼標(biāo)準(zhǔn)尚未與護(hù)理等級有效掛鉤且補助標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊。例如，京籍養(yǎng)老機構(gòu)每張新增床位的一次性建設(shè)補貼為2.5萬元，而河北省養(yǎng)老機構(gòu)每張床位僅有4000元的建設(shè)獎補;北京市對于養(yǎng)老機構(gòu)收住生活不能完全自理的老人每人每月補助500元，對于能自理的老人每月補貼300元，而河北省僅為每床提供不低于每月100元的獎補①。目前，京津冀養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對接方面的工作還沒有實質(zhì)進(jìn)展，難以滿足跨區(qū)域養(yǎng)老人群的服務(wù)要求和三地老年人口養(yǎng)老資源的公平可及性。

四、京津冀基本公共服務(wù)共建共享的推進(jìn)路徑

（一）基本公共服務(wù)共建共享的目標(biāo)定位

京津冀公共服務(wù)共建共享要圍繞實現(xiàn)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定的“以首都為核心的世界級城市群，區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)，全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎和生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”等區(qū)域整體目標(biāo)而進(jìn)行定位，最終是要整合三地的公共服務(wù)資源發(fā)揮比較優(yōu)勢，更加充分地滿足人們的基本公共服務(wù)需求和助力京津冀協(xié)同發(fā)展。為此，京津冀三地要打破行政藩籬，在合力疏解非首都功能的同時，加快推進(jìn)京津冀公共服務(wù)資源的一體化進(jìn)程，從體制機制層面促進(jìn)公共服務(wù)共建共享，進(jìn)而形成目標(biāo)同向、措施一體、優(yōu)勢互補、合作共贏的協(xié)同發(fā)展新格局。

當(dāng)前，京津冀三地的公共服務(wù)發(fā)展處于不同的階段，河北省在公共服務(wù)軟環(huán)境方面與京津兩市存在較大差距。其中，北京和天津兩市主要集中在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量提升層面，而河北省主要集中在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)條件的基礎(chǔ)夯實和鞏固發(fā)展層面。因此，未來京津兩地應(yīng)主要致力于促進(jìn)區(qū)域整體的公共服務(wù)均等化，河北省則需要努力補齊短板，推進(jìn)公共服務(wù)結(jié)構(gòu)升級和發(fā)展調(diào)整，加快錯位發(fā)展和融合發(fā)展，以實現(xiàn)與京津區(qū)域的良性互動。

具體而言，河北省各城市應(yīng)根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中“三軸”“四區(qū)”的城市功能定位，大力加強節(jié)點城市公共服務(wù)水平建設(shè)，構(gòu)建便捷的公共服務(wù)體系，提高節(jié)點城市基本公共服務(wù)對疏解非首都功能過程中遷移人口的吸引力和貢獻(xiàn)度。由于環(huán)京津地區(qū)既有公共服務(wù)水平相對薄弱，尤其是雄安新區(qū)建設(shè)尚處于起步階段，未來應(yīng)進(jìn)一步推動北京的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向雄安新區(qū)布局。在教育方面，雄安新區(qū)應(yīng)積極引進(jìn)北京的優(yōu)質(zhì)教育資源，創(chuàng)建高水平學(xué)校。在醫(yī)療服務(wù)方面，可以通過引進(jìn)京津優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，興建集臨床服務(wù)、醫(yī)學(xué)科研和醫(yī)療教育為一體的大型醫(yī)療綜合體，推動北京市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機構(gòu)為雄安新區(qū)提供對口支持。

（二）公共服務(wù)共建共享的梯度遞進(jìn)模式

從京津冀的經(jīng)濟社會發(fā)展情況看，在較短時間內(nèi)快速實現(xiàn)完全一致的公共服務(wù)水平是不大現(xiàn)實的。這決定了其實現(xiàn)路徑應(yīng)分步驟、分階段地有序推進(jìn)。政府應(yīng)在合作共贏的利益協(xié)調(diào)機制框架下，以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對公共服務(wù)一體化的時間節(jié)點要求以及京津冀經(jīng)濟發(fā)展水平為依據(jù)，采用漸進(jìn)開放的協(xié)同方式，在保障及尊重三地利益基礎(chǔ)上，既實現(xiàn)公共服務(wù)制度規(guī)則在區(qū)域間的無縫對接，又要以一定標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)區(qū)域公共服務(wù)差距并逐步推進(jìn)其一體化發(fā)展。為此，需要深入學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)的成功經(jīng)驗，探索符合京津冀實際的基本公共服務(wù)共建共享的梯度遞進(jìn)模式。國外基本公共服務(wù)供給通常有三種模式。第一種是基于人均財力的公共服務(wù)均等化模式，即中央政府按每個地區(qū)的人口以及每萬人應(yīng)達(dá)到的公共支出標(biāo)準(zhǔn)來向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。這種模式一般應(yīng)用于發(fā)達(dá)國家，如加拿大和歐盟成員國等。第二種是公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化模式，即指通過中央政府或者上級政府頒布公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以此為依據(jù)建立專項轉(zhuǎn)移支付，美國等國家采用這種模式。第三種是公共服務(wù)最低公平模式，即以滿足公眾最低水平的公共服務(wù)要求為目的，政府結(jié)合自身財力情況同時強調(diào)地區(qū)間的公平[11]（p.254）。通過借鑒國際經(jīng)驗?zāi)Ｊ讲⒔Y(jié)合京津冀實際，推進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)共建共享可在短期、中期、長期采取不同層次公共服務(wù)相銜接的梯度遞進(jìn)發(fā)展模式，進(jìn)而最終實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)整體保障能力的提升。

1.短期實現(xiàn)最低公平層次的京津冀區(qū)域公共服務(wù)供給

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，2020年公共服務(wù)共建共享取得積極成效，協(xié)同發(fā)展機制有效運轉(zhuǎn);到2030年，京津冀區(qū)域一體化格局基本形成，公共服務(wù)水平趨于均衡。因此，近期推進(jìn)京津冀公共服務(wù)共建共享的主要任務(wù)是，在保證基本公共服務(wù)政策順暢銜接的同時，通過學(xué)習(xí)借鑒最低公平模式盡快實現(xiàn)京津冀區(qū)域相應(yīng)水平的公共服務(wù)公平供給。其主要理由如下。一是京津冀地區(qū)經(jīng)濟差異較大，現(xiàn)實中的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展差距更大，從省級以下的市、縣、鄉(xiāng)三級政府看，下一級政府間的公共服務(wù)差距呈現(xiàn)逐級增大的趨勢。二是省級政府的轉(zhuǎn)移支付能力有限，或者說省對市、縣、鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付能力還比較有限。因此，京津冀地區(qū)省級政府可以根據(jù)本級財力特別是省以下轉(zhuǎn)移支付能力情況，在省級管轄范圍內(nèi)以最低公共服務(wù)供應(yīng)為標(biāo)準(zhǔn)，在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域制定最低的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.中長期實現(xiàn)京津冀公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)而一體化

從國際模式比較看，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式優(yōu)于最低公平模式。標(biāo)準(zhǔn)化模式是在實現(xiàn)最低公平的基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上，為各地制定統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以提供一般性的公共服務(wù)。因此，在實現(xiàn)短期目標(biāo)后，京津冀地區(qū)可在未來中期階段考慮以標(biāo)準(zhǔn)化模式要求省級以下的地市級政府之間或縣級政府提供相當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。在遠(yuǎn)期，京津冀地區(qū)應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒財力均等化模式。這就要求地方政府應(yīng)以本地居民的消費偏好來滿足其基本公共服務(wù)需求以及建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，這也要求地方公民具有良好的參與公共服務(wù)決策的能力和保障機制?？傮w而言，在中長期，京津冀公共服務(wù)共建共享應(yīng)首先將最低公平層次的公共服務(wù)供給平穩(wěn)過渡到標(biāo)準(zhǔn)化層次的一般性公共服務(wù)供給，然后在標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)水平基礎(chǔ)上分步驟地有序統(tǒng)一相關(guān)制度，進(jìn)而促進(jìn)最終實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化。因此，京津冀各方在推進(jìn)公共服務(wù)共建共享過程中必須從觀念和政策層面達(dá)成共識，繼而加強合作協(xié)調(diào)并最終推動實現(xiàn)公共服務(wù)政策和保障標(biāo)準(zhǔn)的趨同。與此同時，京津冀三地尤其是河北省在京津冀一體化過程中必須積極補齊自身公共服務(wù)水平的“短板”，努力提高保障標(biāo)準(zhǔn)。需要特別強調(diào)的是，應(yīng)充分重視依托京津冀區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展水平的逐漸均衡和公共財政的再分配機制，從而推動三地積極參與到公共服務(wù)供給的共同體之中，以便有效保障京津冀三地的公共服務(wù)水平能夠隨著區(qū)域經(jīng)濟的高度一體化發(fā)展而逐漸接近并最終朝著區(qū)域均等化的理想狀態(tài)發(fā)展。

五、推進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)共建共享的配套保障措施

（一）構(gòu)建公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的治理機制

針對京津冀地區(qū)基本公共服務(wù)差距較大和缺乏相應(yīng)協(xié)調(diào)機構(gòu)的現(xiàn)實情況，可以考慮參考?xì)W盟的做法，設(shè)立實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)一體化發(fā)展的專門機構(gòu)[12]。專門機構(gòu)的設(shè)立，能夠便于確定受援地區(qū)的類別和標(biāo)準(zhǔn)，這將對區(qū)域公共服務(wù)發(fā)展不平衡的地區(qū)起到重要的推動作用。專門的區(qū)域基本公共服務(wù)機構(gòu)可以設(shè)置在國家發(fā)改委之下，整合財政部、衛(wèi)健委、民政部、人力資源和社會保障部等基本公共服務(wù)相關(guān)職能部門，由發(fā)改委兼任該機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，以提高該機構(gòu)的權(quán)威性。其具體職能主要是根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，研究基本公共服務(wù)的供給和需求情況，制定區(qū)際基本公共服務(wù)一體化的發(fā)展規(guī)劃。這有助于解決各地區(qū)、各級政府之間以及不同部門之間各自制定的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政策、口徑不統(tǒng)一與方向不明確等問題，有利于保障基本公共服務(wù)供給的統(tǒng)一性，打破部門分割和地區(qū)封鎖，形成地區(qū)之間有效對接的統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系。

（二）完善各級政府支持公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付能力

基本公共服務(wù)供給經(jīng)費主要來源于各地方政府財政收入、中央轉(zhuǎn)移支付、同級政府間橫向轉(zhuǎn)移支付和非政府組織的捐贈，其中前兩個經(jīng)費來源是比較穩(wěn)定的。為保障區(qū)際公共服務(wù)均等化，必須以各地相對穩(wěn)定的地方財政收入和中央公平規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付為基礎(chǔ)。因此，需要充分考慮合理劃分中央和地方各級政府公共服務(wù)供給的事權(quán)和財權(quán)。即明確中央政府和各級政府的事權(quán)和財權(quán)的劃分，明確各級政府和各個部門的基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，以及明確各地區(qū)基本公共服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，根據(jù)供給能力確定供給責(zé)任。同時，改革現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付體系，加大中央對于落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付比例，保障基本公共服務(wù)均等化。同時鼓勵各種慈善機構(gòu)等非政府組織參與公共服務(wù)資金供給，以彌補政府財政投入缺口。

（三）鼓勵社會化多元主體參與公共服務(wù)提供

為了有序合力推動京津冀地區(qū)社會事業(yè)的協(xié)同發(fā)展，必須通過公共服務(wù)社會化，在政府引導(dǎo)下充分引入市場機制和發(fā)揮非政府組織作用[13]，以促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的區(qū)域內(nèi)均衡配置與區(qū)際自由流動，逐步提高京津冀地區(qū)的公共服務(wù)均等化水平。在服務(wù)供給制度上，可以嘗試采取政府和市場互補的方式構(gòu)建供給競爭機制。京津冀作為試點地區(qū)，應(yīng)該在鼓勵社會積極參與公共服務(wù)的供給方面有所突破，一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以由政府和市場以互補方式進(jìn)行相應(yīng)的生產(chǎn)和提供。對地方政府而言，應(yīng)該積極采取措施激勵公共服務(wù)的市場化供給，通過稅收優(yōu)惠政策、投資補助政策等財政杠桿來引導(dǎo)和激發(fā)市場活力。同時，根據(jù)我國非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r，通過建立公共服務(wù)供給主體多元化機制，政府也可以把部分基本公共服務(wù)供給職能委托給非政府組織，鼓勵各種非政府組織參與到基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域。

（四）健全公共服務(wù)相關(guān)法制保障

當(dāng)前，京津冀地區(qū)保障公共服務(wù)共建共享及一體化發(fā)展的法律法規(guī)合作尚未建立。這造成地方政府之間溝通不暢，很多協(xié)議沒有具體化、內(nèi)容流于形式，進(jìn)而導(dǎo)致實施難度增大。為此，三地應(yīng)建立保障京津冀基本公共服務(wù)一體化的權(quán)威性法律法規(guī)體系，整合現(xiàn)有部門和各地方關(guān)于教育、就業(yè)和社會保障等領(lǐng)域的法規(guī)，形成有機系統(tǒng)、更加完善的區(qū)際基本公共服務(wù)一體化的法律基礎(chǔ)。這既涉及平衡各級政府財政能力和約束政府行為的公共財政法律（如轉(zhuǎn)移支付法、預(yù)算法等），也包括信息公開條例、基本公共服務(wù)績效考核條例等行政性法規(guī)，從而保障各級政府和各個部門對于公共服務(wù)的供給有統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)和程序可以遵守。

（五）加強基本公共服務(wù)人才隊伍建設(shè)

應(yīng)大力完善現(xiàn)有公共服務(wù)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)、評價、選拔、使用政策，加強基層和一線專業(yè)服務(wù)人才隊伍建設(shè)。政府應(yīng)鼓勵有條件的地方通過崗位補貼、以獎代補等扶持政策，加強以全科醫(yī)生、護(hù)士、養(yǎng)老護(hù)理員、社會工作者為重點的人員隊伍建設(shè)。著眼于當(dāng)前服務(wù)人員缺口較大的實際，亟須從加快人才培養(yǎng)和完善專業(yè)服務(wù)人員的職業(yè)培訓(xùn)方面雙管齊下。津冀兩地尤其是河北省應(yīng)積極與北京相關(guān)專業(yè)高等院校合作，鼓勵教育機構(gòu)設(shè)立基本公共服務(wù)相關(guān)專業(yè)，加快培養(yǎng)專業(yè)人才，出臺激勵政策引導(dǎo)相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生積極從事養(yǎng)老服務(wù)等基本民生服務(wù)行業(yè)。同時，進(jìn)行在職培訓(xùn)和專業(yè)進(jìn)修對于服務(wù)人員鞏固知識和提升技能十分必要。為全面提升京津冀地區(qū)公共服務(wù)人員專業(yè)技能，應(yīng)著力探索跨區(qū)域培訓(xùn)補貼等政策延伸機制。

注釋：

① 相關(guān)數(shù)據(jù)來源于京津冀蒙四地民政廳發(fā)布的《京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展實施方案》（京民福發(fā)〔2017〕451號）、2018年北京市民政局發(fā)布的《北京市養(yǎng)老機構(gòu)運營補貼管理辦法》和河北省《關(guān)于對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)實行獎補的意見》（冀民〔2015〕21號）。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Abstract： The regional joint construction and sharing of public services is the key to accelerate the implementation of the coordinated development strategy of the Beijing-Tianjin-Hebei region.By examining the historical context of the development of regional cooperation， it finds that the increasingly close economic integration of Beijing-Tianjin-Hebei region is the internal driving force and objective basis for promoting the joint construction and sharing of regional public services.In recent years， the regional joint construction and sharing of public services have made progress in major areas such as health， old-age care and education. However， there are still many difficulties， such as unbalanced public service resources， insufficient participation of main suppliers and incomplete overall regional cooperation and coordination mechanism. Based on the specific requirements of the coordinated development strategy of the Beijing-Tianjin-Hebei region， the top-level design of regional public service should be constructed combined with the goal orientation and gradient progressive mode， supplemented by the establishment of governance mechanism of public service collaborative development， optimization of financial transfer payment system and other supporting measures， so as to promote the organic convergence of regional public services in stages and finally realize the integrated development.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region， coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region， public services， joint construction and sharing