邁向社會公共政策

張汝立 劉帥順

摘 要：社會政策轉型是對社會轉型的積極回應?；诟＠麡藴屎徒y(tǒng)籌范圍兩個維度可以構建出中國社會政策轉型的四階段模型。其中，社會政策階段以城鄉(xiāng)經濟體制改革為源起，社會公共政策階段起源于社會政策理念與質量的全面提升。社會政策轉型原因有三點：社會問題倒逼頂層設計;城鄉(xiāng)差距阻礙長遠發(fā)展;生存需求轉向發(fā)展需求。社會公共政策的基本屬性表現(xiàn)為延續(xù)性、適度性和共享性。社會公共政策的轉型特征從宏觀層面體現(xiàn)為價值理念與行動體系協(xié)同轉型，從微觀層面體現(xiàn)為政策質量的全流程再造。中國依舊處于社會公共政策階段，需要從以下四點繼續(xù)夯實政策基礎：政策理念上要主體多元，權責分明;政策方法上要積極防范，主動作為;政策內容上要適度普惠，突出重點;政策目標上要機會共享，立足發(fā)展。

關鍵詞：政策轉型;社會政策;社會公共政策;福利標準;統(tǒng)籌范圍

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2020）05-0051-10

一、問題的提出

改革開放標志著我國進入一個社會轉型的歷史時期。社會轉型包含社會體制轉變、社會結構轉變和社會發(fā)展階段轉變三重含義[1]，由于社會轉型具備從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉社會向開放社會變遷發(fā)展的特征，因此它和社會現(xiàn)代化是同義的[2]。

社會政策轉型是對社會轉型做出的積極回應。從社會轉型與社會政策轉型的雙向互動視角出發(fā)，徐道隱提出中國社會政策面臨著向規(guī)范轉型、價值轉型、制度轉型和行動體系轉型的四維視角[3]（pp.15-19）。李培林認為黨的十六屆三中全會提出科學發(fā)展觀，其核心是以人為本，要求發(fā)展型社會政策與其對接[4]。王思斌基于習近平總書記在2013年提出“堅持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底，努力實現(xiàn)三者有機統(tǒng)一”的新思路，提出了托底型社會政策概念[5]。托底與發(fā)展體現(xiàn)了社會政策理應具備的保基本與促長遠的功能屬性。從社會轉型背景下的社會政策線性發(fā)展視角出發(fā)，王春光構建了基于權利和需要的二維分析框架，推演出從兜底保障到多元參與的社會政策階段性演變邏輯，認為中國的社會政策剛剛邁過兜底保障和適度普惠階段，正在向高級普惠階段邁進[6]。李迎生從國家、市場角色變化的角度將我國社會政策發(fā)展演變分為“國家統(tǒng)攬型社會政策（1949-1978年）”“市場主導型社會政策（1979-2002年）”和“國家主導型社會政策（2003年至今）”三個階段[7]（pp.338-360）。景天魁則認為中國社會政策自改革開放以來完成了從平均主義到差別主義再到發(fā)展與公正統(tǒng)一的理念轉變[8]，但是他并不贊成以改革開放為界劃分社會政策階段，而是認為觀察中國社會政策的成長要以其本身的獨立性和完整性為標準，依此將中國社會政策發(fā)展劃分為依附于經濟政策的社會政策階段（1949-2002年）、與經濟政策并立發(fā)展的社會政策階段（2003-2020年后的某一時期）、社會政策處于主導地位的高級階段[9]。王思斌也認為新中國的社會政策發(fā)展經歷了1978年之前數(shù)量少、作用弱的無自性階段，1978年到20世紀末的附屬于經濟政策的低自性階段，以及21世紀以來?；久裆ｌ砗椭贫然闹凶孕噪A段[10]。以上關于中國社會政策的轉型研究基本遵循“國家-市場”的權力分配邏輯，認為社會政策是國家與市場關系不斷調整過程中的工具性產物。

以往研究將社會轉型作為社會政策轉型的時代背景具有一定合理性，因為社會轉型是社會政策轉型的必要前提，任何社會政策的制定和實施都離不開特定社會環(huán)境的影響。但是問題在于社會政策是為解決社會問題、實現(xiàn)社會公正、增進社會福利而制定的原則或方針，其存在是以獨立的社會子系統(tǒng)為前提的，而改革開放之前，中國社會是一個“政社合一”“政企合一”的總體性社會，并不存在獨立的社會子系統(tǒng)，因此也不存在獨立的社會政策理念。實際上，中國社會政策源起于1978年改革開放，此后一段時期可以被看作是社會政策階段，隨著2002年以來一系列體現(xiàn)新理念的政策出臺，中國社會繼而邁向社會公共政策階段。筆者基于國內外已有研究，首先構建起中國社會政策發(fā)展的四階段模型，進而探究中國社會政策轉型發(fā)展的具體表現(xiàn)和轉型原因，然后提出社會公共政策的概念與轉型特征，最后對社會公共政策的發(fā)展提出了學理上的新要求。

二、中國社會政策轉型：

模型建構與經驗檢視

（一）社會政策發(fā)展的四階段模型

西方社會政策學家提出的社會政策類型學理論和公民權利理論，對解釋社會政策發(fā)展演進做出了重要貢獻，同時對劃分中國社會政策的發(fā)展階段也提供了重要理論借鑒。

構建社會政策類型學的最初嘗試來自于威林斯基和萊博爾提出的“補缺-制度”模型。這一模型將社會政策分為補缺型和制度型兩類[11]。補缺型社會政策以新自由主義為理論指導，奉行簡單的、有限的國家責任說，當家庭、社會組織和市場功能不能滿足最基本的公眾需求時，社會政策才起到兜底作用。1601年英國頒布的《濟貧法》可以被看作是補缺型社會政策的起源。制度型社會政策以社會民主主義為理論指導，堅信國家負有為全體國民提供高水平社會福利的責任，國家應當在社會政策供給中扮演主要角色。1942年發(fā)布的《貝弗里奇報告》可以被看作是制度型社會政策的起源，二戰(zhàn)后普遍建立起來的福利國家是制度型社會政策的基本標志。蒂特馬斯擴展了“補缺-制度”模型，將績效型社會政策置于原有模型的中間位置[12]（pp.14-16），將個人工作表現(xiàn)等要素考慮進來，兼顧公平和效率，從而擴大了“補缺-制度”模型的解釋范圍。中國社會政策產生較晚、發(fā)展較為滯后，但是同樣經歷了與西方類似的統(tǒng)籌范圍由小到大的發(fā)展過程，因此統(tǒng)籌范圍可以作為衡量我國社會政策發(fā)展的一個重要維度。需要指出的是，西方學者僅將覆蓋人群規(guī)模作為劃分社會政策類型的依據，與此不同，筆者提出的統(tǒng)籌范圍包括了三方面應有之義：一是是否具有排他性;二是是否實現(xiàn)了政策對象的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;三是在何種層次上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因此，本研究所使用的統(tǒng)籌范圍考慮到了中國城鄉(xiāng)區(qū)隔的現(xiàn)實背景，能夠更加本土化地描畫中國社會政策的發(fā)展軌跡與轉型特征。

不同于蒂特馬斯等提出的社會政策類型學模型，馬歇爾從公民權利的豐富過程入手提出了公民權三要素，即民事權利、政治權利和社會權利[13]。民事權利主要包括自由權、工作權等，這些權利是在18世紀創(chuàng)立的。以選舉權為標志的政治權利集中出現(xiàn)在19世紀。公民于20世紀開始謀求涉及自身利益的社會權利，而保障公民的社會權利是福利國家的本質特征，也是西方國家在20世紀普遍步入福利國家的主要推動因素。西方福利國家的出現(xiàn)是公民權利在較長時期內逐漸發(fā)展完善的結果。因此，福利標準應當作為衡量我國社會政策發(fā)展的另一個重要維度。

基于以上社會政策類型學和公民權利的論述，筆者提煉出統(tǒng)籌范圍和福利標準這兩個維度，以此為標準，區(qū)分出了中國社會政策發(fā)展的四個階段（參見表1）。

（二）社會政策轉型的具體表現(xiàn)

中國社會政策發(fā)展的四階段理想模型為進一步檢視中國社會政策的轉型與發(fā)展提供了理論依據和參考標準，是具體劃分中國社會政策和社會公共政策發(fā)展階段的重要工具。

1.社會政策：以城鄉(xiāng)經濟體制改革為源起（1978-2002年）

蒂特馬斯認為社會政策應當從影響公民實際福利的各種機制出發(fā)[14]（p.20）。因此，凡是實現(xiàn)了社會福利功能的政策都可以被稱為社會政策。中國從1978年開始實施的家庭聯(lián)產承包責任制解放和發(fā)展了農村社會生產力，促進了農業(yè)增產并產生了顯著的減貧意義。據林毅夫測算，1978-1984年中國農民收入的增加主要歸因于家庭聯(lián)產承包責任制的實行[15]。1978年中國農村貧困人口有2.5億人，1985年貧困人口下降到1.25億，這是中國減貧歷史上貧困人口減少最多的階段[16]。家庭聯(lián)產承包責任制具備社會政策的功能并達到了社會政策的實際效果，是社會政策階段的真正開端。1994年1月，國務院公布施行《農村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內容是保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教）。家庭聯(lián)產承包責任制和五保供養(yǎng)制度以低水平、保生存的標準使農村極端貧困現(xiàn)象得到根本緩解，但是統(tǒng)籌理念缺失，僅以消除農村地區(qū)極端貧弱現(xiàn)象為目標。

為進一步解決農村貧困問題，國務院制定《國家八七扶貧攻堅計劃》，決定從1994年到2000年力爭基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。從家庭聯(lián)產承包責任制、“五保”供養(yǎng)制度、扶貧攻堅計劃等一系列政策安排的綜合效果來看，在1978-2002年的社會政策階段，中國農村取得的減貧成績是巨大的（參見表2）。

在城市，1997年國務院頒布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年正式實施《城市居民最低生活保障條例》。截至2002年底，共有2064.7萬城鎮(zhèn)居民、819萬戶低保家庭得到了最低生活保障，月人均保障水平52元[17]（p.82）。社會政策時期在城市建立的再就業(yè)服務中心、失業(yè)保險和最低生活保障三重保障網有效保證了城市居民的基本生活，也標志著低水平兜底型的社會政策在城市全面鋪開，但是這種屏蔽農村社會的政策同樣表現(xiàn)出統(tǒng)籌理念的缺失。

2.社會公共政策：社會政策轉型的必然選擇（2002年至今）

2002年以來，我國農村地區(qū)社會保障事業(yè)快速向前推進，社會保障體系不斷健全并向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這一時期的社會政策呈現(xiàn)出積極防范潛在社會風險、致力于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的顯著特征，標志著我國正式邁向社會公共政策階段。從覆蓋人群和推進難度的差異來看，這一時期的社會公共政策又具體表現(xiàn)出初級和高級兩個發(fā)展階段。

黨的十六大報告提出在有條件的地方探索建立農村養(yǎng)老保險制度，這標志著我國農村社會保障體系建設正式啟動。2009年，國務院頒布《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，爭取到2020年之前基本實現(xiàn)對農村適齡居民的社會養(yǎng)老保險全覆蓋。城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱城居保）也從2011年7月1日開始實施。 2002年10月，中共中央、國務院發(fā)布《關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》，正式啟動新型農村合作醫(yī)療制度（以下簡稱新農合）。2007年10月，國務院發(fā)布《關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》，啟動城鎮(zhèn)居民醫(yī)保。2009年，新農合已經逐步完善，同時城鎮(zhèn)居民醫(yī)保全面覆蓋城鎮(zhèn)非職工人口。2015年，國務院辦公廳發(fā)布《關于全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險的意見》，要求到2017年建立起比較完善的大病保險制度。中國農村低保制度的探索始于1994年，但是一直進展緩慢、效果微弱。2007年，國務院正式頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，標志著農村最低生活保障制度在經歷13年的探索之后得以在全國推行。2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展做出了整體性安排。從政策性質來看，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體現(xiàn)了非排他屬性和適度普惠原則，屬于社會公共政策高級階段的政策類型。而最低生活保障制度的排他屬性和兜底原則使其只能向高水平兜底方向發(fā)展。目前除北京、上海等少數(shù)幾個城市之外，其他地區(qū)尚未實現(xiàn)最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，因此該制度屬于社會公共政策初級階段的政策類型。

除了農村低保制度，“精準扶貧”戰(zhàn)略成為社會公共政策時期黨和政府主動出擊、精準發(fā)力解決農村貧困問題的又一重要舉措。2015年11月，中共中央、國務院發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，其總體目標是“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農村地區(qū)貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”。2016年11月，國務院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，提出立足貧困地區(qū)資源稟賦，組織農民、企業(yè)通過產業(yè)發(fā)展脫貧，增加貧困戶穩(wěn)定收入。同社會政策時期的扶貧計劃相比，這一時期的扶貧政策更加強調目標的明確化、手段的綜合化、方式的精細化，扶貧與扶志、扶智相結合更加凸顯出立足長遠發(fā)展的融合式扶貧理念，上述特征都與社會公共政策的要求高度契合。

社會公共政策時期一系列立足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的政策產生了顯著效果。根據研究上通用的城鄉(xiāng)居民人均收入比來衡量，2003-2018年我國城鄉(xiāng)居民人均年收入比呈現(xiàn)出穩(wěn)步下降趨勢。這一時期農村居民人均年收入絕對增速明顯快于城鎮(zhèn)居民同期水平。從相對值來看，2010年起，農村居民收入增速一直高于同期城鎮(zhèn)居民收入增速水平。

2003年，國務院辦公廳發(fā)布《關于做好農民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》，要求各地切實解決拖欠農民工工資問題，改善農民工生產生活條件，這標志著農民工政策導向發(fā)生根本轉變。此后，國家密集出臺了大量關乎農民工切身利益的政策規(guī)定，涉及工資待遇、工作環(huán)境、住房條件、女工童工保護、職業(yè)技能培訓、社會保險接續(xù)、隨遷子女教育等全方位政策安排[18]（pp.172-173）。針對農民工群體出臺的一攬子政策極大提高了農村轉移勞動力的福利待遇，實現(xiàn)了農民工權益的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，這突出體現(xiàn)了社會公共政策高級階段應有的適度普惠特征。

下表呈現(xiàn)了基于福利標準和統(tǒng)籌范圍兩個維度組合下的社會政策發(fā)展階段及其舉例，其中，統(tǒng)籌范圍這一維度被細化為是否具有排他性、是否實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次三個具體標準（參見表3）。

（三）社會政策轉型的背景原因

中國社會政策轉型外在表現(xiàn)為統(tǒng)籌范圍和福利標準兩個維度的動態(tài)調整，而更加深層次的轉型原因表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，社會問題倒逼頂層設計。社會政策的首要目的是解決社會問題，不同社會發(fā)展階段所呈現(xiàn)出來的社會問題各有不同，與之相對應的社會政策在理念和方法上也有所差異。改革開放之初，許多社會問題，如農村社會普遍貧窮和城市社會失業(yè)問題等，都具有明顯的城鄉(xiāng)分割和職業(yè)分異特點，社會政策也表現(xiàn)出碎片化、補救式特征。隨著城鄉(xiāng)之間人口遷移規(guī)模擴大，資源流動化、權益分散化和身份模糊化趨勢日益明顯，原有的社會政策實施理念與方法不再適用于上述新問題、新形勢，因此，具備整合式、精細化特征的社會公共政策成為解決這一時期社會問題的現(xiàn)實選擇。社會政策轉向社會公共政策正是社會問題轉型倒逼頂層設計調整的具體表現(xiàn)。

第二，城鄉(xiāng)差距阻礙長遠發(fā)展。戶籍制度對中國城鄉(xiāng)社會發(fā)展帶來的差異化影響是長期性的。改革開放以后的很長一段時期，我國城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的差距趨向擴大化。以城鄉(xiāng)居民收入比為例，1983年我國城鄉(xiāng)居民名義收入比為1.83，此后該數(shù)值呈整體上升趨勢并在2002年達到3.11[19]。迅速擴大的城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展鴻溝顯然不利于社會公平正義的實現(xiàn)，也將給政治穩(wěn)定和經濟發(fā)展帶來隱患。2002年以來，國家出臺一系列政策，以彌合城鄉(xiāng)差距和促進統(tǒng)籌發(fā)展，這與主動防范潛在社會風險、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的社會公共政策理念相吻合，成為破解城鄉(xiāng)二元社會發(fā)展困境的必然選擇。

第三，生存需求轉向發(fā)展需求。由保障基本生存到促進長遠發(fā)展不僅是公民個人生活目標的自然提升，也是政府以人為本發(fā)展理念的實踐詮釋。改革開放初期，面對普遍貧窮和失業(yè)的現(xiàn)實困境，保障公民基本生存和工作權益是首要政策目標，這一時期的社會政策承載了兜底補救功能。隨著公民基本生存問題的根本解決和社會經濟不斷發(fā)展，公民追求生命價值和自我實現(xiàn)的需求開始出現(xiàn)。國家也具備了進一步提高公民社會福利水平的經濟實力，同時政府的社會治理理念和治理方式也在不斷發(fā)展完善，這為社會政策向社會公共政策轉型帶來了歷史機遇，注重系統(tǒng)性和科學性的社會公共政策應運而生。

三、社會公共政策的概念與轉型特征

（一）社會公共政策的概念

1.社會公共政策的內涵

從政策本質特征看，社會政策主要針對特定貧弱群體而非面向全體公民，具有排他屬性;公共政策因其公共性而無差別地面向全體社會公民，具有非排他屬性;社會公共政策則根據福利供給類型和政策對象規(guī)模的實際差異兼具排他性和非排他性，即選擇性排他屬性。從福利傳導路徑看，社會政策通過提高特定群體的個別福利水平促進社會福利水平的整體提升;公共政策致力于通過改善整體社會福利帶動個人福利水平的相應提高;社會公共政策則通過適度提高福利標準和擴大統(tǒng)籌范圍，逐步消滅絕對貧弱和緩解相對貧弱現(xiàn)象，最終提升全體公民的福利水平。從福利標準和統(tǒng)籌范圍看，社會政策主要提供補救性的物質福利，以低水平兜底為標準，強調城鄉(xiāng)分治，缺乏統(tǒng)籌意識;公共政策主要提供寬領域和多層次的全面福利，以高級普惠為標準，實現(xiàn)了高層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，覆蓋全體公民;社會公共政策則尋求福利標準與統(tǒng)籌范圍的動態(tài)平衡，通過統(tǒng)籌協(xié)調高水平兜底和適度普惠兩大理念，實現(xiàn)福利標準由低到高和統(tǒng)籌范圍由小到大的漸進發(fā)展。

通過對社會政策、公共政策和社會公共政策諸要素進行比較，筆者認為社會公共政策的內涵可以這樣界定：所謂社會公共政策，就是在中國社會完全消除絕對貧弱現(xiàn)象的基礎上，綜合考量經濟社會發(fā)展水平，通過合理提高福利標準、逐步擴大統(tǒng)籌范圍，最終實現(xiàn)全體國民共享社會福利的國家政策。因此，社會公共政策具有延續(xù)性、適度性和共享性的特征。

2.社會公共政策的外延

通過進一步比較社會公共政策初級階段和高級階段的區(qū)別與聯(lián)系，可以廓清社會公共政策的概念邊界，確定社會公共政策在中國社會政策發(fā)展連續(xù)譜上的合理位置。

社會公共政策初級階段是由社會政策邁向社會公共政策的第一個階段。不同于社會政策階段福利標準低和統(tǒng)籌范圍小的低水平兜底特征，社會公共政策初級階段通過適當提高福利標準和實現(xiàn)低層次城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，將生活質量高于絕對貧弱狀態(tài)但是又達不到社會平均生活標準的群體納入政策扶助范圍，在消除社會絕對貧弱狀態(tài)的基礎上進一步解決相對貧弱群體問題，并以根本緩解社會相對貧弱狀態(tài)為目標。因此，初級階段的社會公共政策依舊具有排他性，高水平兜底是該階段的主要特征。

社會公共政策高級階段在初級階段已經有效緩解社會相對貧弱狀態(tài)的基礎上，通過退出機制逐漸淡化初級階段的排他性特征，并進一步提高福利標準和促進更高層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)全體國民共享社會福利。高級階段的社會公共政策將不再具有社會屏蔽功能，而是面向全體公民，其福利標準高于初級階段但是低于公共政策階段，因此適度普惠是這一政策階段的主要特征。高級階段的社會公共政策雖然實現(xiàn)了更高層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但是受到中國社會經濟發(fā)展條件的限制，還無法達到公共政策階段的全國統(tǒng)籌層次和高標準福利待遇，因此它和高級普惠的公共政策階段也有明顯不同。

（二）社會公共政策的轉型特征

1.宏觀層面：價值理念與行動體系協(xié)同轉型

價值理念是社會政策的主心骨，關乎社會公平正義和共同富裕目標能否實現(xiàn)。價值理念轉型推動了中國社會政策向社會公共政策轉型，主要體現(xiàn)在福利標準和統(tǒng)籌范圍兩個層面。在國家財力有限的社會政策階段，國家制定較低的福利標準，充分發(fā)揮社會政策的排他性和社會屏蔽功能，以補救性和保生存作為救助原則并將解決絕對貧弱問題作為首要目標。此階段，政策統(tǒng)籌理念缺失，城鄉(xiāng)分治特征明顯。隨著國家經濟能力提升和救助理念完善，低水平兜底的社會政策顯然與全面建成小康社會的國家發(fā)展目標相背離。這就要求國家通過適當提高福利標準和適度擴大統(tǒng)籌范圍進一步緩解社會相對貧弱問題，社會公共政策成為社會政策發(fā)展的必然方向。初級階段的社會公共政策旨在進一步提高社會相對貧弱群體的生活質量和社會融合能力，縮小社會階層發(fā)展差距，政策的排他屬性依舊明顯、屏蔽功能較為顯著。隨著統(tǒng)籌范圍和福利標準的提高，社會相對貧弱群體已經具備了獨立發(fā)展和社會融合能力，初級階段的高水平兜底目標已經達成，受助群體應當通過科學合理的退出機制步入社會公共政策高級階段，因此這一階段的政策具有非排他屬性。高級階段的社會公共政策致力于向全體公民提供標準適度的社會福利，體現(xiàn)了共享經濟社會發(fā)展成果和共同富裕的目標，有利于促進全面小康社會的建成。中國由社會政策邁向社會公共政策的過程，實現(xiàn)了從低水平兜底到高水平兜底再到適度普惠的歷史跨越，這和政策價值理念轉型密不可分。

價值理念轉型指出了社會政策的發(fā)展方向，行動體系轉型則為社會政策發(fā)展提供了全方位保障，行動體系轉型可從系統(tǒng)化和科學化兩個方面予以理解。從系統(tǒng)化角度看，一是政策類型更加系統(tǒng)化。社會公共政策階段制定了較為完善的社會保險體系和社會救助體系，社會保障網初步建成且越織越密。二是政策銜接更加系統(tǒng)化。社會公共政策具有城鄉(xiāng)之間、群體之間和行業(yè)之間融合接洽的整合性特征。三是政策推進更加系統(tǒng)化。社會公共政策立足對象的長遠發(fā)展，系統(tǒng)推進初級和高級階段前后接續(xù)，以邁向公共政策階段為最高目標。從科學化角度看，一是政策程序更加科學化。社會政策階段主要采取自上而下的政策推行策略，中央負責決策，地方負責執(zhí)行，決策和執(zhí)行相互分離容易造成政策偏差和失靈。社會公共政策更加注重調研和試點，通過廣泛征求政策對象和地方政府建議，擴大決策信息來源以促進多元主體參與政策議程。二是政策運行更加科學化。社會政策階段對于政策對象的確定、準入和退出機制缺少科學界定標準，政策運行稍顯隨意。社會公共政策階段對政策對象的資質認定和退出標準都有嚴格而明確的規(guī)定，并且它還建立了事后跟進機制，確保政策效果達到既定目標。三是政策手段更加科學化。社會政策時期由于技術限制，福利供給形式和內容十分有限。社會公共政策時期可以廣泛借助信息網絡、社會組織、社會企業(yè)等資源豐富福利供給形式和內容，依托多元化手段提高政策效率和效果。行動體系的系統(tǒng)化和科學化轉型有效保障了社會政策穩(wěn)步邁向社會公共政策階段。

2.微觀層面：政策質量的全流程再造

從微觀層面看，我們可以從政策制定、政策實施和政策效果等全流程角度對社會政策和社會公共政策兩個發(fā)展階段進行系統(tǒng)、全面地比較，借此凸顯出社會公共政策質量的全面提升（參見表4）。

第一，政策制定階段比較。從政策動力來看，社會政策的制定明顯表現(xiàn)為被動應對。而社會公共政策的制定出臺，多為政府主動出擊、積極防范的結果。比如，面對農民工大規(guī)模進城就業(yè)的事實，國務院聯(lián)合多部委及時、密集出臺大量政策，用以保護農民工合法權益，這些政策涵蓋了工資、住房、子女教育等各個方面，確保了城鄉(xiāng)居民共享經濟社會發(fā)展成果。從政策自性度來看，社會政策的自性度普遍較低，這一時期的社會政策多以經濟政策的形式出現(xiàn)，某種程度上可以被看作是經濟政策的“副產品”，其獨立性和純粹性較差。而社會公共政策都是為直接解決社會問題、促進社會公平正義而制定實施，不依附于任何經濟政策，能夠獨立實現(xiàn)社會公共政策預期效果，獨立性和純粹性更為突出，自性度更高。

第二，政策實施階段比較。從政策重點來看，社會政策屬于需求應對式的政策類型，社會政策議程由基層向高層傳遞，再由高層篩選出最迫切的需求予以解決，政府承擔的是需求滿足者的角色。而在社會公共政策中，政府是政策過程的主導者，它廣泛動員社會力量參與社區(qū)調研，主動發(fā)掘政策對象實際或潛在需求，預先制定配套政策并主動供給，積極迎合居民多樣化的合理訴求，扮演了需求發(fā)掘者的角色。從政策實施方式來看，社會政策是粗放式的，一項政策往往覆蓋多個領域并企圖達到多種目標，而且配套政策較少，跨部門協(xié)調合作意識較弱。社會公共政策更為精細且聚焦，例如，它會針對老年、病患、貧窮等不同社會群體或社會問題分別制定個性化的措施。政策主管部門更為明確，政策實施中各部門各司其職又緊密配合。政策對象更為精準化，政策目標更為明確化，政策效果更為可視化。除此之外，社會公共政策通過評估、反饋等政策矯正機制使得整個政策周期更為緊湊科學，達成的最終效果也往往超出預期目標。

第三，政策效果階段比較。從政策視域來看，社會政策實施的最重要社會結構背景是城鄉(xiāng)二元體制，該體制造成的城鄉(xiāng)二元身份制進一步強化了政策視域的區(qū)隔效果。社會公共政策時期，國家主動轉變發(fā)展理念，更加注重機會公平和發(fā)展能力建設并主動打破城鄉(xiāng)壁壘，通過部門權力重組、利益協(xié)調、提高統(tǒng)籌層次等政策措施力促城鄉(xiāng)社會融合發(fā)展。從政策取向來看，社會政策以解決實際存在的貧困問題為政策目標，而社會公共政策以促進社會融合發(fā)展為目標。其中，社會保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有助于實現(xiàn)普遍意義上的共享經濟社會發(fā)展成果。除此之外，一些政策（如農民工政策）致力于培育人力資本、增加發(fā)展機會、共享社會福利，它們體現(xiàn)了社會公共政策的基本價值取向，達到了消除城鄉(xiāng)隔閡、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策效果。

通過對兩個政策發(fā)展階段進行宏觀和微觀比較，我們發(fā)現(xiàn)，社會公共政策無論從價值理念上還是實際效果上都比社會政策更加進步。應當指出，當前中國依舊處于社會公共政策階段，社會公共政策的工具效果依舊明顯，發(fā)展?jié)摿σ琅f巨大，社會轉型發(fā)展的新時期依舊需要社會公共政策繼續(xù)為中國社會行穩(wěn)致遠保駕護航，而且新時期對社會公共政策如何發(fā)揮更大作用提出了新要求。

四、社會公共政策的發(fā)展要求

（一）政策理念：主體多元，權責分明

綜觀福利國家轉型經驗，政府擺脫大包大攬的福利供給制度以鼓勵福利供給社會化，既極大緩解了政府財政壓力又避免了“養(yǎng)懶漢”等不良后果。國家通過完善就業(yè)培訓制度來提高公民人力資本、激發(fā)公民發(fā)展的內生動力，反而促進了政府、社會和公民的共贏。社會公共政策理應堅持主體多元、權責分明的理念，既要切實履行政府職責，充分發(fā)揮各級政府在解決就業(yè)、養(yǎng)老、扶貧等重點難點問題中的主心骨作用，又要動員社會力量廣泛參與政策議程。例如，扶貧領域要發(fā)動多元主體參與，既要完善配套激勵政策，促進資本、技術、人力在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間自由流動，同時也要發(fā)動專業(yè)社會組織扎根基層，傳播專業(yè)知識，培育貧困人口專業(yè)技能，增強貧弱群體文化資本和自主脫貧能力。致力于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會公共政策不再僅僅依靠政府唱獨角戲就能達成既定政策目標，而是需要在政府的統(tǒng)籌協(xié)調下，將政策環(huán)境之中的所有相關主體匯聚起來，使他們各司其職、各盡所能，精準發(fā)力解決社會問題，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

（二）政策方法：積極防范，主動作為

貝克創(chuàng)造性地預言后現(xiàn)代社會將是一個風險社會[20]。不管社會公共政策階段是否已經步入后現(xiàn)代社會，貝克的預言始終提醒我們對社會問題的總體把握與精確預判應當成為社會公共政策的重要方法特征。社會公共政策應當體現(xiàn)政策制定者的高超預判能力和果斷執(zhí)行力。2003年“孫志剛事件”促使政府反思已有的城市流浪人員收容遣送政策，并及時以救助管理新規(guī)定替代之。這一事件同時促使政府出臺了保障農民工遷徙就業(yè)等合法權益的新規(guī)定，并對農民工子女教育、住房保障等一系列潛在需求進行了精準預判和切實保護，將可能發(fā)生的其他不穩(wěn)定因素及時排解消除。社會公共政策應當發(fā)揮糾偏補弊的功能，及時關照到市場、家庭等制度缺位或失靈的領域。政策制定主體既要有防微杜漸的意識又要有體察風吹草動的本領，同時，政策執(zhí)行過程要真正解決社會潛在風險、化解社會矛盾、促進社會和諧，這對政策制定和執(zhí)行都提出了更高的要求。

（三）政策內容：適度普惠，突出重點

隨著我國經濟發(fā)展的紅利不斷向社會領域溢出，人民群眾也不僅僅滿足于溫飽的基本需要，而是追求更加美好的生活。因此，應當在一些重點領域實施適度普惠型的社會公共政策。適度普惠原則首先應當覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，其次不是無限地提高標準，而是要與經濟社會發(fā)展階段相適應，既要考慮政府財政的承受能力又要兼顧代際公平問題，既要盡力而為又要量力而行，重點是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和效果落實上下功夫。突出重點原則要求社會公共政策不能仿效斯堪的納維亞模式那種“從搖籃到墳墓”的全方位保障，而是要重點做好養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等幾個重點領域。應當指出，中國城鄉(xiāng)二元分割體制積弊已久，社會公共政策實施近二十年來依舊沒有完全打破這一制度壁壘。因此，率先在以上幾個重點領域推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略難度已然不小，特別是對于統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保制度來說，實現(xiàn)這一目標需要將農村的最低生活保障線提高到當?shù)爻菂^(qū)的水平，這在地方政府財政收入沒有明顯增加且中央轉移支付相對有限的前提下是不容易實現(xiàn)的。突出重點就是要求社會公共政策優(yōu)先解決最迫切的、直接關乎居民生活待遇的問題，當這些問題不再成為制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突出困境時，再將政策重點擴大到其他領域，這才是穩(wěn)步推進政策內容落實的上策。

（四）政策目標：機會共享，立足發(fā)展

阿馬蒂亞·森把發(fā)展看作擴展人們享有的真實自由的一個過程，而自由涉及在給定的個人與社會境況下所享有的機會[21]。因此，評判一個社會真正進步的標準理應包括公民所擁有的機會增加的程度，這也應當成為社會公共政策的發(fā)展要求。在社會公共政策階段，國家應當保證城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展機會，保證居民發(fā)展的起點公平和過程公平，應當把保障發(fā)展機會作為調節(jié)社會流動、激發(fā)社會活力、促進社會和諧的工具來靈活使用。以自由看待發(fā)展，那么機會自由就是獲得發(fā)展的必要條件。這種通過分享機會實現(xiàn)社會發(fā)展的政策目標類似于吉登斯所說的社會投資國家概念，他在指出西方社會發(fā)展的第三條道路時特別強調，第三條道路應當秉持福利多元主義，政府應當通過繼續(xù)教育、技能培訓等方式投資人力資本，通過建設社會投資國家而不是福利國家來增加每一個公民的實際能力[22]。梅志里認為可通過政府統(tǒng)一計劃、平等主義路徑、基本需求戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展等來構筑社會福利的發(fā)展視角[23]。發(fā)展型社會政策理念和社會公共政策的最終目標相契合，這說明實現(xiàn)機會平等、立足長遠發(fā)展的政策是國際社會的普遍追求。西方福利國家在經歷了新自由主義和社會民主主義的發(fā)展道路后開始向第三條道路尋求平衡，我國在社會公共政策階段更應當堅持制度自信，基于本國國情走好既定發(fā)展道路，借鑒福利國家社會政策轉型經驗并創(chuàng)造性地將其吸收進來，使其為我所用。我們只要堅持機會共享、立足發(fā)展的政策目標不動搖，就一定能夠走穩(wěn)走好社會公共政策階段，為將來邁向高級普惠的公共政策階段打下堅實的基礎。

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[責任編輯：賈雙躍]

Abstract： Social policy transformation is a positive response to social transformation. A four-stage model of Chinas social policy transformation is constructed based on the two dimensions of welfare standards and overall scope. The stage of social policy starts from the reform of urban and rural economic system， and the stage of social public policy originates from the improvement of the connotation and quality of social policy. There are three reasons for the transformation of social policy： social problems force policy changes; the urban-rural gap hinders long-term development; the need for survival turns to the need for development. The basic properties of social public policy are characterized by continuity， suitability and sharing. On the macro level， the transformation characteristics of social public policy are manifested in the coordinated transformation of value and action system， and reflected in the whole process reengineering of policy quality on the micro level. China is still in the stage of social public policy， and needs to consolidate the policy foundation from the following four aspects：on policy agenda， there should be a plurality of subjects that with clearly defined rights and responsibilities; on policy method， we should take active precautions and initiatives; on policy content， it should be moderately inclusive and focus on key areas; on policy goal， it should share opportunities and focus on development.

Key words： policy transformation， social policy， social public policy， welfare standard， overall scope