鄰避回饋制度的民眾接受度及其影響因素

王奎明 殷航

摘 要：鄰避回饋制度是鄰避沖突實(shí)現(xiàn)制度化治理的標(biāo)志性制度設(shè)計(jì)，其建立實(shí)施面臨的最大挑戰(zhàn)是民眾接受度。民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)鄰避回饋制度的建立實(shí)施已經(jīng)具備良好的民意基礎(chǔ)。就其關(guān)鍵性的影響因素而言，相比于政府治理績(jī)效與民眾環(huán)保意識(shí)，政府公信力與風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)是影響民眾鄰避回饋制度接受度的決定性因素，所以政府公信力的提升與風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)的成熟是民眾接受度提高的必然路徑。就未來政策推進(jìn)方向而言，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的特大城市應(yīng)該成為鄰避回饋制度實(shí)施的試點(diǎn)城市。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突;鄰避回饋制度;政府公信力;風(fēng)險(xiǎn)管控;環(huán)境治理

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2020）05-0033-10

一、問題的提出

近年來，伴隨環(huán)保抗?fàn)幨录念l繁發(fā)生，“鄰避沖突”已成為高頻詞匯。從根本上而言，鄰避設(shè)施之所以為“鄰”所“避”，原因在于設(shè)施本身具有“多數(shù)人得益，少數(shù)人受損”的天然特性，這也是鄰避困局的癥結(jié)所在。由此，破解鄰避困局的關(guān)鍵是多數(shù)人得益與少數(shù)人受損的權(quán)衡，填平兩者之間的利益鴻溝。其突破路徑就是填補(bǔ)“少數(shù)人受損”的利益缺口，這也是完善政府治理措施的重要組成部分，而致力于填補(bǔ)少數(shù)人利益缺口的鄰避回饋制度顯然是一個(gè)有效的制度選擇。從鄰避沖突的歷史發(fā)展進(jìn)程來看，在頻繁爆發(fā)的鄰避沖突的倒逼下，黨和政府不斷探索應(yīng)對(duì)鄰避沖突的制度化治理方式，而鄰避回饋制度是開啟制度化治理階段的標(biāo)志性制度設(shè)計(jì)。由“沖突后化解”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼_突前規(guī)避”，它開啟了多元主體平等協(xié)商式治理的序幕，是鄰避沖突制度化治理的精髓。

鄰避回饋制度屬于生態(tài)補(bǔ)償制度范疇，生態(tài)補(bǔ)償最初為自然科學(xué)領(lǐng)域的概念，主要指生物有機(jī)體或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾甚至破壞時(shí)，其調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力。隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻和環(huán)保政策的逐步完善，生態(tài)補(bǔ)償這一概念率先被引入經(jīng)濟(jì)與法律領(lǐng)域，現(xiàn)已成為社會(huì)生活中的重要概念。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)償對(duì)象主要是環(huán)境，然而從宏觀角度來看，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還應(yīng)該包括對(duì)人的補(bǔ)償，即由于對(duì)環(huán)境造成的潛在或者顯性污染而對(duì)周邊民眾予以補(bǔ)償，而對(duì)人的補(bǔ)償機(jī)制的核心就是針對(duì)鄰避設(shè)施的鄰避回饋機(jī)制。鄰避回饋機(jī)制的核心意涵是，鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)方對(duì)設(shè)施周邊一定范圍內(nèi)造成潛在或顯性的身體或精神損害的民眾給予金錢、物質(zhì)或權(quán)益性補(bǔ)償（參見圖1）。但是相對(duì)于鄰避沖突在我國(guó)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，鄰避回饋制度的建設(shè)步伐仍相對(duì)滯后。

對(duì)鄰避沖突的科學(xué)治理是地方政府近年來面臨的重要議題，地方政府在治理策略上進(jìn)行了諸多有益探索，鄰避回饋機(jī)制就是其中的一個(gè)。2016年12月，廣東省人大審議通過了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址工作的決定》，形成了第一部涉及鄰避回饋機(jī)制的法律性文本。但相關(guān)條款目前仍停留在基本理念層面，實(shí)踐方面仍有欠缺?；氐街贫缺旧?，鄰避回饋制度建立的難點(diǎn)在于，試圖用外部性的利益補(bǔ)償來紓解甚至消除內(nèi)生性的鄰避情結(jié)，而鄰避情結(jié)本身又是一個(gè)內(nèi)涵復(fù)雜的矛盾體，民眾一方面在原則上同意鄰避設(shè)施的建立，試圖享受該設(shè)施帶來的便利和福利，但另一方面又反對(duì)設(shè)施“建在自家后院”[1]。與此同時(shí)，鄰避情結(jié)還包含諸多非理性成分，有學(xué)者認(rèn)為其具有自利的、意識(shí)形態(tài)的或者是泛政治化傾向，很難進(jìn)行理性說服[2]，但是民眾鄰避情結(jié)的紓解和其對(duì)于回饋制度的接受恰恰又是回饋制度建立的基礎(chǔ)和根本。

目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)鄰避回饋制度的研究相對(duì)較少，特別是實(shí)證性的研究更為欠缺，涉及的相關(guān)零散研究也基本停留在理念宣導(dǎo)階段①。本項(xiàng)研究基于全國(guó)規(guī)模的民意調(diào)查數(shù)據(jù)，主要關(guān)注兩方面的問題：一是民眾對(duì)鄰避回饋制度的整體接受度如何，以及不同區(qū)域、不同環(huán)境下的民眾接受度存在怎樣的差異;二是對(duì)影響民眾接受度的潛在因素進(jìn)行梳理分析，并深度剖析這些因素單獨(dú)及相互間對(duì)民眾接受度的影響，研究旨在為鄰避回饋制度的建立探尋突破路徑。

二、資料來源與研究方法

本項(xiàng)研究資料來源包括兩部分。第一部分是“中國(guó)城市居民環(huán)保意識(shí)與行為指數(shù)”第三輪調(diào)查數(shù)據(jù)。2017年6月至7月，上海交通大學(xué)民意與輿情調(diào)查研究中心采用國(guó)際先進(jìn)的計(jì)算機(jī)輔助電話問卷調(diào)查系統(tǒng)（CATI），對(duì)我國(guó)35座主要城市的居民進(jìn)行了隨機(jī)抽樣和電話問卷調(diào)查（參見表1）。

本輪調(diào)查共隨機(jī)抽取3942個(gè)有效樣本，調(diào)研樣本的個(gè)體特征為：性別比例方面，男性占比50.8%，女性占比49.2%;年齡分布方面，18～29歲占比49.3%，30～39歲占比28.6%，40～49歲占比14.3%，50～59歲占比4.0%，60歲及以上占比3.8%;學(xué)歷分布方面，小學(xué)及以下占比4.0%，初中占比12.6%，高中及同等學(xué)力占比21.2%，大專占比34.0%，大學(xué)本科占比24.7%，研究生占比3.5%。總體而言，調(diào)研樣本的性別、學(xué)歷、年齡分布較為合理。

本輪調(diào)查是繼2013年、2015年之后的第三輪，其問卷設(shè)計(jì)更趨成熟，特別是基于鄰避回饋制度研究的既有文獻(xiàn)對(duì)問題進(jìn)行了設(shè)計(jì)，并通過預(yù)調(diào)查以保證問卷設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

資料來源的第二部分是筆者2016年9月在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研所收集的臺(tái)灣鄰避回饋制度的相關(guān)材料，包括案例的文本資料與訪談資料。本項(xiàng)研究的開展基于上述兩部分資料，采用量化分析與質(zhì)性研究相結(jié)合的研究方法。

三、鄰避回饋制度民意接受度的全景展示

在尚未建立鄰避回饋制度的情況下，回饋制度的接受度本質(zhì)上意味著鄰避情結(jié)被紓解的程度。鄰避情結(jié)一詞意涵豐富，還包含諸多非理性的成分。具體而言，其意涵的塑造除了基于個(gè)人價(jià)值層面的基本認(rèn)知之外，客觀環(huán)境的影響也不容小覷，特別是社會(huì)認(rèn)知氛圍與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等，都會(huì)直接或間接影響民眾對(duì)鄰避回饋制度的接受程度。為了全方位地展示民眾接受度，本文不但進(jìn)行了全國(guó)層面的整體性分析，還特別進(jìn)行了區(qū)域性的比較分析。

（一）鄰避回饋制度的民意總體接受度

對(duì)于鄰避回饋制度民眾整體接受度的調(diào)查，本次調(diào)查所設(shè)計(jì)的問題是，“在政府承諾保證設(shè)施安全性的前提下，如果政府提供相應(yīng)的福利回饋（如金錢、社會(huì)保障項(xiàng)目等），您是否會(huì)考慮接受住宅區(qū)附近建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)性設(shè)施”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，42.8%的民眾明確表示會(huì)考慮接受回饋政策進(jìn)而接受鄰避設(shè)施在周邊落戶，另外有24%的民眾表明會(huì)視情況而定，明確保持反對(duì)的民眾僅占33.2%。也就是說，高達(dá)66.8%的民眾傾向于接受制定與實(shí)施鄰避回饋制度?？傮w而言，民眾對(duì)鄰避回饋制度的接受度比較高，初步可以得出結(jié)論：作為一個(gè)理念性的治理策略，鄰避回饋制度具備良好的民意基礎(chǔ)。

（二）鄰避回饋制度民意接受度的區(qū)域性比較

民意接受度的區(qū)域性比較主要從兩個(gè)角度展開：一是基于社會(huì)認(rèn)知氛圍，將已經(jīng)發(fā)生過重大鄰避沖突的城市與未發(fā)生過重大鄰避沖突的城市的民意情況進(jìn)行比較分析;二是基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將東部、中部、西部城市進(jìn)行比較分析。

1.著眼于社會(huì)認(rèn)知氛圍的比較分析

社會(huì)認(rèn)知氛圍反映了民眾對(duì)鄰避設(shè)施的整體認(rèn)知狀況②，其對(duì)于民眾鄰避情結(jié)有非常顯著的影響[3]（p.85），進(jìn)而影響民眾對(duì)于鄰避回饋制度的接受度。為了區(qū)分社會(huì)認(rèn)知氛圍，筆者將調(diào)研城市劃分為發(fā)生過重大鄰避沖突的城市（以下簡(jiǎn)稱“已發(fā)生城市”）與未發(fā)生過重大鄰避沖突的城市（以下簡(jiǎn)稱“未發(fā)生城市”）?；诖罅堪咐治?，筆者選取10座城市作為“已發(fā)生城市”（參見表2），其發(fā)生的重大鄰避沖突事件具有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：鄰避設(shè)施為污染類（如垃圾焚燒或填埋設(shè)施）或者風(fēng)險(xiǎn)集聚類（如核電站或石化產(chǎn)業(yè)）等具有明顯外部性的設(shè)施;發(fā)生過大規(guī)模的鄰避抗?fàn)幓顒?dòng)，引起所在城市居民的廣泛關(guān)注，一定時(shí)期內(nèi)成為所在城市民眾關(guān)注的焦點(diǎn)，甚至成為全國(guó)范圍內(nèi)的熱點(diǎn)議題。對(duì)于這10座城市的民眾而言，其對(duì)鄰避沖突的認(rèn)知更為直觀，社會(huì)認(rèn)知氛圍也明顯區(qū)別于“未發(fā)生城市”。從樣本量來看，“未發(fā)生城市”為1142，“未發(fā)生城市”為2800。

初步分析發(fā)現(xiàn)，“已發(fā)生城市”與“未發(fā)生城市”中的民眾對(duì)鄰避回饋制度的接受度基本一致，并不存在顯著差別。具體來說，“已發(fā)生城市”中39.6%的民眾表示會(huì)接受回饋制度，加上24.3%的中位民眾，潛在民眾比例為63.9%;“未發(fā)生城市”中44.1%的民眾表示會(huì)接受回饋制度，加上24.1%的中位民眾，潛在民眾比例為68.2%。

2.著眼于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的比較分析

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，鄰避沖突治理有著可以尋跡的發(fā)展規(guī)律，宏觀而言可以將其分為三個(gè)階段：第一階段為管制性治理，集中于高風(fēng)險(xiǎn)高污染性設(shè)施（如PX項(xiàng)目、核電站等）;第二階段為協(xié)商式治理，集中于污名化的公共服務(wù)類設(shè)施（如嵌入式養(yǎng)老院、娛樂休閑設(shè)施等）;第三階段進(jìn)入制度化的科學(xué)治理階段[4]。每一階段在鄰避設(shè)施類型、民眾抗?fàn)幮问?、政府治理方式方面均存在顯著差異（參見表3）。

事實(shí)上，鄰避沖突的不同發(fā)展階段反映了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，因?yàn)椴煌A段集中建設(shè)的鄰避設(shè)施可以直觀反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)由最初的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向型到生活品質(zhì)提升型的進(jìn)階。鄰避情結(jié)意涵的豐富化也伴隨在鄰避沖突的進(jìn)程中，從單純的安全與權(quán)益訴求不斷深化為環(huán)保訴求直至公平正義訴求[5]。我國(guó)地區(qū)間發(fā)展不均衡，不同區(qū)域鄰避沖突的發(fā)展階段存在顯著差異。例如，筆者基于案例研究發(fā)現(xiàn)，近年來由養(yǎng)老院建設(shè)引發(fā)的鄰避沖突主要集中于東部城市，這是其發(fā)展階段和人口年齡結(jié)構(gòu)綜合作用的必然結(jié)果，也是鄰避沖突進(jìn)入第二階段的顯著標(biāo)志。由此，不同區(qū)域間民眾的鄰避情結(jié)，特別是對(duì)鄰避回饋機(jī)制的接受度又存在怎樣的差異？

筆者將調(diào)研城市分為東部、中部、西部三類并對(duì)其進(jìn)行了比較，從數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)來看，東部、中部、西部城市接受鄰避回饋制度的潛在民眾比例分別為66.8%、67.6%、65.8%，結(jié)果差異不大。

綜上分析可知，我國(guó)民眾對(duì)鄰避回饋制度的接受度是比較高的，并且通過多角度的比較分析發(fā)現(xiàn)，不同區(qū)域間的民意接受度未出現(xiàn)顯著差異。筆者認(rèn)為這一結(jié)果的出現(xiàn)有兩方面原因。一是民眾對(duì)鄰避沖突的多維度認(rèn)知有了整體性的提升。特別是伴隨自媒體時(shí)代的到來，頻繁爆發(fā)的沖突和民眾權(quán)利意識(shí)的普遍覺醒，使得對(duì)鄰避沖突的關(guān)注和討論成為日常性議題。二是政府治理績(jī)效的提升。政府治理理念與治理方式伴隨鄰避沖突的發(fā)展而不斷轉(zhuǎn)變，治理績(jī)效不斷提升，對(duì)紓解民眾鄰避情結(jié)也起到一定的作用。筆者基于“中國(guó)城市居民環(huán)保意識(shí)與行為指數(shù)”第二輪調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，與“未發(fā)生城市”相比，“已發(fā)生城市”中民眾參加鄰避沖突的意愿不升反降，其中一個(gè)重要的影響因素就是政府的治理績(jī)效[6]。

四、鄰避回饋制度民意接受度的影響因素分析

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，鄰避回饋制度是鄰避沖突制度化治理的有效路徑，但是其建立和實(shí)施與一個(gè)原生性的矛盾相伴而生，即回饋制度輸出方意在用利益回饋填補(bǔ)民眾的利益缺失，而民眾則存在另外一種認(rèn)知，即回饋代表著用利益來交換其自身的健康（身體健康或心理健康）。這一矛盾集中反映在金錢性補(bǔ)償?shù)幕仞伔绞缴?。金錢性補(bǔ)償方式的出發(fā)點(diǎn)是“經(jīng)濟(jì)人”的理論假設(shè)，認(rèn)為追求自身利益最大化是人類行為的根本出發(fā)點(diǎn)，在鄰避沖突中的民眾概莫能外，所以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金額越高，規(guī)避鄰避效應(yīng)的可能性也就越大。有研究發(fā)現(xiàn)，合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以在一定程度上減少民眾對(duì)有害廢物處理廠的恐懼和對(duì)相應(yīng)工程建設(shè)的抵制情緒[7]。另外有研究基于多年跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，若垃圾填埋場(chǎng)在建立之初為設(shè)施周邊民眾提供金錢性補(bǔ)償，則民眾對(duì)垃圾填埋場(chǎng)的抵制心理會(huì)逐漸降低[8]。然而也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，金錢性補(bǔ)償并不總是有效，甚至毫無影響力可言[9]，因?yàn)橛忻癖娬J(rèn)為金錢補(bǔ)償通過犧牲自身健康來換取鄰避設(shè)施的建立，這本身就是一種賄賂[10]。

（一）影響因素的描述性分析

鄰避回饋制度的建立與實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位、民眾、社會(huì)組織等多個(gè)主體，不同主體的角色定位與功能發(fā)揮都可能對(duì)回饋制度的有效性產(chǎn)生影響。也就是說，鄰避回饋制度的原生性矛盾僅僅是多個(gè)影響因素直觀的集中反映。為了清晰勾勒出這一原生性矛盾背后的影響機(jī)制和發(fā)生邏輯，筆者基于既有文獻(xiàn)，選取影響民眾對(duì)鄰避回饋制度接受程度的核心因素進(jìn)行深度分析，這些核心因素主要包括以下幾個(gè)方面。

1.政府公信力

影響民眾參與鄰避沖突的因素一直是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。隨著研究的不斷深入，核心性的影響因素被深入挖掘，學(xué)界普遍認(rèn)為政府固守的“決定—宣布—辯護(hù)”的傳統(tǒng)決策模式是觸發(fā)鄰避沖突的首要因素。特別是當(dāng)民眾日益提高的權(quán)利意識(shí)遭遇傳統(tǒng)的決策模式，就會(huì)激發(fā)鄰避傾向。對(duì)政府傳統(tǒng)決策模式的質(zhì)疑，本質(zhì)上是對(duì)政府公信力的質(zhì)疑，所以政府公信力被認(rèn)為是影響鄰避沖突發(fā)展演化的首要因素[11]。也就是說，鄰避回饋制度作為沖突治理的有效制度選擇，政府公信力對(duì)其民意接受度與實(shí)施效果也存在關(guān)鍵性的影響，學(xué)者們有關(guān)國(guó)外能源設(shè)施選址規(guī)劃的案例研究也印證了這一點(diǎn)[12]。在我國(guó)，由于鄰避設(shè)施規(guī)劃基本都是政府行為，所以政府公信力直接決定了民眾對(duì)于設(shè)施及沖突治理策略的接受程度[13]。另外從鄰避回饋制度的建設(shè)路徑看，其具體回饋項(xiàng)目與回饋方式的實(shí)現(xiàn)過程涉及兩個(gè)關(guān)鍵詞——協(xié)商、妥協(xié)，因?yàn)檫@一實(shí)現(xiàn)過程是多主體的平等協(xié)商以及多方妥協(xié)的結(jié)果。在這一過程中政府公信力是協(xié)商的前提，也是達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)。所以筆者認(rèn)為政府公信力對(duì)鄰避回饋制度的民意接受度存在顯著正向影響。

H1：政府的環(huán)保公信力越強(qiáng)，民眾對(duì)于鄰避回饋制度的接受度越高。

問卷中對(duì)于政府公信力的調(diào)查涉及中央與地方政府兩個(gè)層面，并且聚焦鄰避沖突關(guān)注的環(huán)境保護(hù)議題，其核心問題是“您對(duì)中央/地方政府治理環(huán)境問題有信心嗎？”③經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，民眾對(duì)中央和地方政府治理問題的信心較高，對(duì)于中央政府的信任度為71.1%，對(duì)于地方政府信任度為66%。

2.風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)

作為公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分，鄰避設(shè)施之所以被貼上污名化的標(biāo)簽，主要因?yàn)槠浯嬖跐撛陲L(fēng)險(xiǎn)。鄰避設(shè)施的潛在風(fēng)險(xiǎn)可分為技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)與感知性風(fēng)險(xiǎn)。感知性風(fēng)險(xiǎn)主要是一種心理認(rèn)知，也是民眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的核心[14]。在一定程度上，感知性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)民眾認(rèn)知的影響程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)，民眾的感知性風(fēng)險(xiǎn)越高，其參與抗?fàn)幍囊庠敢簿驮礁?，特別是對(duì)于本就持反對(duì)意見的人而言[15]，接受鄰避回饋制度更是無從談起。由此可見，風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)所應(yīng)對(duì)的不僅僅是潛在的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)，還包括民眾的感知性風(fēng)險(xiǎn)。建立鄰避回饋制度的目的是填補(bǔ)少數(shù)人所承擔(dān)的潛在風(fēng)險(xiǎn)的利益缺口，而前文已經(jīng)提到，鄰避回饋制度無法發(fā)揮有效作用的癥結(jié)在于民眾感知性風(fēng)險(xiǎn)的存在以及“用金錢購買健康”的偏頗性認(rèn)知。而民眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂實(shí)際上是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)的不認(rèn)可，這就是風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)對(duì)鄰避回饋制度民眾接受度的影響邏輯。

H2：民眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)認(rèn)可度越高，對(duì)于鄰避回饋制度的接受度越高。

此次調(diào)查中，有關(guān)民眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)認(rèn)可度的評(píng)價(jià)，其核心問題是“近年來我國(guó)科技水平不斷提高，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)性設(shè)施（如垃圾焚燒廠、化工廠）的風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)也日趨成熟，您是否同意這種說法？”分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)比較認(rèn)可的民眾僅為50.8%，這意味著民眾的整體認(rèn)可度比較低。

3.政府環(huán)?？?jī)效

政府環(huán)保績(jī)效主要涉及兩方面的內(nèi)容：一是程序?qū)?，?duì)于鄰避沖突議題而言，程序?qū)蜃顬殛P(guān)鍵的是政府信息公開度;二是結(jié)果導(dǎo)向，即民眾對(duì)政府環(huán)保工作的整體滿意度。就鄰避沖突本身的特點(diǎn)而言，兩方面的績(jī)效導(dǎo)向均會(huì)產(chǎn)生重要影響。沖突的觸發(fā)往往緣于程序?qū)颍@一點(diǎn)從民眾直指政府決策程序的合法性與透明度的抗?fàn)幵V求與抗?fàn)幙谔?hào)中可以看出。有研究發(fā)現(xiàn)，鄰避設(shè)施規(guī)劃公眾告知程序的規(guī)范性是影響民眾對(duì)于設(shè)施以及回饋制度接受程度的重要因素[16]。治理績(jī)效的結(jié)果導(dǎo)向主要體現(xiàn)在政府日常工作中。特別是近年來隨著政府觀念的轉(zhuǎn)變，科學(xué)發(fā)展觀開始取代傳統(tǒng)的發(fā)展理念，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為各級(jí)地方政府的重要工作，財(cái)政投入也不斷加大，生活環(huán)境的改善程度成為民眾評(píng)價(jià)政府環(huán)保工作的重要依據(jù)。就鄰避沖突本身而言，民眾對(duì)政府常規(guī)性治理績(jī)效的感知會(huì)直接影響到其對(duì)政府治理策略的認(rèn)可度和信任度[17]，進(jìn)而影響其對(duì)于鄰避回饋制度這一長(zhǎng)效性治理方式的接受程度。

H3：政府環(huán)?？?jī)效越高，民眾對(duì)于鄰避回饋制度的接受度越高。

由于本次調(diào)查并非聚焦于某一具體鄰避沖突事件，所以從研究的可行性而言，問卷中所涉及的問題主要側(cè)重于結(jié)果導(dǎo)向的整體性政府治理績(jī)效，同時(shí)程序?qū)虻闹卫砜?jī)效也必然隱含于其中。問卷的核心問題是“您給所在城市政府在環(huán)境治理方面的滿意度打幾分？”分析發(fā)現(xiàn)，民眾對(duì)地方城市政府在治理環(huán)境污染方面的滿意度并不太高，僅僅有57%的民眾給出了積極評(píng)價(jià)（7分及以上，分值范圍為1～10分）。

4.民眾環(huán)保意識(shí)

前文多次強(qiáng)調(diào)，鄰避沖突是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，只有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定的程度才會(huì)產(chǎn)生。此外，鄰避沖突自身也存在著發(fā)展階段，民眾日益提高的環(huán)保意識(shí)水平伴隨于這兩個(gè)方面的規(guī)律性發(fā)展路徑，同時(shí)也是發(fā)展路徑的重要影響因素。有學(xué)者指出，民眾的公共環(huán)保意識(shí)、道德、恐懼和倫理問題等是鄰避沖突產(chǎn)生的多樣化和廣泛化的原因[18]。在鄰避議題中，民眾環(huán)保意識(shí)集中反映在鄰避情結(jié)中，鄰避情結(jié)的非理性成分對(duì)鄰避沖突的治理策略，特別是對(duì)鄰避回饋制度的接受程度的負(fù)面影響不言而喻，而其理性成分也同樣如此。鄰避設(shè)施的專業(yè)知識(shí)和信息通常掌握在政府、專家、項(xiàng)目承建單位等少數(shù)群體手中，普通民眾所謂的理性認(rèn)知僅僅是其個(gè)人的理解視角而已，因此民眾的個(gè)體意識(shí)與現(xiàn)實(shí)中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)之間并非簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這導(dǎo)致其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)很容易被個(gè)體化[19]（p.40）。所以民眾的環(huán)保意識(shí)水平并非是一個(gè)簡(jiǎn)單的科學(xué)層面的問題，進(jìn)而民眾對(duì)于鄰避回饋制度的接受程度也存在“見仁見智”的情況。

H4：民眾環(huán)保意識(shí)水平越高，對(duì)鄰避回饋制度的接受度越高。

問卷中該部分的核心題目包括：“為了防止空氣污染，您認(rèn)為中國(guó)政府在春節(jié)期間是否應(yīng)該禁止放鞭炮和焰火？”“您對(duì)PM2.5的了解程度如何？”分析發(fā)現(xiàn)，民眾環(huán)保意識(shí)水平整體較高。對(duì)于“春節(jié)期間禁止放鞭炮和焰火”一項(xiàng)，有80.8%的民眾認(rèn)為比較應(yīng)該或者是非常應(yīng)該（分值范圍1～5，1代表非常應(yīng)該，5代表非常不應(yīng)該）。近年來PM2.5已經(jīng)成為環(huán)境問題的關(guān)鍵詞，民眾對(duì)于PM2.5的認(rèn)知度也不斷提升，54.2%的民眾表示非常了解或者有一定的了解（分值范圍1～5，1代表非常了解、5代表非常不了解）?？傮w而言，結(jié)合前幾輪調(diào)研數(shù)據(jù)的比較分析，民眾環(huán)保意識(shí)一直處于提升狀態(tài)。

（二）影響因素的統(tǒng)計(jì)分析

本文基于全國(guó)民調(diào)數(shù)據(jù)，借助統(tǒng)計(jì)軟件SPSS，對(duì)上述多個(gè)因素進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。筆者首先對(duì)問卷的信度、效度、自變量的共線性進(jìn)行了檢驗(yàn)，信度為0.812，效度為0.808，VIF值均在3以下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于臨界值10，表明信度、效度、共線性均通過檢驗(yàn)（統(tǒng)計(jì)模型參見圖2，統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果參見表4）。

統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，從個(gè)體變量角度來看，男性相比于女性對(duì)于鄰避回饋制度的接受度更高，這主要是因?yàn)榕缘乃季S更為細(xì)膩，且對(duì)于家庭特別是子女的安全顧慮更多;從學(xué)歷角度來看，學(xué)歷越低的民眾對(duì)鄰避回饋制度的接受度越高，這主要是因?yàn)閷W(xué)歷越高的民眾，其環(huán)保知識(shí)認(rèn)知度也越高，安全顧慮也就越高。

對(duì)文獻(xiàn)回顧部分所提出的四個(gè)主要影響因素進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)（表4模型1），政府公信力、風(fēng)險(xiǎn)管控、政府績(jī)效與因變量表現(xiàn)出顯著的相關(guān)性：政府公信力度越高，民眾對(duì)于鄰避回饋制度的接受度也越高;越是認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)成熟的民眾，其接受度越高;越是對(duì)于政府環(huán)?？?jī)效認(rèn)可的民眾，其接受度越高。以上分析結(jié)果均與假設(shè)吻合。需要特別指出的是，民眾的環(huán)保意識(shí)卻并未與因變量表現(xiàn)出顯著的相關(guān)性，與H3假設(shè)結(jié)果不一致。筆者認(rèn)為原因在于，伴隨民眾環(huán)保意識(shí)的整體提高，重視環(huán)保問題已經(jīng)成為全民共識(shí)，盡管其在統(tǒng)計(jì)上并未表現(xiàn)出顯著相關(guān)性，卻是非常關(guān)鍵的影響因素。

前文特別提到，政府公信力是民眾是否接受鄰避回饋制度的首要影響因素，為了更為直觀地展現(xiàn)政府公信力的影響程度，本項(xiàng)研究將政府公信力作為調(diào)節(jié)變量，并與其余三個(gè)自變量作進(jìn)一步分析（表4模型2）。首先，政府公信力對(duì)于環(huán)保意識(shí)因素的負(fù)向調(diào)節(jié)作用顯著。也就是說，政府公信力越強(qiáng)，環(huán)保意識(shí)對(duì)民眾鄰避回饋制度接受程度的影響越弱。其次，政府公信力對(duì)政府績(jī)效的負(fù)向調(diào)節(jié)作用同樣顯著。政府公信力越強(qiáng)，政府績(jī)效對(duì)民眾鄰避回饋制度接受程度的影響越弱。由此本文的一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)是，相比于環(huán)保意識(shí)與政府績(jī)效，政府公信力對(duì)于民眾鄰避回饋制度接受程度起到?jīng)Q定性的影響作用。最后，政府公信力對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)的調(diào)節(jié)作用并不顯著。由此發(fā)現(xiàn)，無論民眾心目中的政府公信力程度如何，管控技術(shù)對(duì)于民眾接受度的影響程度不變，即風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)成熟度是影響民眾接受度的另一個(gè)決定性因素，這也是本文的另一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)。

綜上所述，本文認(rèn)為，影響民眾鄰避回饋制度接受度的決定性因素有兩個(gè)：一是政府公信力，二是風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)成熟度。那么，政府公信力與風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)兩者哪一個(gè)對(duì)于民眾態(tài)度的影響更大呢？分析發(fā)現(xiàn)，政府公信力占比為54.6%，風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)占比為45.4%。這表明我國(guó)鄰避沖突在很大程度上是一個(gè)政府公信力問題，而非簡(jiǎn)單的技術(shù)問題，這是本文的第三個(gè)重要發(fā)現(xiàn)。

上述發(fā)現(xiàn)是基于民眾個(gè)體層面的主觀認(rèn)知，筆者同樣感興趣的是基于城市層面的客觀數(shù)據(jù)對(duì)民眾接受意愿的影響。此外，另一個(gè)關(guān)鍵問題是，鄰避回饋制度的建立是鄰避沖突進(jìn)入制度化治理階段的必然，而系統(tǒng)性鄰避回饋制度的建立也是一個(gè)長(zhǎng)期的探尋過程，是一個(gè)由點(diǎn)到面的政策實(shí)驗(yàn)過程[20]，所以何種城市適合率先建立回饋制度也是值得探討的問題。

為了回答上述問題，研究選取兩個(gè)關(guān)鍵變量，一個(gè)是城市居民的儲(chǔ)蓄額（我們選取了對(duì)應(yīng)于35城市2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并平滑了人口因素的潛在影響），另一個(gè)是城市人口數(shù)量。儲(chǔ)蓄額旨在測(cè)量一個(gè)城市民眾的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)，這一變量的提出主要是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)防性儲(chǔ)蓄理論，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)典測(cè)量維度[21]，即家庭為應(yīng)對(duì)未來收入或支出風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的一種儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)。儲(chǔ)蓄額越高表示風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)越高，特別是家庭持久收入與家庭面臨的不確定性對(duì)家庭財(cái)富的積累均具有顯著的正向影響[22]。人口數(shù)量因素的加入用以回應(yīng)前文一直在探討的民意角度，民意接受度是鄰避回饋制度建立實(shí)施的基礎(chǔ)，所以城市人口數(shù)量本身也是一個(gè)非常主要的變量（統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果參見表5）。

研究發(fā)現(xiàn)，居民的儲(chǔ)蓄額與民眾對(duì)鄰避回饋制度的接受度顯著相關(guān)，居民儲(chǔ)蓄額越高的城市對(duì)于回饋制度的接受度越低。主要原因在于，那些居民儲(chǔ)蓄額較低的城市，其公共服務(wù)水平通常比較高，社會(huì)保障水平也比較高，民眾的意識(shí)更為開放。人口規(guī)模與民眾接受度也顯著相關(guān)，城市的人口規(guī)模越大，其民眾的接受度也越高。由此，經(jīng)濟(jì)水平較高的特大城市應(yīng)該成為將來建立鄰避回饋制度的試點(diǎn)城市，這是本項(xiàng)研究的第四個(gè)發(fā)現(xiàn)。從交互分析看，儲(chǔ)蓄額對(duì)政府公信力的負(fù)向調(diào)節(jié)作用顯著，當(dāng)居民儲(chǔ)蓄額增加時(shí)，政府公信力對(duì)民眾的接受意愿影響力減弱，即民眾本能的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避心理顯示出重要影響。人口規(guī)模因素則增強(qiáng)了政府公信力對(duì)民眾接受度的影響，人口規(guī)模越大，政府公信力因素對(duì)于民眾接受度的影響力越大。另外，儲(chǔ)蓄額對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管控的調(diào)節(jié)作用并不顯著，這也再次表明，無論儲(chǔ)蓄狀況如何，都不會(huì)影響到管控技術(shù)對(duì)民眾接受度的影響。同樣的結(jié)果還出現(xiàn)在表5模型4人口數(shù)量與風(fēng)險(xiǎn)管控的交互關(guān)系中，這里不做贅述。

五、小結(jié)與討論

鄰避回饋制度作為鄰避沖突走向制度化治理的重要標(biāo)志，其未來的建立實(shí)施是一個(gè)必然趨勢(shì)。本文基于民調(diào)數(shù)據(jù)的探索性研究發(fā)現(xiàn)，鄰避回饋制度在我國(guó)已經(jīng)具備了良好的民意基礎(chǔ)。就其影響因素而言，政府公信力和風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)成熟度是影響民眾鄰避回饋制度接受度的兩個(gè)決定性因素，也是實(shí)施回饋制度規(guī)劃需要突破的障礙。就政策角度而言，如何提高政府公信力、提高民眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)的認(rèn)可度是需要深入探討的重要議題。

一方面，要進(jìn)一步明確政府定位，提高政府公信力。鄰避沖突中政府公信力缺失導(dǎo)致政府成為所有矛盾的集中點(diǎn)[23]，而公信力缺失的重要原因是政府角色定位不清晰，這一點(diǎn)在我國(guó)鄰避沖突中民眾的抗?fàn)幙谔?hào)上得到了集中體現(xiàn)。具體來說，抗?fàn)幙谔?hào)往往集中于政府本身，雖然它們大多屬于策略性的口號(hào)，但卻反映出了政府在鄰避沖突中的尷尬身份。由于鄰避設(shè)施建設(shè)對(duì)于參與群體專業(yè)性和科學(xué)性要求較高，政府公信力重塑的關(guān)鍵是明確政府“主持而非主導(dǎo)”的角色定位，確立專家學(xué)者的主導(dǎo)性地位，保證決策過程的科學(xué)性與公信力。另一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)制度，提高風(fēng)險(xiǎn)管控力度。成熟的風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)是有效實(shí)施鄰避回饋制度的保障，而完善的環(huán)境影響評(píng)估制度則是風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)成熟的重要標(biāo)志。當(dāng)前我國(guó)的環(huán)評(píng)制度在管理體制與環(huán)評(píng)程序、信息公開度等多個(gè)方面存在弊端，環(huán)評(píng)制度改革已是當(dāng)務(wù)之急，垂直管理機(jī)制亟待建立。應(yīng)恢復(fù)地方政府“運(yùn)動(dòng)員”的單一身份，同時(shí)環(huán)評(píng)工作要先于項(xiàng)目設(shè)計(jì)，特別是在選址問題上，要廣開言路，充分聽取民眾意見。

筆者認(rèn)為我國(guó)鄰避沖突已經(jīng)進(jìn)入第二階段的高潮時(shí)期，下一階段便是成熟的制度化治理階段。不同于第一階段到第二階段由客觀因素主導(dǎo)的自然過渡，制度化的進(jìn)程階段主要受主觀因素影響，涉及政府理念和治理模式的選擇。鄰避回饋制度對(duì)于制度化治理階段具有重要的引領(lǐng)性作用?；氐奖卷?xiàng)研究，在目前我國(guó)系統(tǒng)的鄰避回饋制度建設(shè)尚為滯后、學(xué)術(shù)界的研究相對(duì)不足的情況下，本文主要是基于民意視角對(duì)制度本身的可行性與關(guān)鍵影響因素進(jìn)行的一個(gè)探索性研究。鄰避回饋制度本身是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及不同回饋方式的選擇與效果、不同回饋群體的需求差異、回饋資源的管理與分配等。這些都是需要學(xué)術(shù)界進(jìn)行深入挖掘的議題，也是筆者未來將持續(xù)關(guān)注的議題。

注釋：

①文中相關(guān)討論僅限于大陸地區(qū)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)鄰避回饋制度的研究和實(shí)踐已經(jīng)較為成熟。

②需要強(qiáng)調(diào)的是，之所以用“氛圍”而非“層次”，還是源于鄰避情結(jié)本身包含非理性成分的復(fù)雜內(nèi)涵，即認(rèn)知沒有層次高低之分，只有對(duì)于鄰避設(shè)施的排斥程度之別。

③文中分析因素中列出的問題僅為測(cè)算該因素的部分核心題目。

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