中國(guó)特色社會(huì)立法的戰(zhàn)略地位與體系特征

〔摘要〕2010年是中國(guó)社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)元年，標(biāo)志中國(guó)進(jìn)入社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)時(shí)代。如何建構(gòu)中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)立法框架成為國(guó)家立法議程戰(zhàn)略重點(diǎn)與優(yōu)先領(lǐng)域。本文簡(jiǎn)要界定社會(huì)立法內(nèi)涵外延與基本涵義，從社會(huì)政策框架與社會(huì)服務(wù)體系角度界定社會(huì)立法范圍內(nèi)容與優(yōu)先領(lǐng)域，概述現(xiàn)代社會(huì)立法在法治國(guó)家與法治社會(huì)建設(shè)過(guò)程中所處的地位和發(fā)揮的作用，分析其體系性特征。在兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)，全面依法治國(guó)和法治國(guó)家建設(shè)，尤其是2020年全面建成小康社會(huì)和中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度框架基本建成的宏觀制度背景下，社會(huì)立法成為中國(guó)國(guó)家立法議程的戰(zhàn)略重點(diǎn)與優(yōu)先領(lǐng)域，社會(huì)立法在國(guó)家立法議程中的戰(zhàn)略性優(yōu)先地位明顯?，F(xiàn)代社會(huì)立法具有價(jià)值觀化、政治化、爭(zhēng)議性、社會(huì)福利理論為基礎(chǔ)、福利財(cái)政化、經(jīng)濟(jì)利益化、社會(huì)性、福利性與生活福利化、倫理道德化、文化化、立法過(guò)程曲折漫長(zhǎng)、專業(yè)性、發(fā)展變化性、立法社會(huì)影響廣泛深遠(yuǎn)等14個(gè)體系性特征。如何科學(xué)立法和民主立法，妥善合理處理政策與法律關(guān)系，強(qiáng)化社會(huì)立法是時(shí)代賦予的使命。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)政策；社會(huì)立法；社會(huì)法；社會(huì)福利；社會(huì)服務(wù)

〔中圖分類號(hào)〕C9137；D901〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）04-0114-10

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利體系建構(gòu)研究”（15ASH008）

〔作者簡(jiǎn)介〕劉繼同，北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系教授， 北京100191。

一、中國(guó)社會(huì)政策、社會(huì)福利時(shí)代與社會(huì)立法議題

2010年是中國(guó)社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)元年，標(biāo)志中國(guó)社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)時(shí)代來(lái)臨，說(shuō)明中國(guó)福利國(guó)家與福利社會(huì)建設(shè)成時(shí)代主題。〔1〕在全面深化改革，全面推進(jìn)依法治國(guó)，全面建成小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的背景下，如何建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)立法框架成為國(guó)家立法議程優(yōu)先領(lǐng)域與立法重點(diǎn)，戰(zhàn)略地位顯著?！?〕顧名思義，社會(huì)政策是現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)有關(guān)回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題的政策，是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，是英國(guó)、德國(guó)人民對(duì)現(xiàn)代文明與人類社會(huì)的歷史貢獻(xiàn)之一，成為世界各國(guó)社會(huì)制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)?！?〕綜觀世界各國(guó)現(xiàn)代社會(huì)制度安排，現(xiàn)代社會(huì)政策框架的永恒主題是現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)。這意味著社會(huì)福利價(jià)值觀、理論、方針、原則、政策、服務(wù)項(xiàng)目和體系是社會(huì)政策的主體部分。換言之，社會(huì)政策實(shí)質(zhì)就是國(guó)家有關(guān)社會(huì)福利制度政策，“社會(huì)政策”等同于“社會(huì)福利”?！?〕

需要指出的是，社會(huì)福利是個(gè)內(nèi)涵豐富、外延廣泛的核心概念，在西方國(guó)家存在廣泛共識(shí)?！?〕由于獨(dú)特歷史背景和社會(huì)發(fā)展階段，1949年尤其是1986年以來(lái)，中國(guó)社會(huì)逐漸形成“社會(huì)保障”是個(gè)大概念，“社會(huì)福利”是個(gè)小概念的理論、政策和制度模式，實(shí)際上反映中國(guó)社會(huì)福利制度發(fā)展水平和戰(zhàn)略重點(diǎn)處于“以社會(huì)保障體系為主”的發(fā)展階段，即以社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助體系為主的發(fā)展階段。令人欣喜的是，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，社會(huì)福利制度由邊緣議題轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵淖h題，社會(huì)福利制度戰(zhàn)略重點(diǎn)隨之由“以社會(huì)保障體系為主”，戰(zhàn)略升級(jí)為“以社會(huì)服務(wù)體系為主”。中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架建設(shè)成為國(guó)家社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。〔6〕這意味著小康社會(huì)就是中國(guó)特色福利社會(huì)，全面建成小康社會(huì)就是建立健全中國(guó)社會(huì)福利制度。不言而喻，在全面推進(jìn)依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家制度背景下，如何由以社會(huì)政策和社會(huì)福利政策為主政策主導(dǎo)模式，戰(zhàn)略升級(jí)為以社會(huì)立法和社會(huì)福利立法為主法律主導(dǎo)模式，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)、理論、政策和法律意義，是觀察、監(jiān)測(cè)和評(píng)估法治國(guó)家建設(shè)的最佳視角。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政治生活盛行重政策、輕法律，重規(guī)劃、輕實(shí)施，重決策、輕執(zhí)行的習(xí)慣，如何科學(xué)立法和民主立法，妥善合理處理政策與法律關(guān)系，強(qiáng)化社會(huì)立法是時(shí)代賦予的使命。

二、現(xiàn)代社會(huì)立法的基本涵義、范圍內(nèi)容與功能作用

社會(huì)法是現(xiàn)代德國(guó)對(duì)人類政治文明和法律文化的獨(dú)特貢獻(xiàn)，是現(xiàn)代法律體系框架的重要組成部分，是德國(guó)特色社會(huì)政策與社會(huì)福利制度框架的重要組成部分，對(duì)世界各國(guó)均有借鑒意義。德國(guó)既是現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度和社會(huì)政策、社會(huì)團(tuán)結(jié)理論的發(fā)源地，又是社會(huì)法理論的發(fā)源地。按照德國(guó)社會(huì)法權(quán)威察赫的說(shuō)法，社會(huì)法概念分為實(shí)用主義、社會(huì)政策、實(shí)證主義和深化的四個(gè)層次。實(shí)用主義社會(huì)法是指社會(huì)法典中所包括的法律，也就是說(shuō)社會(huì)法典等于社會(huì)法。德國(guó)社會(huì)法典規(guī)定教育促進(jìn)、勞動(dòng)促進(jìn)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)補(bǔ)償、家庭津貼、住房津貼、青少年福利和社會(huì)救助都屬于社會(huì)法范圍內(nèi)容。社會(huì)政策的社會(huì)法概念試圖將實(shí)用主義社會(huì)法概念中的理性因素分離出來(lái)，因此社會(huì)政策意義的社會(huì)法主要是指受社會(huì)政策任務(wù)決定的法律。這里的“社會(huì)政策”概念可以理解為等同于一般意義上的“福利社會(huì)國(guó)家的政策?！睂?shí)證主義社會(huì)法目的主要是展現(xiàn)法律發(fā)展的實(shí)際狀況，因此德國(guó)實(shí)證主義社會(huì)法概念是一種假說(shuō)：社會(huì)法是對(duì)社會(huì)中經(jīng)濟(jì)與服務(wù)的保障，是通過(guò)集體滿足個(gè)人生理和經(jīng)濟(jì)生存的盡可能平等發(fā)展的期望，以及實(shí)現(xiàn)這些期望的整體性規(guī)定。深化的社會(huì)法概念是個(gè)論辯性概念，是對(duì)法律所遇到的新要求的假說(shuō)性或切實(shí)性回應(yīng)，并闡述了法律用以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的原則與實(shí)質(zhì)領(lǐng)域?！?〕德國(guó)社會(huì)法來(lái)源于社會(huì)政策與社會(huì)福利制度，社會(huì)法是社會(huì)政策與社會(huì)福利制度的法律規(guī)范。

綜觀世界各國(guó)，現(xiàn)代社會(huì)法的基本任務(wù)與目標(biāo)多種多樣，最核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，提高人類幸福美好生活和健康福祉水平。從這種意義上說(shuō)，社會(huì)立法是以社會(huì)公平與社會(huì)安全為目的的法律，其作用是通過(guò)社會(huì)給付體系建立與運(yùn)行，以消除現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所產(chǎn)生的各種不公平現(xiàn)象，保障合乎人性尊嚴(yán)的生存條件，創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由發(fā)展的均等機(jī)會(huì)，保護(hù)和促進(jìn)家庭，促進(jìn)個(gè)人就業(yè)自由以實(shí)現(xiàn)生活保障，降低或均衡特別生活負(fù)擔(dān)。〔8〕社會(huì)法目標(biāo)和任務(wù)，尤其是社會(huì)立法基本原則，如實(shí)現(xiàn)憲法保障人民自由權(quán)利，落實(shí)社會(huì)國(guó)原則，注重社會(huì)平等原則，保障經(jīng)濟(jì)安全原則，注重社會(huì)足夠性原則，均服務(wù)于社會(huì)立法目標(biāo)。更為重要的是，社會(huì)立法活動(dòng)和社會(huì)法體系目標(biāo)決定社會(huì)立法、社會(huì)法范圍內(nèi)容與戰(zhàn)略重點(diǎn)。社會(huì)政策實(shí)質(zhì)是國(guó)家與社會(huì)解決社會(huì)問(wèn)題的方針政策，關(guān)鍵是社會(huì)政策與現(xiàn)代福利制度建設(shè)。按照英國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)服務(wù)體系框架范圍內(nèi)容，現(xiàn)代社會(huì)政策框架主要是由社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、遺屬津貼和家庭津貼組成的“社會(huì)保障”政策，以兒童、殘疾人、老年人和弱勢(shì)群體為主的福利服務(wù)政策，教育政策，住房政策，以及醫(yī)療衛(wèi)生政策，共計(jì)五大范圍領(lǐng)域組成?！?〕與此相應(yīng)，社會(huì)政策框架對(duì)應(yīng)的是社會(huì)服務(wù)體系，社會(huì)政策框架與社會(huì)服務(wù)體系范圍內(nèi)容決定社會(huì)法范圍內(nèi)容。社會(huì)法范圍內(nèi)容既源于社會(huì)政策目標(biāo)，又反映社會(huì)政策框架范圍內(nèi)容。

現(xiàn)代社會(huì)政策、社會(huì)福利制度與社會(huì)法的目標(biāo)決定現(xiàn)代社會(huì)立法，主體是社會(huì)福利立法活動(dòng)在現(xiàn)代社會(huì)生活中所處的戰(zhàn)略地位、發(fā)揮作用與扮演角色，是現(xiàn)代社會(huì)與法治社會(huì)主題。世界社會(huì)政策與社會(huì)立法的歷史經(jīng)驗(yàn)證明：政治文明程度越高，社會(huì)政策與社會(huì)法地位越高。在社會(huì)福利制度日趨成熟穩(wěn)定背景下，社會(huì)政策與社會(huì)立法扮演主導(dǎo)角色，發(fā)揮決定性作用?？傮w來(lái)說(shuō)，社會(huì)政策與社會(huì)立法追求社會(huì)公正與社會(huì)公平，增進(jìn)人類和國(guó)民健康福祉的目標(biāo)，決定其在現(xiàn)代社會(huì)生活中發(fā)揮多種重要和積極性作用，反映現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)職能角色地位變化。一是最低層次的貧困救助，旨在解決貧困人群和家庭的基本生存問(wèn)題，是最早產(chǎn)生的福利政策。二是預(yù)防、防范、抵御和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)功能，主要功能是經(jīng)濟(jì)保障性社會(huì)補(bǔ)償。三是社會(huì)投資、社會(huì)發(fā)展與社會(huì)促進(jìn)功能的社會(huì)服務(wù)，如教育服務(wù)、住房、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。四是社會(huì)收入再分配和社會(huì)公平功能的福利服務(wù)，例如兒童、殘疾人和老年人福利服務(wù)等。五是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展均衡協(xié)調(diào)一致功能的社會(huì)政策，如就業(yè)援助和教育服務(wù)等?！?0〕簡(jiǎn)言之，最好的社會(huì)政策與社會(huì)法是最好的經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)法，社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率一致化。

三、中國(guó)立法戰(zhàn)略重點(diǎn)與社會(huì)立法戰(zhàn)略性優(yōu)先地位

2014年10月23日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，具有劃時(shí)代和里程碑式國(guó)家戰(zhàn)略意義，標(biāo)志中國(guó)特色現(xiàn)代法律制度框架建設(shè)、法治國(guó)家建設(shè)和全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)入嶄新歷史時(shí)代，標(biāo)志中國(guó)法治國(guó)家建設(shè)元年，拉開(kāi)中國(guó)政治文明建設(shè)、法律體系和司法體制現(xiàn)代化的序幕?！?1〕《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，清晰描繪中國(guó)依法治國(guó)和法治國(guó)家建設(shè)的發(fā)展方向，明確表達(dá)中共堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的政治決心與政治意愿。指明加強(qiáng)法律實(shí)施，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的發(fā)展方向，明確提出深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，保障公正司法，提高司法公信力，增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)等五項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。實(shí)質(zhì)是開(kāi)啟中國(guó)政治文明建設(shè)，社會(huì)主義民主法制建設(shè)，尤其是全面推進(jìn)司法體制改革、法律現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力建設(shè)時(shí)代，標(biāo)志落實(shí)“依法治國(guó)基本方略”，加快社會(huì)主義法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)建設(shè)，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成中國(guó)政治文明建設(shè)，尤其是依法治國(guó)、法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)與法律現(xiàn)代化發(fā)展方向。更為重要的是，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善立法體制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，“不約而同”聚焦和迫切需要加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)立法框架頂層設(shè)計(jì)，戰(zhàn)略規(guī)劃中國(guó)特色社會(huì)立法框架與優(yōu)先次序，描繪中國(guó)特色社會(huì)立法框架建設(shè)“時(shí)間表”與“路線圖”，指明中國(guó)法律制度框架建設(shè)方向。簡(jiǎn)言之，如何建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是中國(guó)政治文明建設(shè)與政治現(xiàn)代化核心議題。這意味依法治國(guó)、法治國(guó)家和法治社會(huì)建設(shè)方向清晰，目標(biāo)明確，政治文明建設(shè)進(jìn)入新時(shí)期。

2012年2月，第十一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)莊嚴(yán)宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律框架基本形成，標(biāo)志中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系框架建設(shè)進(jìn)入嶄新的歷史發(fā)展階段。雖然中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系框架基本形成，但是如何協(xié)調(diào)不同部門法間不均衡的關(guān)系，如何平衡公法、私法與社會(huì)法之間關(guān)系，如何優(yōu)化立法議程，提高立法質(zhì)量和塑造法律權(quán)威，如何在完善經(jīng)濟(jì)立法的同時(shí)，加快完善體現(xiàn)“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”的法律制度，尤其是在完善經(jīng)濟(jì)立法的同時(shí)，加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)，換言之，如何在完善經(jīng)濟(jì)立法的同時(shí)加快推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)立法框架建設(shè)是立法的重中之中?！?2〕因?yàn)樯鐣?huì)立法都是與百姓身份權(quán)利、日常生活、切身利益和社會(huì)治理密切相關(guān)的社會(huì)議題，立法理念關(guān)鍵，基礎(chǔ)理論要求高，立法難度大，情理法與倫理道德高度交織，社會(huì)爭(zhēng)論多，公民參與度高。公共財(cái)政預(yù)算資金保障是基礎(chǔ)與核心，不同公民群體權(quán)利與義務(wù)間難以平衡，以及傳統(tǒng)文化和態(tài)度觀念影響深遠(yuǎn)等社會(huì)立法獨(dú)有特點(diǎn)，決定社會(huì)立法的重要性與復(fù)雜性。在某種意義上說(shuō)，依法治國(guó)、法治國(guó)家與法治社會(huì)建設(shè)，尤其是提高立法質(zhì)量，樹(shù)立法律權(quán)威地位和最能體現(xiàn)國(guó)家治理能力的領(lǐng)域就是社會(huì)立法，因其主要解決國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。

社會(huì)法與社會(huì)立法是未來(lái)30-35年間全國(guó)人大立法和完善社會(huì)主義法律體系的重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域，戰(zhàn)略地位重要?？傮w來(lái)說(shuō)，與其他部門法相比，社會(huì)法與社會(huì)立法現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，體系與結(jié)構(gòu)問(wèn)題格外突出，整體上呈現(xiàn)“十重十輕”現(xiàn)象，典型反映立法工作和法治國(guó)家建設(shè)面臨諸多問(wèn)題與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一是重個(gè)別、零碎和容易的立法，輕基本性、系統(tǒng)、規(guī)劃、體系性和總體框架性的社會(huì)立法。例如目前已有《中華人民共和國(guó)殘疾人權(quán)益保障法》《婦女權(quán)益保障法》和《老人權(quán)益保障法》，但是卻無(wú)中華人民共和國(guó)社會(huì)福利法，匱乏上位法和基本法的現(xiàn)實(shí)狀況影響社會(huì)立法質(zhì)量。二是重部門、系統(tǒng)、行政主導(dǎo)、地方為主的社會(huì)立法，輕全國(guó)人大、地方人大主導(dǎo)的社會(huì)立法。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是中央政府還是地方政府，中國(guó)立法工作基本上均是采取“部門立法模式”，全國(guó)人大和地方人大主持的立法微乎其微，國(guó)家利益、部門利益與公眾利益之間差距較大。三是立法理念上重傳統(tǒng)和行政管理考慮、視角，輕現(xiàn)代、不同群體和百姓需要考慮、視角。如目前正在立法起草階段的基本醫(yī)療衛(wèi)生法，最基礎(chǔ)和最關(guān)鍵的問(wèn)題是如何理解衛(wèi)生與健康。〔13〕四是重立法技術(shù)要求低和立法難度較小的立法，輕立法技術(shù)要求高和立法難度較大的立法。五是重描述性法律規(guī)定和權(quán)利義務(wù)關(guān)系說(shuō)明的立法，輕需要深厚法理基礎(chǔ)和理論闡述的立法。如公民權(quán)利與義務(wù)理論基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)是公民權(quán)利理論，是福利國(guó)家和人類需要理論等?！?4〕六是重宏觀性、原則性、原理性和不易操作的立法，輕簡(jiǎn)單易行、可操作與可以實(shí)施的立法。長(zhǎng)期以來(lái)，法律實(shí)施難、執(zhí)行難和過(guò)分原則化，導(dǎo)致法律不易操作實(shí)施和難以發(fā)揮應(yīng)有作用。七是重國(guó)家法、行政管理類、經(jīng)濟(jì)類和刑事立法，輕社會(huì)、公民權(quán)利和與百姓生活密切的立法。全國(guó)人大法律工作委員會(huì)社會(huì)法室是法工委中最后建立的室，反映社會(huì)法后來(lái)居上的狀況。八是重西方文化和現(xiàn)代理念模仿、移植、嫁接立法，輕立足中國(guó)社會(huì)緊迫現(xiàn)實(shí)與需要立法。長(zhǎng)期以來(lái)，如何將西方先進(jìn)立法理念與中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況有機(jī)結(jié)合起來(lái)，始終是個(gè)重大問(wèn)題。九是重行政管理者、官員和決策者主導(dǎo)的立法，輕專家學(xué)者、公民參與和協(xié)調(diào)民主式立法。長(zhǎng)期以來(lái)，由于部門立法和行政立法傳統(tǒng)模式，科學(xué)立法、民主立法和開(kāi)門立法亟待完善。十是重法律通過(guò)和頒布環(huán)節(jié)的立法工作，輕法律實(shí)施、解決問(wèn)題和發(fā)揮法律的制度建設(shè)作用。這種狀況導(dǎo)致法律形式化與條文化，難以發(fā)揮法律規(guī)范社會(huì)行為和改善公民生活質(zhì)量的目的。簡(jiǎn)言之，目前中國(guó)的社會(huì)立法現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，社會(huì)立法現(xiàn)存諸多結(jié)構(gòu)性與體系性基礎(chǔ)問(wèn)題，尤其是社會(huì)政策與社會(huì)立法的邊緣地位亟待改變，以適應(yīng)四個(gè)全面戰(zhàn)略、法治國(guó)家與法治社會(huì)建設(shè)、2020年全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略部署，意義重大。

如何加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)立法框架的頂層設(shè)計(jì)？如何確立國(guó)家十三五和未來(lái)立法議程的戰(zhàn)略重點(diǎn)？如何盡快確立社會(huì)政策與社會(huì)立法在國(guó)家立法議程中的基礎(chǔ)性與戰(zhàn)略性優(yōu)先地位？這是時(shí)代賦予政治家、立法者和社會(huì)政策專家學(xué)者的光榮使命，理論、政策和法律意義深遠(yuǎn)。中國(guó)正處于史無(wú)前例的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程之中，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)是社會(huì)現(xiàn)代化。社會(huì)現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是政治現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化、文化現(xiàn)代化和社會(huì)整體現(xiàn)代化。依法治國(guó)基本方略尤其是法治國(guó)家建設(shè)、法治社會(huì)建設(shè)是中國(guó)特色政治文明建設(shè)與政治現(xiàn)代化建設(shè)的主體部分。目前，中國(guó)社會(huì)面臨的時(shí)代主題是：如何加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)立法頂層設(shè)計(jì)？根據(jù)中國(guó)依法治國(guó)與法治國(guó)家建設(shè)現(xiàn)狀，我們認(rèn)為應(yīng)通過(guò)如下途徑加強(qiáng)中國(guó)社會(huì)立法研究：一是增加全國(guó)人大法工委的研究經(jīng)費(fèi)與人員編制，確保重大研究議題必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件，通過(guò)委托研究、課題招標(biāo)、專題研討、國(guó)際交流、法律翻譯等途徑，加大社會(huì)立法研究力度。二是加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)政策與社會(huì)立法的戰(zhàn)略規(guī)劃研究，尤其是2020-2051年的中長(zhǎng)期研究。三是在全國(guó)著名綜合性大學(xué)中開(kāi)設(shè)社會(huì)政策、社會(huì)福利與社會(huì)法一類學(xué)科專業(yè)、課程和院系。四是利用、依托大學(xué)，加強(qiáng)有關(guān)社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)體系與社會(huì)工作者的相關(guān)基礎(chǔ)理論研究。五是縮短現(xiàn)行法律的修改周期，加快已有法律結(jié)構(gòu)調(diào)整，使其更好發(fā)揮應(yīng)有的制度建設(shè)作用。六是在國(guó)家新立法任務(wù)繁重和數(shù)量壓力的背景下，最佳辦法和最低立法成本是充分利用現(xiàn)有法律的修改、合并、重組、調(diào)整和司法解釋等機(jī)會(huì)，最大化實(shí)現(xiàn)法律的完善，提高法律質(zhì)量。七是充分利用現(xiàn)有綜合大學(xué)和專門性政法大學(xué)的專業(yè)學(xué)科優(yōu)勢(shì)，建立全國(guó)人大冠名、授權(quán)或資助、支持的專門性研究基地，構(gòu)建全國(guó)性、國(guó)家級(jí)、專業(yè)化和權(quán)威性研究網(wǎng)絡(luò)與信息體系。八是優(yōu)化全國(guó)人大和地方人大常委會(huì)人員構(gòu)成狀況，增加社會(huì)政策與社會(huì)福利方向?qū)I(yè)人員。由于福利國(guó)家與福利社會(huì)的原因，社會(huì)政策與社會(huì)福利是西方國(guó)家中非常成熟的專業(yè)學(xué)科，但是中國(guó)接受社會(huì)政策與社會(huì)福利專業(yè)訓(xùn)練的人員屈指可數(shù)，而且通常位于立法與決策之外。九是在現(xiàn)有的立法執(zhí)法檢查、督導(dǎo)機(jī)制之外，增加法律實(shí)施效果的第三方和專業(yè)化評(píng)估研究，將立法者、決策者、行政管理者、專家學(xué)者、社會(huì)服務(wù)組織管理者和社會(huì)服務(wù)對(duì)象整合在一起，可以就醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、兒童、殘疾人和老人福利服務(wù)等領(lǐng)域，開(kāi)展專題性評(píng)估研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存問(wèn)題，優(yōu)化法律法規(guī)結(jié)構(gòu)，最大化發(fā)揮法律應(yīng)有的作用。十是充分借鑒、吸收人類政治文明尤其是社會(huì)政策、社會(huì)法體系建設(shè)優(yōu)秀成果和歷史經(jīng)驗(yàn)，探尋社會(huì)政策與社會(huì)立法體系建設(shè)的普遍規(guī)律，發(fā)現(xiàn)福利國(guó)家與福利社會(huì)體系建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)國(guó)際交流合作、比較社會(huì)政策與社會(huì)法研究、德國(guó)和英美社會(huì)政策與社會(huì)法典翻譯介紹，立足中國(guó)社會(huì)文化傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需要，以構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)政策框架與社會(huì)法體系框架。簡(jiǎn)言之，中國(guó)特色社會(huì)政策框架與社會(huì)法體系框架建設(shè)的時(shí)機(jī)已成熟，主客觀條件已具備。中國(guó)特色社會(huì)政策與社會(huì)法體系框架是中國(guó)人民對(duì)人類政治文明建設(shè)的理論貢獻(xiàn)和中國(guó)智慧。構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)政策框架與社會(huì)法體系框架不僅是時(shí)代賦予我們的歷史使命和光榮職責(zé)，更是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展模式制度自信、道路自信、理論自信和文化自覺(jué)的最典型反映。

在宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，社會(huì)政策要托底，改革政策要實(shí)的宏觀制度背景下，為實(shí)施依法治國(guó)、法治國(guó)家與法治社會(huì)建設(shè)目標(biāo)，中國(guó)特色社會(huì)立法框架及其優(yōu)先領(lǐng)域有五。首先，加強(qiáng)加快中國(guó)特色社會(huì)政策與社會(huì)立法框架頂層設(shè)計(jì)研究，描繪社會(huì)政策與社會(huì)法框架范圍內(nèi)容、優(yōu)先領(lǐng)域，規(guī)劃社會(huì)政策與社會(huì)立法“時(shí)間表、路線圖”，指明未來(lái)發(fā)展方向。其次，當(dāng)務(wù)之急是明確界定與規(guī)劃中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)立法的基礎(chǔ)與主體部分，確定社會(huì)立法的優(yōu)先領(lǐng)域。規(guī)劃社會(huì)公共福利財(cái)政、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、福利服務(wù)、公共文化服務(wù)、社會(huì)服務(wù)組織、社會(huì)工作者、慈善公益服務(wù)，共計(jì)11個(gè)領(lǐng)域，尤其是加強(qiáng)公共福利財(cái)政、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)服務(wù)組織、社會(huì)工作者立法規(guī)劃，爭(zhēng)取盡快出臺(tái)這些領(lǐng)域“基本法”，填補(bǔ)社會(huì)立法空白點(diǎn)。第三，在社會(huì)政策與社會(huì)立法的優(yōu)先領(lǐng)域之中，應(yīng)以專業(yè)性較強(qiáng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與社會(huì)福利服務(wù)為戰(zhàn)略重點(diǎn)，以便為兒童、殘疾人、老人福利服務(wù)，尤其是全民性基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，提供法律法治基礎(chǔ)，以適應(yīng)專業(yè)化服務(wù)的社會(huì)需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化、專業(yè)化與服務(wù)化。換言之，以制定中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生法為介入點(diǎn)和基本途徑，完善醫(yī)療衛(wèi)生法體系。第四，針對(duì)目前中國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況，醫(yī)療衛(wèi)生和民政部門主管的社會(huì)福利服務(wù)最優(yōu)先。比較而言，在國(guó)務(wù)院部委和社會(huì)事業(yè)中，教育部門、勞動(dòng)與社會(huì)保障部門的立法相對(duì)完善，目前最為缺乏、最為緊迫和最為需要的是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域和社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的立法。按照國(guó)務(wù)院職能分工，健康與福利領(lǐng)域主要屬于國(guó)家衛(wèi)生計(jì)劃生育委員會(huì)和民政部職能范圍。令人欣慰的是，基本醫(yī)療衛(wèi)生法已納入全國(guó)人大立法規(guī)劃，但是社會(huì)福利法、社會(huì)救助法、家庭福利法、兒童福利法、社會(huì)服務(wù)組織法、社會(huì)工作者法等社會(huì)亟需的法律尚未納入規(guī)劃。換言之，現(xiàn)代社會(huì)政策與社會(huì)立法“主題、主體”是運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)福利制度解決社會(huì)問(wèn)題。〔15〕這意味著中國(guó)特色社會(huì)政策與社會(huì)立法，尤其是社會(huì)立法優(yōu)先領(lǐng)域是社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)體系。第五，按照全面依法治國(guó)的要求和建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)，尤其是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)法治國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體部署，改變傳統(tǒng)立法模式。從社會(huì)立法角度看，目前中國(guó)社會(huì)立法現(xiàn)狀與存在的關(guān)鍵議題可以概括為兩個(gè)相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：一是法律體系建設(shè)重個(gè)人、家庭的責(zé)任及義務(wù)，輕國(guó)家、政府的責(zé)任、義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)失衡。二是重光榮使命、制度框架與服務(wù)體系建設(shè)，輕國(guó)家財(cái)政資金保障和相關(guān)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件。長(zhǎng)期以來(lái)，這種立法模式導(dǎo)致國(guó)民對(duì)個(gè)人應(yīng)承擔(dān)、履行責(zé)任與義務(wù)不足，法律權(quán)威性和依從性較低，因?yàn)楝F(xiàn)代法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)證明，只有權(quán)利、權(quán)力與義務(wù)、責(zé)任均衡，法律才會(huì)有權(quán)威。簡(jiǎn)言之，無(wú)論是立法理念、立法規(guī)劃、立法模式、立法角度、立法重點(diǎn)、立法的法理基礎(chǔ)，還是立法領(lǐng)域、立法文化、立法形式、立法質(zhì)量，社會(huì)立法均亟需轉(zhuǎn)型升級(jí)，置于優(yōu)先領(lǐng)域。這意味中國(guó)立法議程戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的方向明確，社會(huì)福利立法應(yīng)成為國(guó)家立法議程的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

四、現(xiàn)代社會(huì)立法的系統(tǒng)性特征與結(jié)構(gòu)性成因分析

中國(guó)特色社會(huì)政策框架、社會(huì)福利制度與社會(huì)立法體系形成與發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，清晰反映中國(guó)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)政策、社會(huì)福利制度和構(gòu)建和諧社會(huì)“不約而同”聚焦社會(huì)法。1979年3月，全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)成立，彭真同志擔(dān)任法制委員會(huì)主任。1983年由“全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)”名稱改成“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)”，簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大法工委”。法工委是全國(guó)人大常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)。全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，法工委的辦事機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是法律委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。目前，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有辦公室、研究室、民法室、國(guó)家法室、刑法室、行政法室。2010年9月，為著力加強(qiáng)和推動(dòng)我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的立法工作，作為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大法工委成立“社會(huì)法室”，目的是加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域的立法?！?6〕黨和國(guó)家一直十分重視社會(huì)法立法工作。社會(huì)領(lǐng)域立法關(guān)系民生，涉及百姓切身利益和權(quán)利。社會(huì)法是我國(guó)社會(huì)主義法律體系中的一個(gè)法律部門，它包括勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、困難群體權(quán)利保護(hù)等方面的法律。1990年代初，全國(guó)人大就相繼制定了殘疾人保障法、未成年人保護(hù)法、婦女權(quán)益保障法、紅十字會(huì)法、勞動(dòng)法等法律。隨著法制建設(shè)的發(fā)展和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，國(guó)家又相繼制定了老年人權(quán)益保障法、勞動(dòng)合同法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法、就業(yè)促進(jìn)法、安全生產(chǎn)法、礦山安全法等社會(huì)福利性質(zhì)法律。中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)主義法律體系框架基本形成，為法治國(guó)家與法治社會(huì)建設(shè)奠定法制基礎(chǔ)。最為重要的是，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)指出，人民對(duì)幸福美好生活的期待就是我們的努力方向。全面建成小康社會(huì)，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)〔17〕，“不約而同”聚焦社會(huì)政策與社會(huì)立法，社會(huì)政策與社會(huì)法的主體和主題是社會(huì)福利立法。

現(xiàn)代社會(huì)立法活動(dòng)具有若干明顯不同于其他領(lǐng)域立法的系統(tǒng)性特征，典型反映社會(huì)政策、社會(huì)福利制度、社會(huì)服務(wù)體系和社會(huì)法的深層次社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)和歷史發(fā)展階段的處境?？傮w來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)立法和社會(huì)法的體系性特征有14個(gè)。需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)立法與社會(huì)法的這些特征都是相對(duì)而言的，并非是絕對(duì)性特征和標(biāo)準(zhǔn)，凸顯現(xiàn)代社會(huì)政策與社會(huì)生活的復(fù)雜性，凸顯社會(huì)立法與社會(huì)法體系的戰(zhàn)略地位和核心角色。

首先，現(xiàn)代社會(huì)政策、社會(huì)立法與社會(huì)法的首要特征是價(jià)值理念化，價(jià)值觀、價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值基礎(chǔ)，尤其是立法理念和立法活動(dòng)背后隱藏的政治哲學(xué)和福利哲學(xué)發(fā)揮決定性作用?，F(xiàn)代價(jià)值觀起源于法國(guó)大革命，自由、民主、平等、博愛(ài)是第一波現(xiàn)代性價(jià)值觀，核心是人的價(jià)值和人的尊嚴(yán)，社會(huì)契約，主權(quán)在民，社會(huì)平等，利他博愛(ài)等為現(xiàn)代福利制度奠定基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會(huì)政治生活中，社會(huì)公平與社會(huì)正義成為最重要、最核心和最具現(xiàn)代性的價(jià)值觀?！?8〕綜觀中外社會(huì)政策與社會(huì)立法活動(dòng)，社會(huì)政策的價(jià)值取向、社會(huì)立法的價(jià)值理念極為多樣，不同國(guó)家、不同時(shí)期和不同立法者追求的價(jià)值理念、價(jià)值目標(biāo)、價(jià)值基礎(chǔ)和價(jià)值取向差距明顯，凸顯執(zhí)政者和立法者的價(jià)值觀念，反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史階段和現(xiàn)代政治文明的發(fā)展程度。在現(xiàn)代社會(huì)政策框架與社會(huì)立法活動(dòng)中，現(xiàn)代政治哲學(xué)和價(jià)值觀集中體現(xiàn)為社會(huì)福利哲學(xué)?，F(xiàn)代社會(huì)福利哲學(xué)代表人物是英國(guó)的蒂特馬斯，他是社會(huì)政策與社會(huì)福利哲學(xué)的奠基人?！?9〕

其次，現(xiàn)代社會(huì)政策、社會(huì)福利制度建設(shè)與社會(huì)立法活動(dòng)是廣義、典型和基本的政治行為，社會(huì)政策、社會(huì)立法，尤其是社會(huì)福利制度建設(shè)與民主政治制度發(fā)展關(guān)系密切，相互影響。從政治學(xué)角度看，社會(huì)政策是公共政策的主體和主題，是國(guó)家意志和政治權(quán)力的社會(huì)表達(dá)。社會(huì)政策與社會(huì)立法的政治化體現(xiàn)在多個(gè)方面，一是社會(huì)政策議題和立法議題的政治決定性，將哪些議題納入政策和立法議程，實(shí)際體現(xiàn)國(guó)家執(zhí)政理念、政治意愿、政治承諾和政治智慧。二是社會(huì)政策與社會(huì)立法是國(guó)家政治意愿和權(quán)力結(jié)構(gòu)的社會(huì)延伸和社會(huì)轉(zhuǎn)換，實(shí)質(zhì)是政治延續(xù)。三是表面上看，社會(huì)政策與社會(huì)立法活動(dòng)最高目標(biāo)是社會(huì)目的，實(shí)質(zhì)上是服務(wù)國(guó)家政治目標(biāo)。四是社會(huì)政策與社會(huì)立法活動(dòng)與國(guó)家政治體制、政治承諾、權(quán)力結(jié)構(gòu)、公民權(quán)利和政府職能、角色定位高度相互交織，福利政治學(xué)色彩濃厚，是現(xiàn)代國(guó)家和政治文明的最高層次?！?0〕

第三，社會(huì)政策與社會(huì)立法過(guò)程充滿理論、政策爭(zhēng)論議題，社會(huì)政策與社會(huì)立法議題本身容易引起社會(huì)爭(zhēng)議和社會(huì)辯論，這是現(xiàn)代社會(huì)政策與社會(huì)立法活動(dòng)最顯著的體系特征之一。爭(zhēng)論議題（issues）是現(xiàn)代社會(huì)的歷史產(chǎn)物，是不同利益群體對(duì)某個(gè)現(xiàn)象或政策問(wèn)題的不同看法。爭(zhēng)論議題不同于社會(huì)問(wèn)題，爭(zhēng)論議題本身無(wú)對(duì)錯(cuò)或正確錯(cuò)誤之分，關(guān)鍵是看你站在誰(shuí)的立場(chǎng)，秉持什么樣的價(jià)值觀和價(jià)值目標(biāo)，當(dāng)時(shí)所處的社會(huì)身份與地位角色是什么，社會(huì)角度至關(guān)重要。在西方福利國(guó)家與福利社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，形成若干著名的社會(huì)政策與社會(huì)立法的爭(zhēng)論議題，如普惠性與選擇性、剩余性與制度性、個(gè)人責(zé)任與國(guó)家責(zé)任、西方模式與東亞福利模式等。〔21〕需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)政策理論政策爭(zhēng)論并非壞事，而是現(xiàn)代健康、成熟政治生活的典型體現(xiàn)。理論政策爭(zhēng)論議題的最大積極性社會(huì)功能是有助于形成社會(huì)共識(shí)，為集體行動(dòng)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。

第四，社會(huì)政策與社會(huì)立法活動(dòng)以社會(huì)福利理論為基礎(chǔ)和核心是社會(huì)立法的重要特征。社會(huì)政策基本涵義是指國(guó)家與社會(huì)旨在回應(yīng)社會(huì)需要，解決社會(huì)問(wèn)題和改善生活質(zhì)量的方針，社會(huì)立法基本涵義是指國(guó)家與社會(huì)旨在回應(yīng)社會(huì)需要，解決社會(huì)問(wèn)題和改善生活質(zhì)量的法律。在當(dāng)代社會(huì)生活中，解決社會(huì)問(wèn)題的最佳制度安排是社會(huì)福利制度，社會(huì)福利理論是基礎(chǔ)。這意味著社會(huì)福利理論、價(jià)值觀是福利制度安排的理論基礎(chǔ)。福利基本涵義是幸福美好生活。〔22〕這意味社會(huì)政策與社會(huì)立法理論基礎(chǔ)和理論核心是社會(huì)福利理論，社會(huì)福利理論是衡量標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)福利理論分為廣義、中觀和微觀三類，廣義社會(huì)福利理論泛指一切利他和幫助的理論，中觀社會(huì)福利理論主要是指現(xiàn)代保守主義、自由主義、社會(huì)民主、中間道路、女性主義、綠色主義，共計(jì)六種社會(huì)福利理論，基本上是對(duì)福利國(guó)家與福利社會(huì)制度的福利理論解釋?！?3〕狹義社會(huì)福利理論是指有關(guān)福利制度和問(wèn)題的某個(gè)單獨(dú)理論，如人類需要和社會(huì)問(wèn)題理論。簡(jiǎn)言之，社會(huì)政策與社會(huì)立法活動(dòng)是以現(xiàn)代社會(huì)福利價(jià)值觀、社會(huì)福利理論體系為基礎(chǔ)的。

第五，社會(huì)政策與社會(huì)立法的重要特征是福利財(cái)政化，是國(guó)家福利責(zé)任承擔(dān)的典型表現(xiàn)，最能反映國(guó)家福利責(zé)任承擔(dān)的意愿、能力和質(zhì)量，最能反映福利政治學(xué)和政治文明程度。眾所周知，現(xiàn)代財(cái)政是國(guó)家意志的體現(xiàn)，是國(guó)家政治意愿的表達(dá)，是國(guó)家責(zé)任承擔(dān)的反映。社會(huì)政策與社會(huì)立法主要涉及國(guó)家與社會(huì)回應(yīng)、解決社會(huì)問(wèn)題的意愿，社會(huì)福利財(cái)政體制和財(cái)政預(yù)算資金是觀察、衡量、評(píng)估國(guó)家責(zé)任承擔(dān)狀況的最主要表現(xiàn)形式，也是最佳指標(biāo)體系。綜觀西方福利國(guó)家與福利社會(huì)發(fā)展歷程，可以清晰看到現(xiàn)代公共財(cái)政支出重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域的變遷規(guī)律，首先是社會(huì)救助費(fèi)用最多，其次是軍事費(fèi)用開(kāi)支最大，第三是教育費(fèi)用開(kāi)支成支出重點(diǎn)，第四階段是醫(yī)療衛(wèi)生和福利服務(wù)成財(cái)政支出重點(diǎn)，反映人類需要結(jié)構(gòu)變遷方向。〔24〕作為典型的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)公共財(cái)政支出重點(diǎn)的獨(dú)特之處是多個(gè)財(cái)政支出重點(diǎn)同時(shí)并存，國(guó)防建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生、行政管理、文化建設(shè)等多個(gè)任務(wù)并存，財(cái)政保障壓力大。這實(shí)際上對(duì)社會(huì)再分配，尤其是財(cái)政治理和財(cái)政預(yù)算、財(cái)稅體制改革提出更高要求和期待。

第六，社會(huì)政策與社會(huì)立法應(yīng)對(duì)、解決社會(huì)問(wèn)題的基本方式是妥善處理國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系，平衡國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，厘定國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)責(zé)任劃分的邊界，規(guī)范國(guó)家與公民的權(quán)利、義務(wù)，核心是經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整，關(guān)鍵是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。綜觀福利國(guó)家與福利社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)福利制度通常由最低層次和維生的社會(huì)救助開(kāi)始，通過(guò)中觀層次和面向所有普通勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)與家庭津貼，最后進(jìn)入最高層次的社會(huì)服務(wù)。與此同時(shí)，由經(jīng)濟(jì)保障與物質(zhì)福利開(kāi)始，通過(guò)專業(yè)化社會(huì)服務(wù)，最后實(shí)現(xiàn)精神和靈性關(guān)懷。換言之，社會(huì)政策與社會(huì)立法的主要功能將由物質(zhì)福利與經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整為主，戰(zhàn)略升級(jí)為以全面性的社會(huì)再分配（既有物質(zhì)福利，又有社會(huì)服務(wù)，還有環(huán)境、機(jī)會(huì)、信息和能力建設(shè)等）為主，社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)功能、社會(huì)身份與社會(huì)角色、社會(huì)需要與社會(huì)期盼等關(guān)系日趨重要。〔25〕需要指出的是，福利財(cái)政化與經(jīng)濟(jì)利益化是現(xiàn)代社會(huì)政策與社會(huì)立法活動(dòng)特征的一體兩面，福利財(cái)政化主要是對(duì)國(guó)家責(zé)任而言的，經(jīng)濟(jì)利益化主要是對(duì)普通公民而言的，兩者角度不同。

第七，社會(huì)政策與社會(huì)立法的基本特征是社會(huì)性和世俗化，社會(huì)政策與社會(huì)立法的目標(biāo)主體和客體均是普通公民，社會(huì)性實(shí)質(zhì)是“去政治化”和“去司法化”社會(huì)政策與社會(huì)立法。社會(huì)性是現(xiàn)代社會(huì)的本質(zhì)屬性之一，是工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和社會(huì)現(xiàn)代化的社會(huì)結(jié)果，因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中并無(wú)現(xiàn)代社會(huì)可言，人與人之間的關(guān)系是機(jī)械團(tuán)結(jié)，而非有機(jī)團(tuán)結(jié)。綜觀西方國(guó)家發(fā)展歷程，社會(huì)性經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是工業(yè)化大生產(chǎn)，社會(huì)基礎(chǔ)是社會(huì)流動(dòng)與社會(huì)分層，文化基礎(chǔ)是現(xiàn)代、開(kāi)放、民主、自由、平等價(jià)值觀念，反映社會(huì)現(xiàn)代化程度和社會(huì)結(jié)構(gòu)質(zhì)量。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)性的來(lái)源和基礎(chǔ)是社會(huì)化，而非單位化、部門化、地區(qū)化和特定群體化等。換言之，社會(huì)性在中國(guó)具有十分重要和獨(dú)特的意義，因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)社會(huì)化程度亟待提高?！?6〕

第八，社會(huì)政策與社會(huì)立法的基本目標(biāo)是及時(shí)回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題，滿足公民不斷增長(zhǎng)的需要，增進(jìn)全民的健康福祉，改善全民的生活環(huán)境與生活質(zhì)量，提高全社會(huì)總體福利水平和質(zhì)量。西方福利國(guó)家與福利社會(huì)的社會(huì)政策與社會(huì)立法的目標(biāo)始終聚焦于滿足公民的“基本需要”。根據(jù)西方學(xué)者的理論研究和中國(guó)學(xué)者的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代公民的基本需要主要有三大類，一是自主，二是健康，三是衣食住行用等基本生活需要，這是生活化福利理論的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。〔27〕有鑒于此，社會(huì)政策與社會(huì)立法的目標(biāo)都是社會(huì)目標(biāo)，社會(huì)目標(biāo)的實(shí)質(zhì)就是謀求社會(huì)福利。世界各國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)證明：凡是走上工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化道路的國(guó)家，一定會(huì)走向福利國(guó)家，福利國(guó)家與福利社會(huì)是社會(huì)現(xiàn)代化不可逾越的歷史發(fā)展階段，是現(xiàn)代社會(huì)最佳制度安排?！?8〕需要強(qiáng)調(diào)的是，目前中國(guó)社會(huì)盛行一種敵視、丑化、貶低、恐懼、排斥社會(huì)福利的思潮，導(dǎo)致民生福利和“去商品化”社會(huì)服務(wù)嚴(yán)重短缺，國(guó)民獲得感較低，社會(huì)服務(wù)事業(yè)欠賬較多。中國(guó)社會(huì)發(fā)展面臨的真實(shí)性社會(huì)政策問(wèn)題是，如何構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架？實(shí)際上，全面建成小康社會(huì)就是中國(guó)特色福利社會(huì)，就是社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡社會(huì)。〔29〕世界歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，現(xiàn)代社會(huì)福利制度就像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制一樣，是種中性的制度化工具，社會(huì)福利制度本身并無(wú)優(yōu)劣好壞之分，關(guān)鍵是如何科學(xué)設(shè)計(jì)、構(gòu)建、使用和監(jiān)管福利制度。

第九，社會(huì)政策與社會(huì)立法通常涉及特定社會(huì)文化、倫理道德議題，立法倫理道德目標(biāo)、原則和范圍內(nèi)容，尤其是不同群體、不同價(jià)值觀和不同階級(jí)立場(chǎng)的差異，常使社會(huì)政策與社會(huì)立法充滿倫理道德?tīng)?zhēng)論和兩難選擇的倫理道德困境，凸顯社會(huì)政策與社會(huì)立法倫理道德性。綜觀當(dāng)今世界各國(guó)社會(huì)政策議程，在社會(huì)政策制定過(guò)程之中，最具爭(zhēng)議的莫過(guò)于國(guó)家和政府使用權(quán)力對(duì)具有倫理道德?tīng)?zhēng)議領(lǐng)域強(qiáng)制實(shí)施某些行為標(biāo)準(zhǔn)，政治、行政與倫理道德交織在一起。簡(jiǎn)言之，社會(huì)立法的倫理道德?tīng)?zhēng)論是理論、政策爭(zhēng)論議題的重要組成部分，倫理道德色彩濃厚。

第十，社會(huì)政策與社會(huì)立法活動(dòng)不是在社會(huì)真空中存在的，恰恰相反，通常是在特定社會(huì)文化環(huán)境、特定社會(huì)時(shí)空處境下產(chǎn)生的，具有明顯的社會(huì)文化相對(duì)性，民族性文化色彩濃厚。綜觀世界各國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)立法，無(wú)不具有鮮明的國(guó)家性、民族性和社會(huì)文化的相對(duì)性。這種文化相對(duì)性的通俗說(shuō)法就是中國(guó)特色、美國(guó)特色、英國(guó)特色等，反映本國(guó)、本民族文化。在社會(huì)政策與社會(huì)立法領(lǐng)域，民族化與文化化通常是以特定國(guó)家的社會(huì)福利文化形態(tài)出現(xiàn)，目前，西方福利文化分為自由主義文化，主要是安格魯-撒克遜模式；社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)共責(zé)福利文化，主要是歐洲大陸模式；社會(huì)民主福利文化，主要是北歐模式，福利文化多樣?！?0〕簡(jiǎn)言之，全面建成小康社會(huì)的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)迫切呼喚中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利文化模式建構(gòu)。

第十一，一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)政策與社會(huì)立法過(guò)程相對(duì)時(shí)間較長(zhǎng)，主因是社會(huì)政策議題和社會(huì)立法議題通常存在爭(zhēng)議，涉及社會(huì)利益與權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，不易形成社會(huì)共識(shí)和集體行動(dòng)?？傮w來(lái)說(shuō)，影響社會(huì)政策與社會(huì)立法過(guò)程的因素多種多樣，政治、意識(shí)形態(tài)、國(guó)家政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府職能定位、法律傳統(tǒng)、司法行政管理體制、理論視角、社會(huì)思潮、福利思想、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)階層與利益集團(tuán)、社會(huì)政策模式、社會(huì)參與、文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代政治文化等。〔31〕中國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)立法過(guò)程曲折漫長(zhǎng)的特征在醫(yī)療衛(wèi)生和民政福利領(lǐng)域立法中表現(xiàn)得最典型。例如中國(guó)學(xué)者和衛(wèi)生部門1980年代就提出《中華人民共和國(guó)精神衛(wèi)生法》草案，經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次研討與爭(zhēng)論，前后十易其稿，最后終于在2012年10月26日由十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)，凸顯社會(huì)立法過(guò)程艱難困苦和形成社會(huì)共識(shí)的不易?！?2〕

第十二，社會(huì)政策與社會(huì)立法范圍內(nèi)容和主要領(lǐng)域是現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系，現(xiàn)代社會(huì)政策框架范圍內(nèi)容決定社會(huì)服務(wù)體系范圍內(nèi)容。社會(huì)服務(wù)體系主要是由福利服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助組成的社會(huì)保障服務(wù)，住房和家庭服務(wù)，基礎(chǔ)教育服務(wù)及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)五部分組成。這意味著社會(huì)服務(wù)主體是社會(huì)工作者、教師、心理學(xué)家、律師和醫(yī)護(hù)人員，他們是專業(yè)人員?！?3〕這些專業(yè)人員通常扮演專業(yè)代理人角色，為需要幫助的弱勢(shì)群體、劣勢(shì)群體和普通公民服務(wù)。由于社會(huì)服務(wù)對(duì)象都是活生生的人，因此社會(huì)服務(wù)需要專業(yè)化和個(gè)性化社會(huì)服務(wù)知識(shí)和方法，而且這些社會(huì)服務(wù)目標(biāo)不是簡(jiǎn)單和低層次的物質(zhì)給予，而是心理支持、社會(huì)支持，這需要從事社會(huì)服務(wù)的各類專業(yè)人員必須具有專業(yè)價(jià)值觀、雄厚專業(yè)知識(shí)和高超助人技巧。

第十三，社會(huì)政策與社會(huì)立法處于不斷發(fā)展變化的社會(huì)過(guò)程之中，長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性水平相對(duì)較低，尤其是在發(fā)展中國(guó)家，法治國(guó)家程度較低、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型社會(huì)與社會(huì)現(xiàn)代化早期社會(huì)更是如此，動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性、變動(dòng)性既反映社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，又反映法治化建設(shè)層次水平。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)政策與社會(huì)立法的穩(wěn)定性和高質(zhì)量來(lái)源于決策者、立法者和社會(huì)精英群體對(duì)社會(huì)問(wèn)題本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí)，來(lái)源于科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)幕A(chǔ)理論研究、理性和求真的社會(huì)科學(xué)研究、應(yīng)用對(duì)策性的社會(huì)政策研究與實(shí)踐研究，更來(lái)源于決策者、立法者和政治家的哲學(xué)思考?！?4〕換言之，社會(huì)政策與社會(huì)立法的哲學(xué)思辨、基礎(chǔ)理論、應(yīng)用對(duì)策和實(shí)踐研究越深，尤其是對(duì)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)、理解、把握越好，社會(huì)政策與社會(huì)立法的穩(wěn)定性越高，質(zhì)量越高。

第十四，社會(huì)政策與社會(huì)立法的社會(huì)影響廣泛、多樣、長(zhǎng)期、深遠(yuǎn)，出現(xiàn)“意想不到”社會(huì)后果的可能性較大，尤其是在發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家和法治化程度不高的國(guó)家、地區(qū)。綜觀現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)政策與社會(huì)立法歷史，經(jīng)?？煽吹侥承耙庀氩坏降暮蠊焙妥晕覍?shí)現(xiàn)預(yù)言。自我實(shí)現(xiàn)預(yù)言和意想不到后果理論是美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家、社會(huì)政策大師莫頓的偉大創(chuàng)造?！?5〕一般來(lái)說(shuō)，自我實(shí)現(xiàn)預(yù)言和意想不到后果通常都是未曾預(yù)料到、負(fù)面的、消極和不好的后果。世界各國(guó)社會(huì)發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)現(xiàn)代化程度越高，社會(huì)政策與社會(huì)立法社會(huì)影響越大，因?yàn)樯鐣?huì)問(wèn)題越錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)越高，公眾對(duì)社會(huì)政策與社會(huì)立法質(zhì)量的要求越高。與此同時(shí)，社會(huì)政策與社會(huì)立法活動(dòng)帶來(lái)的“自我實(shí)現(xiàn)預(yù)言和意想不到后果”的可能性越大。需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)政策與社會(huì)立法影響是長(zhǎng)期、深遠(yuǎn)的，有些問(wèn)題需要幾十年后才能察覺(jué)，因此社會(huì)政策與社會(huì)立法質(zhì)量，關(guān)鍵是如何科學(xué)立法和民主立法就顯得尤為緊迫和格外重要。

五、簡(jiǎn)要討論與基本結(jié)論

中國(guó)社會(huì)正處于一個(gè)偉大的歷史時(shí)代，這個(gè)時(shí)代的歷史主題是社會(huì)現(xiàn)代化，社會(huì)現(xiàn)代化的核心是建立中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度，社會(huì)政策是社會(huì)福利政策框架的重要組成部分，社會(huì)立法是社會(huì)政策目標(biāo)的法律體現(xiàn)。社會(huì)立法實(shí)質(zhì)是社會(huì)福利立法，社會(huì)政策與社會(huì)立法成為現(xiàn)代社會(huì)福利制度的兩個(gè)最重要的政策工具，而且現(xiàn)代社會(huì)福利制度與法治化程度越高，社會(huì)政策與社會(huì)立法作用越大，地位越高，社會(huì)影響越廣，與公民日常生活關(guān)系愈加緊密。公民參與社會(huì)政策與社會(huì)立法愿望、動(dòng)機(jī)越強(qiáng)，國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與公民的互動(dòng)關(guān)系越強(qiáng)。這種適宜的宏觀社會(huì)環(huán)境與緊迫的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要是社會(huì)政策、社會(huì)福利和社會(huì)立法的時(shí)代特征。社會(huì)政策是國(guó)家與社會(huì)有關(guān)回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題的政策，主體和主題是現(xiàn)代性社會(huì)福利制度，社會(huì)立法是國(guó)家與社會(huì)有關(guān)回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題的法律，主體和主題是現(xiàn)代性社會(huì)福利立法。社會(huì)立法是社會(huì)政策的最高法治化表現(xiàn)形式，實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代社會(huì)福利立法活動(dòng)最高形態(tài)和層次，是現(xiàn)代政治文明和法治國(guó)家建設(shè)的最佳途徑，是人類社會(huì)政治發(fā)展和現(xiàn)代法制建設(shè)的最高水平。社會(huì)政策框架的范圍內(nèi)容決定社會(huì)立法體系框架的范圍內(nèi)容，反映政府職能定位的結(jié)構(gòu)分化。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)政策框架與社會(huì)立法體系主要包括社會(huì)保障政策與服務(wù)（主體是社會(huì)救助服務(wù)與社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)）、福利服務(wù)政策與服務(wù)、住房和家庭政策與服務(wù)、基礎(chǔ)教育政策與服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生政策與服務(wù)，合計(jì)五大領(lǐng)域，基本覆蓋現(xiàn)代公民基本生活領(lǐng)域和社會(huì)服務(wù)體系范圍。西方發(fā)達(dá)國(guó)家“福利國(guó)家與福利社會(huì)”建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)證明：現(xiàn)代政治文明、法治國(guó)家建設(shè)與社會(huì)治理的核心部分是社會(huì)政策、社會(huì)立法和現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵是現(xiàn)代社會(huì)福利制度建設(shè)，社會(huì)政策、社會(huì)立法、社會(huì)服務(wù)體系和社會(huì)福利制度發(fā)揮社會(huì)基礎(chǔ)性作用。社會(huì)福利概念的基本涵義就是幸福美好生活。人民對(duì)幸福美好生活的期盼就是國(guó)家發(fā)展方向。令人欣慰的是，改革開(kāi)放三十多年，中國(guó)政治文明、法治國(guó)家建設(shè)與社會(huì)治理水平發(fā)生質(zhì)的飛躍和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，社會(huì)政策、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)立法和社會(huì)福利制度建設(shè)成為國(guó)家社會(huì)政策議程戰(zhàn)略重點(diǎn)與優(yōu)先領(lǐng)域，社會(huì)立法成為國(guó)家立法的戰(zhàn)略重點(diǎn)，社會(huì)立法戰(zhàn)略性優(yōu)先地位清晰。更為重要的是，社會(huì)政策與社會(huì)立法總體性基本特征是難度大、質(zhì)量要求高和戰(zhàn)略地位重要。難度大體現(xiàn)在社會(huì)政策與社會(huì)立法議題確立難、清晰難、界定難、立法難、執(zhí)行難和評(píng)估難。質(zhì)量要求高體現(xiàn)在社會(huì)政策與社會(huì)立法涉及社會(huì)利益關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，社會(huì)影響深遠(yuǎn)廣泛。社會(huì)政策與社會(huì)立法質(zhì)量取決于政治哲學(xué)、福利哲學(xué)價(jià)值觀質(zhì)量，取決于法治國(guó)家建設(shè)質(zhì)量。戰(zhàn)略地位重要體現(xiàn)在社會(huì)政策與社會(huì)立法是一體兩面，社會(huì)政策與社會(huì)立法是社會(huì)治理核心。最重要的是，本文首次總結(jié)概括現(xiàn)代社會(huì)政策，尤其是社會(huì)立法14個(gè)結(jié)構(gòu)性與體系性特征：價(jià)值觀化、政治化、理論政策爭(zhēng)議性、社會(huì)福利理論為基礎(chǔ)、福利財(cái)政化、經(jīng)濟(jì)利益化、社會(huì)性、福利性與生活福利化、倫理道德化、文化性、立法過(guò)程曲折漫長(zhǎng)、專業(yè)性、發(fā)展變化性、立法社會(huì)影響廣泛深遠(yuǎn)等，為中國(guó)特色社會(huì)政策、社會(huì)立法與社會(huì)福利制度建設(shè)奠定社會(huì)、文化與法律基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上描繪中國(guó)社會(huì)立法框架設(shè)計(jì)的時(shí)間表與路線圖，意義重大。

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