不完全契約下社區(qū)居委會改革策略析論

鄭姍姍 朱萌

摘 要：城市社區(qū)居委會高負(fù)荷運(yùn)行是轉(zhuǎn)型期中國基層治理邏輯、基層政府行政制度實踐和社會運(yùn)行機(jī)制交織形成的過渡性現(xiàn)象。以去行政化為核心的居委會減負(fù)改革與居委會過度行政化、居委會負(fù)荷未有效緩解并存的現(xiàn)實表明，深入分析居委會改革對策，需要更具包容性的理論框架和分析路徑。居委會負(fù)荷過重現(xiàn)象的生成機(jī)制為：在不完全法理契約下，社區(qū)居委會責(zé)任無限、權(quán)力有限，責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)性失衡;在不完全行政契約下，社區(qū)居委會權(quán)力模糊、依附性強(qiáng)，制度化建設(shè)薄弱;在不完全自治契約下，社區(qū)居委會利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)能力弱，利益滿足機(jī)制匱乏。去行政化僅是居委會減負(fù)機(jī)制的選擇性途徑，實際上，居委會的治理效能受社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的復(fù)合性與多元性影響，因此，社區(qū)居委會改革的關(guān)鍵并不在于簡單片面地去行政化，而在于治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)性調(diào)整與治理資源有效整合，進(jìn)而增進(jìn)其在社區(qū)治理績效中的貢獻(xiàn)率。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;行政化;去行政化;不完全契約;居委會改革

中圖分類號：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2020）05-0070-09

一、問題的提出

城市社區(qū)居委會（以下簡稱居委會）既是代表社區(qū)居民行使自治權(quán)從而實現(xiàn)自我管理的法定群眾自治組織，又是協(xié)助執(zhí)行政府交辦行政事務(wù)從而實現(xiàn)國家基層社會治理目標(biāo)的延伸機(jī)構(gòu)，承擔(dān)社區(qū)自治與公共行政雙重治理職能。當(dāng)前，社區(qū)工作者長期處于高壓力、高強(qiáng)度的工作狀態(tài)，“上班有點、下班沒點;周末輪崗、保證質(zhì)量”①已成常態(tài);社區(qū)黨組織、居委會和社區(qū)工作站共享一套工作人員、居委會掛N塊牌日漸普遍，居委會事實上成為基層政府工作的“集裝箱”和“兜底單位”②，其在組織設(shè)置、職員選配、工作職能等方面表現(xiàn)出過度行政化的特點。居委會過度行政化以及由此導(dǎo)致的居委會高負(fù)荷運(yùn)行的發(fā)展現(xiàn)實，不僅偏離了居委會的組織治理目標(biāo)，而且嚴(yán)重制約了居委會良性運(yùn)轉(zhuǎn)和治理績效最優(yōu)水平的實現(xiàn)，是基層社區(qū)組織改革必須解決的核心問題。

2015年7月，民政部、中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》（民〔2015〕136號），以下簡稱《通知》），這是中央層面就扭轉(zhuǎn)居委會過度行政化出臺的專門政策文件?！锻ㄖ吩跍p負(fù)目標(biāo)下提供了規(guī)范居委會工作的基本原則，啟動了居委會改革的政策議程。然而，在居委會改革的治理實踐中，以減負(fù)和去行政化為目標(biāo)的改革對策，事實上卻在加重居委會的工作負(fù)擔(dān)、強(qiáng)化居委會的行政化水平。例如，項目制和“費隨事轉(zhuǎn)”的推行意在強(qiáng)調(diào)組織工作與組織資源分配的協(xié)調(diào)性、同步性，但基層政府作為資源分配控制權(quán)所有者的事實，反而增加了居委會對基層政府的組織依賴[1]。同時，通過網(wǎng)格化建設(shè)實現(xiàn)社區(qū)治理空間精細(xì)化的治理機(jī)制，在實踐中演變?yōu)椤皟杉壵⑷壒芾?、四級落實”的?qiáng)行政性治理鏈條[2]。

居委會日漸行政化、負(fù)擔(dān)加重的發(fā)展趨勢與扭轉(zhuǎn)居委會過度行政化并切實為居委會減負(fù)的改革目標(biāo)相悖，這一發(fā)展張力在理論與實踐上呼喚更具包容性的治理機(jī)制。事實上，居委會改革的目標(biāo)之一，是在行政性職能持續(xù)擴(kuò)張并不斷擠壓自治職能的結(jié)構(gòu)性失衡背景下，消解行政性職能與自治職能的內(nèi)在張力[3]，增強(qiáng)行政性職能與自治性職能的協(xié)調(diào)性，切實發(fā)揮居委會作為連接基層政府與基層公眾的樞紐功能。可見，完全摒棄其行政性治理職能，既不符合居委會發(fā)展的組織目標(biāo)定位，亦不適用于類型多元化、社區(qū)社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜性較強(qiáng)的社區(qū)發(fā)展現(xiàn)實，去行政化改革并非居委會減負(fù)的萬能藥。因此，本文基于對當(dāng)前去行政化作為社區(qū)減負(fù)主導(dǎo)性治理策略的既有主張的分析，引入不完全契約理論，在不完全契約與公共服務(wù)供給的分析框架下，闡釋居委會減負(fù)的改革邏輯，進(jìn)而結(jié)合不同類型的城市社區(qū)治理實踐，闡明居委會減負(fù)改革應(yīng)適應(yīng)社區(qū)社會治理結(jié)構(gòu)特征，而居委會完全去行政化，僅僅是特定類型社區(qū)治理改革的路徑之一。

二、居委會去行政化改革與居委會減負(fù)的理論悖論

學(xué)界在加強(qiáng)和改善基層社區(qū)治理方面所關(guān)注的焦點之一是社區(qū)居委會去行政化問題。從既有研究來看，當(dāng)前主要有“居站分設(shè)”“撤街強(qiáng)社”“行政準(zhǔn)入”“三社聯(lián)動”四種改革策略主張[4]。“居站分設(shè)”是指通過在社區(qū)增設(shè)社區(qū)工作站，以專門承接行政下派事項，分擔(dān)居委會的行政協(xié)助工作，重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，切割居委會準(zhǔn)行政職責(zé)，從而為居委會減負(fù)[5]?！俺方謴?qiáng)社”是指撤銷街道辦事處，由區(qū)政府直管社區(qū)，通過權(quán)力結(jié)構(gòu)扁平化改革，減少社區(qū)行政協(xié)助職責(zé)，從而增加社區(qū)治理資源和服務(wù)效能[6]。“行政準(zhǔn)入”是指通過明晰社區(qū)權(quán)力清單，厘清基層政府與社區(qū)居委會的職責(zé)邊界，以有效減輕居委會負(fù)擔(dān)?！叭缏?lián)動”則是指居委會、社區(qū)工作者和社會組織合作治理，通過增加專業(yè)服務(wù)、激發(fā)社區(qū)活力以增強(qiáng)居委會公共服務(wù)供給能力與供給效率[7]。這些改革策略的共同目標(biāo)在于，積極努力減少或者淡化居委會的行政職能，遏制其行政化的趨勢。但是，如果我們把居委會去行政化問題放到中國基層社會和社區(qū)治理的現(xiàn)實情境下考察，就不難發(fā)現(xiàn)，所謂居委會去行政化改革與居委會減負(fù)之間實際上存在著悖論。

首先，去行政化改革策略內(nèi)涵的居委會改革邏輯與居委會協(xié)助基層政府實現(xiàn)基層社會治理的法定職責(zé)存在現(xiàn)實沖突，不符合治理效率最大化與治理績效最優(yōu)的居委會運(yùn)行價值追求[8]。居委會高負(fù)荷運(yùn)行，是轉(zhuǎn)型期中國基層社會矛盾積聚與矛盾化解能力不足的結(jié)果，也是國家基層治理結(jié)構(gòu)、基層政府治理制度實踐和基層社會運(yùn)行邏輯交織的過渡性現(xiàn)象。居委會去行政化改革的治理邏輯割裂了居委會的雙重組織屬性與雙重治理職責(zé)，片面強(qiáng)調(diào)居委會作為群眾自治組織的自治功能，事實上抑制了其治理的實效性，從而使社區(qū)自治失去對接口徑，不利于社區(qū)治理專業(yè)化的發(fā)展[9]。在法理規(guī)定與制度革新、改革目標(biāo)與實踐方向雙重脫軌的背景下，去行政化理論的解釋力度大打折扣[10]。

其次，去行政化將消解居委會獲得必要行政性工具資源支持的合法性基礎(chǔ)，損毀基層政府與公眾的連接渠道。作為內(nèi)嵌于社區(qū)中的群眾自治組織，居委會具有可達(dá)性強(qiáng)、服務(wù)范圍廣、熟悉社區(qū)發(fā)展情況和社區(qū)信息的特征，在與居民互動中具有比較優(yōu)勢;同時，作為公共服務(wù)供給主體的準(zhǔn)政府組織，居委會組織運(yùn)轉(zhuǎn)和治理職責(zé)的落實需要行政資源的支持?；鶎诱c基層黨組織之所以愿意提供資源與權(quán)威支持，在于居委會能夠履行屬地化的行政協(xié)助職責(zé)，分擔(dān)治理任務(wù)與治理責(zé)任[11]。但是，居委會去行政化將消解基層政府對居委會的需要，進(jìn)而弱化基層政府的資源供給意愿。

再次，綜合組織雇員的發(fā)展需求與組織運(yùn)行的發(fā)展前景，居委會去行政化并不符合居委會的主觀意愿[12]。在狹窄的系統(tǒng)性晉升渠道、工資待遇水平偏低、職業(yè)發(fā)展前景不明朗的現(xiàn)實工作環(huán)境中，居委會工作人員高度關(guān)注能否獲得編制以及入編的諸多益處，他們對成為科層制系統(tǒng)正式成員的主觀訴求較為強(qiáng)烈。同時，居委會維系組織運(yùn)行所必需的經(jīng)費支持，主要由基層政府劃撥的基本運(yùn)營經(jīng)費和行政補(bǔ)償經(jīng)費構(gòu)成，這使得居委會與基層政府處于事實上的非均衡依賴關(guān)系中，居委會向基層部門靠攏以實現(xiàn)部門利益最大化的內(nèi)在動機(jī)強(qiáng)烈?！笆聦嵣?，跟領(lǐng)導(dǎo)和上級部門多接觸是很有益處的，能幫助解決很多實際困難。物資不足、人手不夠都需要上邊支援，做群眾的心理工作難度較大，雖是職責(zé)所在但確實沒有什么回報和酬勞，往往還很麻煩，很需要講奉獻(xiàn)精神，不能計較?！雹?/p>

最后，居委會去行政化，往往導(dǎo)致居委會在現(xiàn)行基層行政體制下難以有效扎根，從而使得社區(qū)居委會去行政化改革難以僅從社區(qū)層面取得實質(zhì)性突破[13][14]。社區(qū)居委會過度行政化是“標(biāo)”，基層政府運(yùn)行的制度邏輯和治理實踐是基層社會運(yùn)轉(zhuǎn)之“本”，既有體制下責(zé)任下沉的配置邏輯和集中統(tǒng)一治理邏輯下的資源集中導(dǎo)向，使得“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的居委會去行政化改革難以實現(xiàn)標(biāo)本兼治[15]。

因此，應(yīng)結(jié)合居委會治理困境的發(fā)展背景與生成機(jī)制，謀求化解其發(fā)展梗阻的改革對策。傳統(tǒng)“單位制-街居制”解體后，居委會成為社區(qū)公共服務(wù)的主要供給機(jī)構(gòu)。但是，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革迅速發(fā)展并取得顯著成效的宏觀背景下，經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展與社區(qū)治理體制發(fā)展之間的不均衡，將居委會置于市場、政府、社會三重博弈的場域，這成為居委會落實行政協(xié)助職能成本持續(xù)增長、社區(qū)治理收益下降、社區(qū)公共品供給效率偏低等多重困境生成的主因。

綜上，居委會改革須立足于國家公共治理與社區(qū)居民自治的雙重職能，聚焦社區(qū)公共品供給效能最優(yōu)和社區(qū)矛盾化解能力建設(shè)，著力解決下述問題：社區(qū)居委會如何以行政協(xié)助方式解決國家治理中有限資源與多元復(fù)雜問題的匹配度？在社區(qū)居委會自治實踐中，哪些舉措有助于增強(qiáng)對居民多元化、個性化、分散化需求的滿足水平？社區(qū)居委會應(yīng)采取何種策略來增進(jìn)治理實踐中準(zhǔn)行政思維與自治邏輯的內(nèi)在銜接？

三、不完全契約下的公共品供給：一個新的分析思路

經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人的有限理性、環(huán)境的綜合復(fù)雜性構(gòu)成的自然不完全性與迅猛變化的現(xiàn)代社會、信息不完全以及不對稱構(gòu)成的社會不完全性相互交織，使得不完全契約廣泛存在于現(xiàn)代社會[16]。不完全契約指締約雙方因無法完全預(yù)見履約期間可能出現(xiàn)的所有情況，從而無法締結(jié)完全契約，僅能達(dá)成不完全契約的事實[17]。不完全契約設(shè)定了締約雙方的行為結(jié)構(gòu)框架，卻無法完全框定履約行為的細(xì)節(jié)?；诓煌耆跫s的分析框架，本文分析社區(qū)治理實際情況，發(fā)現(xiàn)由三重不完全契約交織塑造的不均衡治理格局是理解居委會高負(fù)荷運(yùn)行生成機(jī)制的關(guān)鍵。

（一）不完全法理契約下，社區(qū)居委會責(zé)任無邊、權(quán)力有限，責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)性失衡

國家機(jī)關(guān)以立法形式確定居委會治理職責(zé)即法理契約，法理契約的不完全性突出表現(xiàn)為法律法規(guī)內(nèi)容的原則化與寬泛性。自1980年以來，包括《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會組織法》）在內(nèi)，共有38部法律文件涉及有關(guān)居委會履行協(xié)助行政管理職責(zé)規(guī)定的內(nèi)容。根據(jù)《居委會組織法》第三條，城市社區(qū)居委會承擔(dān)政治整合、公共服務(wù)、矛盾化解、治安維護(hù)、行政協(xié)助、公益表達(dá)六項基本職能。其余37部單行法律法規(guī)基本是對居委會行政協(xié)助職能落實的細(xì)化。在我國統(tǒng)一而又層次分明的立法體制下，全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，確立特定領(lǐng)域立法的基本原則，國務(wù)院依據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，為地方各級人大和政府組織制定法律法規(guī)提供根本原則和規(guī)范性參照，全國性立法與地方性立法共同確立了特定領(lǐng)域治理的法律規(guī)則。

對于居委會，全國性立法遵循普遍指導(dǎo)性和最大適用性原則，僅對其行政協(xié)助職能的邊界、范圍、流程的規(guī)定作了原則性表述，而地方性立法普遍缺位，這就造成各地居委會治理缺乏完善的法律支持。直到2017年，上海才推出全國首部規(guī)范社區(qū)居委會工作的地方性法規(guī)——《上海市居民委員會工作條例》（以下簡稱《條例》）④?！稐l例》規(guī)定，市和區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立居委會協(xié)助行政事項的準(zhǔn)入管理機(jī)制，制定居民委員會依法協(xié)助行政事項清單，這就提供了居委會治理行為規(guī)范的重要法理依據(jù)。然而，在各地治理實踐中，由于地方性立法缺位，居委會準(zhǔn)行政責(zé)任邊界模糊，有限的治理權(quán)限淹沒在模糊寬泛的行政協(xié)助事項中，從而形成了責(zé)任無邊、權(quán)力有限、責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)失衡的突出特征。

（二）不完全行政契約下，社區(qū)居委會權(quán)力模糊、依附性強(qiáng)，制度化建設(shè)薄弱

地方政府與居委會的制度性合作關(guān)系即行政契約。行政契約的不完全性集中體現(xiàn)為居委會權(quán)力模糊與權(quán)力虛置。區(qū)別于政府上下級交流的封閉性、規(guī)則性、強(qiáng)制性，基層政府尋求居委會協(xié)助完成治理任務(wù)具有靈活性、半開放性和半強(qiáng)制性。居委會對地方政府的單向經(jīng)濟(jì)依附，事實上賦予了地方政府對居委會的單向支配權(quán);同時，基層政府上級部門對下級部門的庇護(hù)、提拔等責(zé)任，卻并不適用于居委會成員。權(quán)力模糊與權(quán)力虛置，加劇了居委會工作人員的職業(yè)認(rèn)同危機(jī)，事實上強(qiáng)化了其向政府行政系統(tǒng)靠攏的現(xiàn)實取向和需求。

此外，基層治理制度改革中的特定舉措，短期內(nèi)在實踐中進(jìn)一步加劇了居委會在不完全行政契約中的弱勢處境。就社區(qū)書記、主任“一肩挑”改革實踐而言，其宗旨在于協(xié)調(diào)基層社區(qū)書記、主任之間的關(guān)系，以提高社區(qū)治理效率。但是，其交叉任職、合二為一的方式在減少居委會干部數(shù)量的同時，也失去了系于干部個人的政治關(guān)聯(lián)，進(jìn)而減少了居委會的政治資本存量。此外，盡管“一肩挑”后的居委會主任能夠同時獲得自上而下的組織任命合法性和自下而上的民主選舉合法性，但居委會的治理空間卻由此被壓縮在對上、對下雙方同時有益的狹窄范圍內(nèi)，居委會治理實踐的容錯空間進(jìn)一步縮小。

（三）不完全自治契約下，社區(qū)居委會利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)能力弱，利益滿足機(jī)制匱乏

居委會和社區(qū)居民間的公共服務(wù)供給與服務(wù)接收關(guān)系形成了自治契約。自治契約的不完全性主要表現(xiàn)為居委會利益表達(dá)功能薄弱。作為嵌入城市社區(qū)內(nèi)部的群眾自治組織，居委會是居民自治的實踐主體和居民公共利益表達(dá)的主要組織機(jī)構(gòu)，但長期以來，社區(qū)居民公共事務(wù)參與動力和參與意愿薄弱，這表明社區(qū)居委會的組織動員能力有待完善。此外，社區(qū)公共服務(wù)水平增進(jìn)緩慢及對個體利益滿足常規(guī)機(jī)制的缺乏，使得居委會自治陷于被動。

廣泛存在于商品房小區(qū)并據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》而獲得合法性的業(yè)主大會和業(yè)主委員會等新型社區(qū)居民自治組織的興起，對社區(qū)居委會協(xié)調(diào)多元治理主體共同參與社區(qū)公共事務(wù)治理的能力提出了更高要求。然而，有限的治理資源、模糊的治理權(quán)威和薄弱的治理制度，很大程度上限制了居委會統(tǒng)籌多元利益主體、凝聚社區(qū)共識的功能。

整體看來，三重不完全契約下的居委會，既無法確定治理職能的邊界，減輕基層政府治理任務(wù)的持續(xù)下沉壓力，又不具備成為居民自治核心動力的組織動員能力，在治理權(quán)力、發(fā)展權(quán)力的調(diào)整與分配中陷于被動。前述壓力的持續(xù)積聚，不斷壓縮居委會發(fā)展的彈性空間，并呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢：居委會對基層政府行政協(xié)助責(zé)任的不完全性日漸削弱;居委會在與居民的交往中日益陷于事務(wù)主義窠臼;居委會在社區(qū)公共服務(wù)供給中的整體性、有效性不斷被消解，推進(jìn)公共利益發(fā)展的能力不足問題愈發(fā)嚴(yán)重。

以此為背景，在鏈接街道與居民的過渡性治理空間的過程中，居委會改革須綜合考慮實踐可行性與治理有效性，通過持續(xù)推進(jìn)治理策略調(diào)整和完善不完全契約下居委會治理實踐框架，將居委會建設(shè)成為治理結(jié)構(gòu)均衡、治理資源豐富、治理能力突出、治理績效顯著的基層治理中心樞紐。

四、公共品供給績效最優(yōu)及其實現(xiàn)：基于案例比較分析

本文以筆者所在調(diào)研團(tuán)隊于2018年3月至2019年12月間在天津市B區(qū)獲得的13個城鄉(xiāng)社區(qū)的地域特征、自然資源、人口構(gòu)成信息，以及社區(qū)居委會的人員構(gòu)成、主要行政職能、兩年間社區(qū)公共活動的策劃方案與總結(jié)報告等為基礎(chǔ)材料，篩選出其中8個基層社區(qū)的調(diào)查資料進(jìn)行深入研究分析。這8個社區(qū)基本涵蓋當(dāng)前社區(qū)的主要類型，包括商品房社區(qū)4個（DT社區(qū)、ZY社區(qū)、CY社區(qū)、TD社區(qū)）、農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)2個（WS社區(qū)與LZ社區(qū)）、單位制社區(qū)2個（TG社區(qū)和HG社區(qū)）⑤。

通過整理調(diào)研材料與文件，B區(qū)內(nèi)社區(qū)工作內(nèi)容主要分為四類，即黨建與便民行政工作、民政宣傳與統(tǒng)計工作、社區(qū)安全治理工作、綜合治理工作，具體包括32個類目和72項具體事務(wù)⑥。根據(jù)多元治理主體在社區(qū)公共事務(wù)治理中的實際影響力及其分化水平，B區(qū)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)可分為強(qiáng)行政性弱自治性（M）、強(qiáng)行政性強(qiáng)自治性（N）、弱行政性弱自治性（T）、弱行政性強(qiáng)自治性（L）四種類型。根據(jù)B區(qū)社

區(qū)創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)評比、社區(qū)考核工作報表及社區(qū)工作會議總結(jié)報告，社區(qū)治理績效被評為突出、良好、重點關(guān)注對象三類。本文根據(jù)8個案例社區(qū)的治理績效，構(gòu)建反映社區(qū)治理水平的無差異曲線U1（參見圖1）。這一簡約模型表明，除呈現(xiàn)弱行政性弱自治性結(jié)構(gòu)特征的社區(qū)外，其他三種治理結(jié)構(gòu)的社區(qū)均能實現(xiàn)較好的治理績效。揭示M、N、L三種治理結(jié)構(gòu)下治理績效生成的共同性特征，厘清T與M、N、L治理績效分化的主導(dǎo)性成因，是闡釋居委會治理要素與治理成效關(guān)聯(lián)機(jī)制與互動機(jī)理的核心，亦是制定居委會改革對策的關(guān)鍵。

（一）四種治理情境中的治理路徑與治理績效

1.強(qiáng)行政性與強(qiáng)自治性

強(qiáng)行政性與強(qiáng)自治性是指基層政府組織和其他社區(qū)治理主體在社區(qū)公共事務(wù)治理中同時發(fā)揮關(guān)鍵影響的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)特征，此類社區(qū)中的居委會在履行行政協(xié)助職責(zé)時能夠得到居民的高度配合，且在促進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)和增進(jìn)社區(qū)公共事務(wù)發(fā)展中發(fā)揮重要影響。

DT社區(qū)為商品房社區(qū)，現(xiàn)共有3000余戶主，代表B區(qū)社區(qū)治理最高水平。社區(qū)居委會工作人員有9人，社區(qū)居民多為律師、醫(yī)生、大學(xué)教授、企業(yè)主、國企高管等社會精英群體，是強(qiáng)行政性與強(qiáng)自治性的典范。該社區(qū)2002年組建專業(yè)社工隊伍，2006年成立社工協(xié)會，2009年通過政府購買公共服務(wù)進(jìn)一步推動社工隊伍向職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展。社區(qū)工作站與居委會并設(shè)，兩者分工有序、合作緊密，社區(qū)工作站是社區(qū)行政協(xié)助工作的主要實踐組織，社區(qū)居委會旨在促進(jìn)居民自治團(tuán)體和自治組織的多元發(fā)展。由12～15名熱心居民構(gòu)成的“精英智囊團(tuán)”以及書法、詩文、朗誦、合唱、健身等業(yè)余團(tuán)體成為居委會實現(xiàn)公意征集和信息下沉的重要信息交匯節(jié)點。在社區(qū)公共事務(wù)治理中，社工站依賴居委會及其各居民組織深度融入，居民則依賴居站協(xié)同獲取便捷的公共服務(wù)。

TG社區(qū)原為單位制社區(qū)，現(xiàn)有居民1200余戶，代表B區(qū)社區(qū)治理較優(yōu)水平。社區(qū)居委會工作人員有7人，鄰里之間多為同單位的退休或在職員工，也屬于強(qiáng)行政性強(qiáng)自治性的代表案例。居委會將既有的縱向治理結(jié)構(gòu)融入社區(qū)原有的緊密的橫向人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，居委會、網(wǎng)格員、樓門長、居民家庭的縱向序列成為信息下沉和問題上報的主要渠道，延續(xù)自單位的群體認(rèn)同與人際信任較大程度上減少了達(dá)成共識的困難。在TG社區(qū)，豐富的社會資本與嚴(yán)密高效的縱向治理體系合作有序，鞏固了社區(qū)公共事務(wù)治理所需的凝聚力與向心力，是社區(qū)治理效率較高、成本較低的關(guān)鍵因素。

2.強(qiáng)行政性與弱自治性

強(qiáng)行政性與弱自治性社區(qū)是指基層政府組織在社區(qū)公共事務(wù)治理中具有超越其他治理主體的單向主導(dǎo)優(yōu)勢，此類社區(qū)公共治理績效得以改進(jìn)的關(guān)鍵在于居委會對行政性資源支持運(yùn)行策略的優(yōu)化。

LZ社區(qū)為整村搬遷的農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)，現(xiàn)有居民600余戶，代表B區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理的最高水準(zhǔn)。受傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)家庭本位主義和家戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)生活習(xí)慣影響，轉(zhuǎn)型后的社區(qū)公共事業(yè)發(fā)展停滯不前。為應(yīng)對這一發(fā)展困局，社區(qū)居委會在T市農(nóng)民專業(yè)合作社標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指南的指導(dǎo)框架下穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、合作化生產(chǎn)，實現(xiàn)了增進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收益與促進(jìn)農(nóng)村勞動力向工業(yè)轉(zhuǎn)移的雙重發(fā)展目標(biāo)。在由村民向居民過渡過程中，由于社區(qū)居民組織化水平、聯(lián)合發(fā)展能力薄弱，社區(qū)居委會主要依托基層政府的政策扶持和對社區(qū)獲得的行政資源的高效運(yùn)作，建構(gòu)并鞏固了在居民中的治理權(quán)威，成為推動社區(qū)公共事業(yè)快速發(fā)展的主要動力來源。

HG社區(qū)原為單位制社區(qū)，社區(qū)治理績效經(jīng)歷了由一般向良好的轉(zhuǎn)變。HG社區(qū)居民多為單位職工或職工親屬，單位制解體以及原單位破產(chǎn)后，居民多自謀生路，延續(xù)不同的職業(yè)發(fā)展軌跡和社會生活路徑，居民觀念日趨分化，凝聚共識和公共參與能力持續(xù)衰退，且現(xiàn)住居民中老年人居多。社區(qū)居委會依托政府購買公共服務(wù)承接專業(yè)社會組織入住社區(qū)，在社區(qū)內(nèi)設(shè)置老年康復(fù)中心，并與以老年服務(wù)為專長的志愿組織合作，以補(bǔ)充社區(qū)看護(hù)服務(wù)資源、增進(jìn)社區(qū)看護(hù)服務(wù)水平。這一舉措適應(yīng)了社區(qū)居民的生活需要，并為居民交流提供了舒適便捷的公共空間，進(jìn)而增強(qiáng)了居民對社區(qū)工作的支持意愿和配合程度。

3.弱行政性與弱自治性

弱行政性與弱自治性社區(qū)是指各治理主體均無法有效引導(dǎo)社區(qū)公共事務(wù)治理的社區(qū)發(fā)展情景，社區(qū)通常處于社區(qū)矛盾高度分化導(dǎo)致難以凝聚共識，社區(qū)矛盾高度積聚致使公共利益持續(xù)受損，社區(qū)治理穩(wěn)定性不足的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。此類社區(qū)中的居委會強(qiáng)烈依賴地方政府提供治理資源支持，但因無法融入社區(qū)、難以推出有效的治理策略而無力改善社區(qū)治理格局。

WS社區(qū)為農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)，現(xiàn)有住戶1200余戶，是B區(qū)重點維穩(wěn)對象社區(qū)。WS社區(qū)與購地開發(fā)商存在嚴(yán)重的購地款糾紛，且社區(qū)宗族勢力派系分化十分明顯、意見嚴(yán)重分化;宗族派系之爭與土地款項交織使得矛盾激化升級，社區(qū)公共治理困難且居民上訪意愿強(qiáng)烈。B區(qū)政府選派和委托專業(yè)社區(qū)工作者組成社區(qū)居委會主持社區(qū)日常事務(wù)，居委會主任經(jīng)一年努力逐漸融入社區(qū)并獲得信任，但仍無法促成社區(qū)居民形成一致意見，更無法化解購地款糾紛，僅能艱難維系社區(qū)的暫時穩(wěn)定。

TD社區(qū)為商品房社區(qū)，現(xiàn)有住戶1400余戶，是區(qū)政府重點關(guān)注對象社區(qū)。TD社區(qū)業(yè)委會主任S某為現(xiàn)任處級干部，行事沖動、個性突出，因職位優(yōu)勢和鮮明個性獲取居民信任并擔(dān)任首屆業(yè)委會主任。其在主持業(yè)委會工作期間，利用業(yè)委會法定地位模糊之便，堅持法無禁止皆可為，多次在涉及社區(qū)重要公共利益的決策中繞開居委會獨自推進(jìn)，并利用職位之便向居委會施壓，使業(yè)委會與居委會長期處于激烈矛盾中，成為威脅社區(qū)穩(wěn)定的重要導(dǎo)火索。

4.弱行政性與強(qiáng)自治性

弱行政性與強(qiáng)自治性社區(qū)是指，基層政府組織之外的其他社區(qū)治理主體在社區(qū)治理績效中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，這同時意味著基層政府組織在社區(qū)公共事務(wù)治理中處于相對弱勢的地位，社區(qū)居委會治理職能的實現(xiàn)取決于其與發(fā)揮主導(dǎo)性治理功能的治理主體的關(guān)系質(zhì)量。

ZY社區(qū)為還遷商品房社區(qū)，現(xiàn)有居民2400余戶，是B區(qū)重點治理對象社區(qū)。ZY社區(qū)公共事務(wù)治理長期由物業(yè)公司全權(quán)負(fù)責(zé)，該物業(yè)公司獲取社區(qū)進(jìn)駐權(quán)后，利用信息優(yōu)勢、物業(yè)服務(wù)專業(yè)性和現(xiàn)有公共維修基金⑦管理漏洞套用、盜用、挪用公共維修基金，致使社區(qū)公共資金嚴(yán)重流失，部分居民發(fā)現(xiàn)問題并提出質(zhì)疑后，該物業(yè)公司便利用居民分散性強(qiáng)、聯(lián)合行動能力不足、重視短期收益而長遠(yuǎn)考慮不足的弱點，通過經(jīng)濟(jì)收買、暴力恐嚇等分化瓦解手段，使問題不了了之。居委會在物業(yè)公司的排擠下無法對社區(qū)公共事務(wù)發(fā)揮實際影響，社區(qū)持續(xù)衰退。當(dāng)前，尋求政府介入和法律援助成為改善社區(qū)治理現(xiàn)狀的主要途徑。

CY社區(qū)為商品房社區(qū)，現(xiàn)有居民2600余戶，代表B區(qū)社區(qū)治理較優(yōu)水平。21世紀(jì)初，第一批同期入住該社區(qū)的熱心業(yè)主通過論壇、QQ參與社區(qū)公共事務(wù)討論，并在歷次社區(qū)公共事務(wù)中積累了良好的合作經(jīng)驗。2016年，部分熱心業(yè)主由線上發(fā)展至線下并聯(lián)合組建社區(qū)公益小組，在社區(qū)各項公益事業(yè)建設(shè)中成功獲得業(yè)主群體的認(rèn)可與信任。該公益小組積極主動尋求與居委會建立良好的協(xié)同治理關(guān)系，在社區(qū)落實各項治理工作時均發(fā)揮了較好的協(xié)助功能，成為社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展的核心促進(jìn)組織。

（二）治理要素影響治理績效的路徑機(jī)制與作用機(jī)理

在相同的行政協(xié)助職能和同等進(jìn)度的去行政化改革下，案例社區(qū)的治理績效仍存在顯著分化。表1總結(jié)了四種治理結(jié)構(gòu)下居委會的治理績效、工作重心以及契約改進(jìn)項詳情。整體來看，M、N、L類型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理績效高于T類型的事實表明，三重不完全契約任一層面的完善都將有助于增進(jìn)治理績效;M、N類型的整體社區(qū)治理績效高于L、T類型社區(qū)，這符合當(dāng)前我國社區(qū)自治能力薄弱具有普遍性、社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展主要由基層政府組織主導(dǎo)實現(xiàn)的發(fā)展現(xiàn)實;N類型社區(qū)在治理成本和治理效率方面的突出優(yōu)勢印證了居委會行政性與自治性結(jié)構(gòu)均衡性愈強(qiáng)，則社區(qū)治理績效改進(jìn)程度愈大的理論推演。

據(jù)此可知，當(dāng)居委會的行政性職能擠壓自治職能的實踐和發(fā)展空間，并成為居委會治理能力發(fā)展的主要梗阻時，居委會去行政化改革具有適用性。然而，在自治性和公共性發(fā)展較為薄弱的整體社會環(huán)境下，一味強(qiáng)調(diào)居委會去行政化，不僅無法實現(xiàn)居委會減負(fù)的改革目標(biāo)，而且蘊(yùn)含著削弱社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的潛在風(fēng)險。

本文研究的8個案例社區(qū)在特定治理結(jié)構(gòu)下的既有治理要素調(diào)整策略，對居委會改革有如下啟示。

首先，居委會進(jìn)一步發(fā)展需要解決的問題是如何在公共性匱乏的社區(qū)中促進(jìn)公共利益表達(dá)、實現(xiàn)公共利益滿足、凝聚居民共識、增進(jìn)治理效率、最大化治理績效產(chǎn)出。破解該困境的關(guān)鍵在于社區(qū)自治能力的建設(shè)。事實證明，缺乏合法合理的自治群體及其有序的治理參與，難以從根本上為社區(qū)提供發(fā)展內(nèi)生動力，更難以激發(fā)社區(qū)發(fā)展的積極性與創(chuàng)造性[18]。圍繞這一改革目標(biāo)，須發(fā)掘、培育和鍛煉社區(qū)居民自我組織、自我管理、自我服務(wù)的能力，激活退役軍人、退休工人、律師、教師、醫(yī)生等潛在人才資源，使居民成為社區(qū)公共問題討論和公共事務(wù)治理的主體。

其次，基層政府應(yīng)進(jìn)一步推動地方性法理契約建設(shè)、提高居委會行政協(xié)作實踐的規(guī)范化水平，實現(xiàn)任務(wù)與資源配套下沉，不斷增進(jìn)行政契約的完整性，彌合基層政府以行政擴(kuò)張統(tǒng)合基層社會與國家推進(jìn)基層社會自治之間的張力。充分利用居委會內(nèi)嵌于社區(qū)的在地優(yōu)勢，使居委會成為社區(qū)各類資源的承接、中轉(zhuǎn)、調(diào)配樞紐，統(tǒng)籌推動居委會利用工具性行政資源持續(xù)增進(jìn)居民公共服務(wù)水平。

最后，居委會減負(fù)改革的發(fā)展方向和推進(jìn)策略須綜合考慮社區(qū)和基層社會的整體治理結(jié)構(gòu)與發(fā)展趨勢，超越行政化與去行政化之爭，重新進(jìn)行制度和技術(shù)設(shè)計。在這其中，我們應(yīng)認(rèn)識到，在國家整體現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)和基層社會矛盾積聚的社會轉(zhuǎn)型期，居委會工作和居委會改革在較長時間內(nèi)仍將在不完全契約及制度革新相對滯后的工作環(huán)境中展開。為此，須在增進(jìn)居民自治職能和基層政府社會治理職能協(xié)同發(fā)展的根本導(dǎo)向下，做好應(yīng)對壓力增長的心理準(zhǔn)備，更要做好在高壓工作中推進(jìn)社區(qū)公共事務(wù)的應(yīng)對策略[19]。

五、討論與總結(jié)

社區(qū)居委會行政化是自上而下的行政管理體制和條塊分治的管理結(jié)構(gòu)在基層社會交織的直接結(jié)果，在更深刻層面，居委會行政化則是國家基層治理制度、基層政府治理實踐與社區(qū)社會發(fā)展三重機(jī)制共同作用的必然結(jié)果。居委會負(fù)擔(dān)過重的本源在于居委會治理任務(wù)的持續(xù)增進(jìn)與居委會治理能力有限增長的不均衡發(fā)展。為此，居委會改革應(yīng)以行政性職能履職能力和自治性職能治理能力的同時優(yōu)化為基礎(chǔ)，以雙重治理職能的結(jié)構(gòu)均衡性建設(shè)為根本導(dǎo)向，致力于不斷縮小基層治理的高制度成本與低績效收益的剪刀差，增進(jìn)居委會在社區(qū)公共事務(wù)發(fā)展中的治理效能。

增進(jìn)居委會治理效能，是居委會在多重不完全契約下適應(yīng)日趨復(fù)雜的治理環(huán)境的根本對策，也是其適應(yīng)自身功能復(fù)合性、服務(wù)對象多元化變化的必然要求。同時，增進(jìn)居委會治理效能，一般與居委會減負(fù)具有內(nèi)在統(tǒng)一性，具體體現(xiàn)為居委會治理效能的增進(jìn)，也意味著居委會減負(fù)的實現(xiàn)。以增進(jìn)居委會治理績效推進(jìn)居委會減負(fù)改革，須著力解決三重有效性問題，即基層治理制度在基層治理實踐中的有效性、基層政府服務(wù)基層社區(qū)發(fā)展的有效性和居民自治在增益社區(qū)公共性中的有效性。各領(lǐng)域有效性增進(jìn)的共同舉措還在于，促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整與治理資源整合實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，此亦是居委會改革的根本著力點。

注釋：

①訪談記錄，TJBH-20190418-BLB2。

②訪談記錄，TJBH-20190417-ZTA1。

③訪談記錄，TJBH-20190911-LTZA1。

④上海通過全國首部居委會工作地方性法規(guī)，明確規(guī)定居委會職責(zé)任務(wù)，參見http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1945/n2436/u1ai145685.html，2017-04-21。

⑤本調(diào)查始于2018年4月，為期20個月，覆蓋城市社區(qū)的基本類型，包括老舊小區(qū)、單位制小區(qū)、商品房小區(qū)、流動人口小區(qū)、村改居小區(qū)共計5類社區(qū)。

⑥社區(qū)工作事項由筆者依據(jù)調(diào)研材料整體獲得，如需具體工作職責(zé)目錄，可聯(lián)系作者獲取。

⑦參見《住宅專項維修資金管理辦法》（中華人民共和國建設(shè)部、中華人民共和國財政部令，第165號），2007年。維修基金遵循“專戶存儲、?？顚Ｓ谩⑺袡?quán)人決策、政府監(jiān)督”的原則，其使用方案必須嚴(yán)格遵守法定程序，即須經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。

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[責(zé)任編輯：李 堃]

Abstract： High load operation of neighborhood committee is a transitional phenomenon formed by interweaving of grassroots governance logic， grass-roots government administrative system practice and social operation mechanism. By introducing the incomplete contract theory， formation mechanism of high pressure can be summarized as follows， under the incomplete legal contract， neighborhood committee has unlimited responsibility， limited power and structural imbalance of responsibility and power; under the incomplete administrative contract， neighborhood committee has vague rights， strong dependence， and weak institutional construction; under the incomplete autonomous contract， neighborhood committee has weak interest expression and coordination ability， and lacks interest satisfaction mechanism. Therefore， deadministration is only a selective way to reduce the burden of the neighborhood committee. In fact， governance efficiency of neighborhood committee is affected by the complexity and diversity of community governance structure. Therefore， the logical conclusion is that reform of neighborhood committee cannot besimply located on deadministration， the key to the reform of neighborhood committee rest on enhancing its contribution rate in the performance of community governance through adaptive adjustment of governance structure and integration of governance resources.

Key words： community governance， administration， deadministration， incomplete contract， neighborhood committee reform