新生代農(nóng)民工的社會(huì)融入政策支持

李晗

【摘要】隨著農(nóng)民工群體由“老一代”轉(zhuǎn)向“新生代”，要促進(jìn)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入，應(yīng)打破“碎片化”的政策調(diào)整，從整體上設(shè)計(jì)社會(huì)政策改革方案。社會(huì)政策改革應(yīng)從突破福利屬地化管理的制度模式；穩(wěn)定并擴(kuò)大新生代農(nóng)民工就業(yè)；保護(hù)新生代農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益；促進(jìn)新生代農(nóng)民工的社區(qū)參與等方面入手促進(jìn)新生代農(nóng)民工的社會(huì)融入。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)政策 新生代農(nóng)民工 社會(huì)融入

【中圖分類號(hào)】C913.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)民工群體正經(jīng)歷著整體變遷，新生代農(nóng)民工已逐步成為城市外來務(wù)工人員的主體。城鎮(zhèn)對(duì)他們有更大的吸引力，他們希望獲得與城市居民同等的公民權(quán)利，但是卻難以跨越制度和文化的障礙。新生代農(nóng)民工如果無法真正融入城市社會(huì)，他們會(huì)在城市中建構(gòu)出一個(gè)有別于主流文化的亞文化圈子，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題將在城市社會(huì)中再現(xiàn)。2010年中央一號(hào)文件指出新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化問題的重要性，這一群體融入城鎮(zhèn)問題迫切需要研究。新生代農(nóng)民工融入城市社會(huì)的進(jìn)程受到以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要影響，而就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等一系列相關(guān)制度則進(jìn)一步制約了他們?nèi)谌氤鞘械倪M(jìn)程。作為城鄉(xiāng)居民的身份建構(gòu)機(jī)制，戶籍制度決定了城鄉(xiāng)居民享有的相關(guān)權(quán)利的差異，這一差異并沒有隨著農(nóng)民流入城市而變化。雖然戶籍制度已經(jīng)松動(dòng)，但是政策文本和實(shí)踐策略之間嚴(yán)重錯(cuò)位，仍然沒有從根本上破除新生代農(nóng)民工融入城市的制度障礙。而新生代農(nóng)民工的基本公共服務(wù)和社會(huì)福利仍然沒有與戶籍脫鉤，這不僅意味著城市沒有給予他們與城市居民同等的機(jī)會(huì)，也表明政策本身成為他們?cè)诔鞘猩?、發(fā)展及融入的障礙。2014年，我們?cè)谏虾Ｊ幸浴靶律r(nóng)民工社會(huì)政策及社會(huì)融入效果”為主題展開調(diào)查，從社會(huì)政策的視角對(duì)新生代農(nóng)民工的社會(huì)融入問題進(jìn)行研究。

新生代農(nóng)民工的群體特征

女性農(nóng)民工多于男性，婚姻狀況以未婚為主。本次調(diào)查表明，上海女性農(nóng)民工的比例較高，女性占58.8%，性別比為70.2，這一結(jié)果在其他學(xué)者的調(diào)查中也得到了印證。朱永安對(duì)南京市建鄴區(qū)、下關(guān)區(qū)、玄武區(qū)和鼓樓區(qū)華僑街道的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)表明，新生代農(nóng)民工的女性比例為48.5%，略高于第一代農(nóng)民工的44.1%。①2006年中山大學(xué)課題組對(duì)珠三角農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，女性農(nóng)民工的數(shù)量超過男性，占55.6%，性別比僅為79.86，比第一代農(nóng)民工的168.82低88.96②。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是：第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)流動(dòng)人口的性別構(gòu)成有重要影響，廣東勞動(dòng)密集型行業(yè)比例大，吸引更多年輕女性農(nóng)民工就業(yè)；第二，女性中、高等學(xué)校的在校率較低，更多的年輕女性選擇進(jìn)城打工。從我們的調(diào)查結(jié)果來看，上海新生代農(nóng)民工以未婚為主，已婚的新生代農(nóng)民工僅占39%。朱永安的調(diào)查也得到了類似的結(jié)論，南京的新生代農(nóng)民工絕大多數(shù)未婚，占70.7%，而第一代農(nóng)民工絕大多數(shù)已婚，占75%。武漢大學(xué)2008年的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，已婚的新生代農(nóng)民工僅占35.3%， 遠(yuǎn)低于第一代農(nóng)民工94.1%的已婚比例③。未婚的新生代農(nóng)民工比例較高，主要是因?yàn)樗麄兪艹鞘谢閼儆^念的影響，不急于結(jié)婚，同時(shí)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也使他們對(duì)婚姻望而卻步。

受教育程度大幅度提高?！吨袊r(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》顯示，從20世紀(jì)90年代起，農(nóng)村外出打工的勞動(dòng)力初中教育水平所占比例不斷提高，90年代中后期，初中教育水平的比例已達(dá)到50%以上，而且還會(huì)逐步提高。這一趨勢(shì)在對(duì)上海新生代農(nóng)民工的調(diào)查中得到了印證，初中及以上學(xué)歷的新生代農(nóng)民工占87%，高中或中專的占33%，大專及以上的占25%。吳紅宇等采用“五普”數(shù)據(jù)與他們2005年的調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，相比于2000年，農(nóng)民工初中及以上學(xué)歷的比例從78%提高到了93%，這是由新生代農(nóng)民工的加入造成的④。上述數(shù)據(jù)均表明與第一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工的受教育程度更高。

收入水平顯著提高。2014年上海的最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1820元，本次調(diào)查表明，絕大多數(shù)農(nóng)民工的月收入都在最低工資標(biāo)準(zhǔn)之上。新生代農(nóng)民工的月收入在“3001～4000元”的比例最高，為38.75%，收入在“2001～3000元”的占36.25%，而收入在“5001元以上”和“1700以下”的新生代農(nóng)民工均為1.25%，可見只有少部分的新生代農(nóng)民工收入偏高和偏低。調(diào)查數(shù)據(jù)還表明，新生代農(nóng)民工的工資呈增長趨勢(shì)。2010年新生代農(nóng)民工的月平均收入為1690元，2011年增加到了2015元，2012年增加到2302元。另據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，新生代農(nóng)民工平均家庭年收入為24657.33元，比第一代農(nóng)民工增加了3454.59元。

主要就職于第二產(chǎn)業(yè)。從本次調(diào)查的結(jié)果來看，第二產(chǎn)業(yè)是上海新生代農(nóng)民工就職的主要產(chǎn)業(yè)，占71.2%，其中從事化工、機(jī)械制造業(yè)的為48.8%，建筑施工行業(yè)的為16.2%，而從事第三產(chǎn)業(yè)的新生代農(nóng)民工僅占28.8%。成艾華等人的研究表明，新生代農(nóng)民工正逐步成為產(chǎn)業(yè)工人的主體。武漢大學(xué)2008年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工在包工隊(duì)、個(gè)體經(jīng)營戶和民營企業(yè)中就業(yè)的比例依次為32.8%、33.1%和19.3%。這表明更多的新生代農(nóng)民工選擇創(chuàng)業(yè)，或者就職于民營企業(yè)⑤。

社會(huì)政策對(duì)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入的影響

本文從身份融入、經(jīng)濟(jì)融入、民生融入和社區(qū)融入五個(gè)方面分析社會(huì)政策促進(jìn)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入的效果。

新生代農(nóng)民工的身份融入。身份融入是指新生代農(nóng)民工享有與市民的同等權(quán)益，是新生代農(nóng)民工融入城市的關(guān)鍵。戶籍制度增加了新生代農(nóng)民工成為城市居民的難度，限制了他們獲得平等待遇和權(quán)益保障的機(jī)會(huì)，使城鎮(zhèn)化無法向前推進(jìn)，是影響新生代農(nóng)民工身份融入的主要障礙。復(fù)旦大學(xué)2006年的調(diào)查表明，農(nóng)民工邊緣人的認(rèn)同非常明顯，認(rèn)為自己是“城鄉(xiāng)邊緣人”的農(nóng)民工占33.6%。全國已有20多個(gè)省份推行戶籍制度改革，各試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定滿足一定條件的農(nóng)民工可以落戶城鎮(zhèn)并獲得同等的市民權(quán)益，但在實(shí)踐中還有很多限制條件，只有少部分農(nóng)民工能獲得城鎮(zhèn)戶口。設(shè)區(qū)市規(guī)定只有農(nóng)民工放棄土地權(quán)利，才能換取城鎮(zhèn)戶口。而且現(xiàn)階段的戶籍改革并沒有從根本上解決福利制度與戶籍緊密相連的問題，城鄉(xiāng)居民在各項(xiàng)公共服務(wù)和福利待遇上的差別依然存在。中等規(guī)模以上城市的戶籍改革還需要落地實(shí)施。

新生代農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)融入。經(jīng)濟(jì)融入是指新生代農(nóng)民工在職業(yè)機(jī)會(huì)獲得、職業(yè)穩(wěn)定度、勞動(dòng)環(huán)境改善、勞動(dòng)合同簽訂、職業(yè)技能培訓(xùn)等方面享有與城市居民同等待遇。第一，新生代農(nóng)民工找工作主要倚賴社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，政府就業(yè)促進(jìn)措施的支持沒有明顯體現(xiàn)。復(fù)旦大學(xué)的調(diào)查表明，42%的農(nóng)民工通過親友和老鄉(xiāng)找工作，而通過職業(yè)介紹所、企業(yè)招聘和街頭勞務(wù)市場(chǎng)找工作的比例分別為25.9%、15%和6.2%。⑥第二，新生代農(nóng)民工職業(yè)更換頻繁。數(shù)據(jù)表明，超過50%的新生代農(nóng)民工在兩年內(nèi)換過工作，更換3次以上的占32%。吳紅宇等人的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)新生代農(nóng)民工的職業(yè)變化頻繁⑦。這反映出他們對(duì)于工資收入和職業(yè)晉升缺乏正面預(yù)期，對(duì)于融入城市沒有強(qiáng)烈期待。第三，新生代農(nóng)民工的勞動(dòng)合同簽訂率較高。復(fù)旦大學(xué)的調(diào)查表明，64.6%的用工單位能與被調(diào)查者簽訂合同，2/3的用工單位能基本執(zhí)行合同，大部分用工單位采取的勞動(dòng)保護(hù)措施比較到位。⑧第四，新生代農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)率較高。本次調(diào)查表明，上海新生代農(nóng)民工有職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)歷的比例達(dá)到72.5%，沒有職業(yè)培訓(xùn)的主要是一些自雇職業(yè)者。不過政府在職業(yè)培訓(xùn)中的作用較小，僅占5%，這說明政府的職業(yè)培訓(xùn)措施還未有效落實(shí)。⑨

新生代農(nóng)民工的民生融入。民生融入是指新生代農(nóng)民工在社會(huì)保險(xiǎn)和居住條件等方面獲取的市民待遇。首先，新生代農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的參保率不高。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部及國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，2009年農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的比例分別為18.2%、29.8%、38.4%和11.3%。他們的工作流動(dòng)性大、用人單位不愿增加成本、地方政府擔(dān)心投資環(huán)境受到影響，以及現(xiàn)行社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)不符合新生代農(nóng)民工需求等都是導(dǎo)致新生代農(nóng)民工參保率過低的重要原因。其次，新生代農(nóng)民工的居住環(huán)境與市民差異較大。絕大多數(shù)人在城市沒有自己的住房，居住在出租房和集體宿舍。2011年對(duì)浙江省外來務(wù)工人員的調(diào)查表明，有自己住房的占4.43%，單獨(dú)租房子的為48.14%，合伙租房的占21.43%，住工廠宿舍的占15.57%，無固定住所的占4.86%，借住的占4.00%。⑩同時(shí)，由于戶籍和工作的不穩(wěn)定性，新生代農(nóng)民工不能享受當(dāng)?shù)氐墓夥亢妥》垦a(bǔ)貼。

新生代農(nóng)民工的社區(qū)融入。社區(qū)融入是指新生代農(nóng)民工積極與本地居民交往，參與城市社區(qū)活動(dòng)。新生代農(nóng)民工與城市居民交往的意義在于在更高層次上適應(yīng)城市生活。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海新生代農(nóng)民工社會(huì)交往的同質(zhì)性較高，遷移并未徹底改變他們以血緣、親緣和地緣關(guān)系為主的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，這占他們?nèi)粘＝煌?5%。不過有些研究認(rèn)為新生代農(nóng)民工與市民的交往有所增加。陳旭峰、田志鋒和錢民輝的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)常與城市居民打交道的農(nóng)民工占28.9%，偶爾交往的占56.6%，從來沒有打過交道的僅占12.1%。當(dāng)遇到困難需要求助時(shí)，他們也會(huì)首先求助于血緣、親緣和地緣關(guān)系，61.5%的農(nóng)民工會(huì)選擇向親友和老鄉(xiāng)求助，選擇本地居民的僅占6.3%。

新生代農(nóng)民工的社區(qū)融入狀況體現(xiàn)在是否參與城市社區(qū)的集體活動(dòng)。他們需要在集體活動(dòng)中與城市居民交流、互動(dòng)、合作，這樣才能真正融入社區(qū)。關(guān)信平和劉建娥2005年在天津開展的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的休閑時(shí)間大多只是在家看電視、做家務(wù)、讀二手報(bào)紙，半數(shù)以上的農(nóng)民工未參加過社區(qū)組織的活動(dòng)，超過1/3的農(nóng)民工不清楚社區(qū)何時(shí)舉辦活動(dòng)。王春光在溫州、杭州和深圳三個(gè)城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有2.9%的新生代農(nóng)民工經(jīng)常參加當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的集體活動(dòng)，28.1%的人偶爾參加，46.8%的人從來沒有參加過任何活動(dòng)。相比于他們與當(dāng)?shù)鼐用竦慕煌鶢顩r，他們更少地參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的集體活動(dòng)。這說明政府并沒有為新生代農(nóng)民工提供積極參與社區(qū)活動(dòng)的平臺(tái)，以及相應(yīng)的制度保障。

促進(jìn)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入的建議

新生代農(nóng)民工的社會(huì)融入不僅要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，而且要在社會(huì)福利與基本公共服務(wù)方面享有與城市居民同等的社會(huì)權(quán)利，并積極參與城市社會(huì)生活，認(rèn)同城市的價(jià)值觀念、工作和生活方式。促進(jìn)新生代農(nóng)民工社會(huì)融入建議如下：

突破福利屬地化管理的制度模式?！笆濉逼陂g，應(yīng)逐步探索打破屬地化福利模式的改革路徑，為新生代農(nóng)民工融入城市社會(huì)掃清制度障礙。第一，將獲取城鎮(zhèn)戶籍與農(nóng)民土地權(quán)利分離。不把放棄農(nóng)村土地權(quán)利作為獲取城市戶籍的條件，還原戶籍制度的人口登記功能。第二，盡快落實(shí)以穩(wěn)定居住為目的的城市戶籍準(zhǔn)入制度。各地因地制宜，制定農(nóng)民工在中小城市、小城鎮(zhèn)的落戶標(biāo)準(zhǔn)。第三，推進(jìn)基本公共服務(wù)制度改革。各地區(qū)要逐步改變按照屬地化原則配置公共服務(wù)資源的制度模式，以常住人口數(shù)量配置，提高公共服務(wù)資源的承載能力，分批、分步驟將公共服務(wù)項(xiàng)目擴(kuò)大到符合條件的新生代農(nóng)民工。

穩(wěn)定并擴(kuò)大新生代農(nóng)民工就業(yè)。第一，增加新生代農(nóng)民工的就業(yè)途徑。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整要考慮到新生代農(nóng)民工的就業(yè)需求。不同類型城市分工協(xié)作，增強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)的總體吸納能力。進(jìn)一步發(fā)展人力資源市場(chǎng)，提高公共就業(yè)服務(wù)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋程度。第二，增強(qiáng)對(duì)新生代農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)。各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)最低工資制度改革，設(shè)立勞資溝通渠道，建立規(guī)范有序、公正合理、互利共贏的新型勞資關(guān)系。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)用人單位訂立和履行勞動(dòng)合同的監(jiān)督，提高勞動(dòng)爭議的處理效率，保護(hù)新生代農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益不受損害。第三，加強(qiáng)新生代農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)。新生代農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)作為國民教育教育體系的有機(jī)組成部分，并形成政府主導(dǎo)、企業(yè)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)共同參與的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)模式。不僅要對(duì)在崗農(nóng)民工進(jìn)行崗位技能培訓(xùn)，還要對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，有效提高他們的文化素質(zhì)和職業(yè)技能。

保護(hù)新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益。第一，盡快將工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面至全體農(nóng)民工。保障工傷或職業(yè)病患者享有與城鎮(zhèn)職工的同等待遇。政府職能部門加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查，改善勞動(dòng)條件，減少安全事故的發(fā)生。第二，根據(jù)職業(yè)穩(wěn)定性建立分類的農(nóng)民工醫(yī)療保障制度。將農(nóng)民工分為常年外出穩(wěn)定就業(yè)、季節(jié)性外出就業(yè)、流動(dòng)性較大三類，指導(dǎo)他們分別參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、互助醫(yī)療保險(xiǎn)制度或商業(yè)保險(xiǎn)，以保障農(nóng)民工的醫(yī)療權(quán)益。第三，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋面。根據(jù)流動(dòng)性差異，對(duì)農(nóng)民工分別納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，探索建立“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移”的過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)。第四，建立臨時(shí)性、應(yīng)急性的社會(huì)救濟(jì)。動(dòng)員政府、社會(huì)和雇主為農(nóng)民工建立社會(huì)救濟(jì)制度，包括緊急救濟(jì)、貧困救助、和法律援助等，真正保障農(nóng)民工的基本生存權(quán)益。

促進(jìn)新生代農(nóng)民工的社區(qū)參與。第一，社區(qū)公共文體設(shè)施向新生代農(nóng)民工開放。這樣一方面可以增加他們參與社區(qū)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，豐富業(yè)余生活；另一方面可以增加與城市居民交流、溝通、了解的機(jī)會(huì)，在心理上打破與城市居民的隔離狀態(tài)。第二，在制度上保證新生代農(nóng)民工參與社區(qū)事務(wù)的平等權(quán)利。政府為新生代農(nóng)民工參與社區(qū)事務(wù)提供制度支持，賦予他們與城市居民同等的參與權(quán)利。這可以強(qiáng)化新生代農(nóng)民工對(duì)社區(qū)的歸屬感，有助于實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我融入。第三，依托社區(qū)社會(huì)組織促進(jìn)新生代農(nóng)民工的社區(qū)參與。社區(qū)社會(huì)組織的介入可充分發(fā)展新生代農(nóng)民工的社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)更廣泛的社區(qū)參與。政府應(yīng)為社區(qū)社會(huì)組織提供政策與制度支持，以保障其穩(wěn)定運(yùn)作和發(fā)展，加快新生代農(nóng)民工融入城市的進(jìn)程。

（作者為上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授、上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生；本文系上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工社會(huì)融入政策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12YS128）

【注釋】

①朱永安：“新生代農(nóng)民工研究”，南京師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年。

②蔡禾，劉林平等：《城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工：來自珠江三角洲的研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年。

③⑤劉傳江：“新生代農(nóng)民工的特點(diǎn)、挑戰(zhàn)與市民化”，《人口研究》，2010年第2期。

④⑦吳紅宇，謝國強(qiáng)：“新生代農(nóng)民工的特征、利益訴求及角色變遷—基于東莞塘廈鎮(zhèn)的調(diào)查分析”，《南方人口》，2006年第2期。

⑥⑧⑨王桂新，羅恩立：“上海市外來農(nóng)民工社會(huì)融合現(xiàn)狀調(diào)查研究”，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2007年第3期。

⑩國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：“農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向”，《改革》，2011年第5期。

陳旭峰，田志鋒，錢民輝：“農(nóng)民工的社會(huì)融入何以可能—基于理論的分析和調(diào)研思考”，《理論探索》，2010年第3期。

關(guān)信平，劉建娥：“我國農(nóng)民工社區(qū)融入的問題與政策研究”，《人口與經(jīng)濟(jì)》，2009年第3期。

責(zé)編/張曉