論多層治理體系下的歐盟社會政策

李凱旋

摘要：從社會政策角度而言，如今的歐洲聯(lián)盟是“改革中的福利國家的聯(lián)盟”，而非“福利的聯(lián)盟”。歐洲聯(lián)盟多層治理體系的本質(zhì)是權(quán)能由國家向超國家和次國家行為的分配，其中聯(lián)盟層面經(jīng)濟(jì)權(quán)能與政治社會權(quán)能的配置不平衡，以及經(jīng)濟(jì)政策與廣泛的政治問責(zé)分離，使其更傾向于響應(yīng)市場力量，而更少地回應(yīng)大眾民主力量在社會政策方面的要求。歐盟多層治理體系對資源雄厚者有利的影響邏輯與成員國在社會政策領(lǐng)域權(quán)能的保留，使得聯(lián)盟層面的社會政策體系實施“劫富濟(jì)貧”的再分配能力很弱，并呈現(xiàn)出了對創(chuàng)建統(tǒng)一大市場的從屬性，對成員國社會政策差異的協(xié)調(diào)性和對民族福利國家改革的引導(dǎo)性等特征。

關(guān)鍵詞：多層治理體系；歐盟社會；社會政策；權(quán)能配置；超國家；次國家；統(tǒng)一大市場

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2016）05-0085-06

被譽為20世紀(jì)歐洲最成功的兩大制度工程——民族福利國家和歐洲聯(lián)盟，在近幾十年的發(fā)展中愈發(fā)不可避免地交織在一起①。今天的歐盟幾乎囊括了歐洲所有社會保障體制最為成熟完備的民族福利國家，但是歐盟依然只是“福利國家的聯(lián)盟”，或者“改革中的福利國家的聯(lián)盟”，而非“福利的聯(lián)盟”②。歐洲統(tǒng)一大市場和經(jīng)貨聯(lián)盟的建立以及長期的高失業(yè)率，促使歐盟逐步將就業(yè)與社會政策提上政治日程。但是歐盟并沒有、在可見的未來也不可能在聯(lián)盟層面建立與福利國家保障體系比肩的再分配制度——在“輔助性”原則的約束下，成員國過去、現(xiàn)在和未來都會一直是歐洲社會政策的主體，同時歐盟社會政策的地位和作用也會不斷突出，但這主要體現(xiàn)在對民族國家社會政策的協(xié)調(diào)和對福利國家改革方式的引導(dǎo)等方面。

歐盟社會政策體系的主要功能與特性，在很大程度上取決于歐盟政治體制的影響邏輯——畢竟，政策是政治機(jī)制與政治過程的結(jié)果，反映了社會中最具有實力集團(tuán)的利益。③對于歐盟政體的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界一直爭論不休，究其原因恐怕在于歐盟政體本身的復(fù)雜性與特殊性，挑戰(zhàn)了所有界定政體性質(zhì)的傳統(tǒng)政治理論。雖然本文的研究對象為歐盟社會政策，但因社會政策與政治進(jìn)程的千絲萬縷的聯(lián)系，很難繞過這一問題。筆者將借助在20世紀(jì)90年代的歐盟性質(zhì)與結(jié)構(gòu)的研究中興起的一種新理論——多層治理理論，對歐盟的政治機(jī)制進(jìn)行理論探討。多層治理理論，相較于其他研究歐洲一體化的宏大理論如功能主義或政府間主義以及界定政體性質(zhì)的諸多理論而言，更易厘清歐盟的內(nèi)部權(quán)能配置和影響邏輯。本文借助多層治理理論對歐盟的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，并從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對多層治理體系的權(quán)能配置和影響邏輯進(jìn)行考察，進(jìn)而探討歐盟社會政策的主要特性及其未來發(fā)展的可能邊界。

一、歐盟多層治理體系的影響邏輯

（一）多層治理的理論界定

歐盟當(dāng)前的所有制度構(gòu)成，“治理”（governance）是一個內(nèi)涵不甚清晰的概念，西方學(xué)者主要強調(diào)它與傳統(tǒng)“統(tǒng)治”（government）的區(qū)別。治理強調(diào)國家能力的限度和其他行為者介入的必要性，是公共和私人部門管理其共同事務(wù)諸多方面的總和，是一種調(diào)和相互沖突或不同的利益并且使之聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，包括正式的和非正式的制度安排。④不同于民主政體中的統(tǒng)治，治理與控制和權(quán)威有關(guān)，卻不必與合法性和民主責(zé)任掛鉤。⑤不能把治理簡單地等同于政府所做的事情，否則，人們既不能在國際關(guān)系中也不能在歐盟層面談?wù)撝卫?。⑥“多層治理”理論，就是在對歐盟的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)的研究中興起的。它最早于1993年提出，而后逐步完善，至20世紀(jì)90年代中期，多層治理的概念獲得重視，被歐盟委員會引入到歐盟官方用語中。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，歐盟此舉主要有兩大含義：首先，定位了自身政治實踐的性質(zhì)和意義；其次，為后來的機(jī)構(gòu)改革與權(quán)能擴(kuò)張尋求理論依據(jù)。⑦

最早將多層治理理論引入歐盟研究的蓋瑞·馬克斯（Gary Marks），通過分析歐洲機(jī)制和次國家行為體兩個向度對決策權(quán)的分享，拓展了歐盟多層治理這一概念?！皻W洲一體化是一個政體創(chuàng)建的過程，在這一過程中，權(quán)威和對政策制定的影響被多層政府分享——次國家的、國家的和超國家的。在國家政府是歐盟政策制定強大參與者的同時，控制權(quán)已從他們手中滑向了超國家機(jī)制。國家已喪失了一些先前對其各自領(lǐng)土上的個體的權(quán)威控制。簡言之，政治控制的中心已發(fā)生了變化，國家主權(quán)被歐盟成員國間的集體決策和歐洲議會、歐盟委員會及歐洲法院的自治角色所稀釋?！雹嗫梢?，馬克斯強調(diào)的是一體化進(jìn)程中權(quán)力的多層配置，包括了向上——超國家，向下——次國家行為體和側(cè)面——公共私人網(wǎng)絡(luò)之間等三個向度的轉(zhuǎn)移。

西蒙·?？怂梗⊿imon Hix）則認(rèn)為，歐盟作為一個新的多層面治理制度，呈現(xiàn)出了包容性、多中心化和關(guān)鍵職能的規(guī)則化等特性：“首先，治理的進(jìn)程不再排他性地由國家來引導(dǎo)，而是包容了所有可指導(dǎo)、掌控或管理社會的社會政治和行政角色的活動。其次，這個進(jìn)程中的國家與非國家角色的關(guān)系是多中心的和非等級的，而且是相互依存的。第三，關(guān)鍵的治理職能是社會和政治風(fēng)險的規(guī)則化，而不是資源的重新分配?！雹嵊纱藖砜?，歐盟的多層治理意味著權(quán)能再分配的進(jìn)程；非等級性、多中心關(guān)系以及社會和政治風(fēng)險的規(guī)則化。換言之，歐盟多層治理就是以談判協(xié)商的方式制定新規(guī)則，對原屬國家的權(quán)能進(jìn)行重新配置，從而形成了一種非等級的、網(wǎng)絡(luò)化治理模式。從權(quán)能配置角度看，在這一進(jìn)程中獲益最大的是歐盟超國家機(jī)構(gòu)，或是從成員國處獲得了專屬決策權(quán)，或是可與之共享部分權(quán)能。但就社會政策領(lǐng)域而言，成員國始終將其視為禁臠。

（二）歐盟多層治理體系的影響邏輯

歐盟多層治理體系的核心問題乃是權(quán)能的再配置。成員國締結(jié)的條約及其派生性法律，規(guī)定了歐盟所獲的權(quán)能及所涉領(lǐng)域，并通過“輔助性原則”⑩和“相稱性原則”11對聯(lián)盟行動的內(nèi)容和形式做出了嚴(yán)格約束。12也就是說，聯(lián)盟條約規(guī)定了歐盟超國家機(jī)構(gòu)在哪些領(lǐng)域有排他性決策權(quán)，哪些領(lǐng)域有建議權(quán)，而哪些領(lǐng)域是禁臠。從總體上來看，超國家機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，尤其是在統(tǒng)一大市場的構(gòu)建方面獲得了龐大的權(quán)能而社會政策領(lǐng)域的行動力卻備受局限。隨著一體化的深入，這種反差越發(fā)強烈，備受詬病。斯蒂芬·吉爾（Stephen Gill）冠之以“新憲政主義”13，即經(jīng)濟(jì)政策與廣泛的政治問責(zé)分離，使得歐盟機(jī)構(gòu)更多地去響應(yīng)市場力量而更少地回應(yīng)大眾民主力量在社會政策方面的要求。

歐盟治理體系權(quán)威來源的多樣性、多層性和多中心性——即超國家的、國家的、次國家的機(jī)構(gòu)，以及擁有執(zhí)行權(quán)力的代理機(jī)構(gòu)等，注定了歐盟決策程序的曲折與復(fù)雜性。這對試圖影響決策結(jié)果的公共利益代表集團(tuán)的專業(yè)性和調(diào)度資源的能力都提出了很高的要求。歐盟的主要決策機(jī)構(gòu)是壟斷提案權(quán)的歐盟委員會以及擁有立法權(quán)的理事會和歐洲議會。地方委員會和經(jīng)濟(jì)與社會委員會，都只有咨詢的權(quán)限。超國家機(jī)構(gòu)委員會有權(quán)決定是否、何時、以何種方式提出議案，而作為成員國政府代表的理事會和歐洲議會通過共同體決策程序（涉及95%的領(lǐng)域）行使決策權(quán)。那么，在多層治理體系下，各國的利益組織應(yīng)盡力實施多重戰(zhàn)略：既要與地方政府進(jìn)行很多的接觸，要說服國家政治行為者，又要說服歐盟的各個機(jī)構(gòu)。所以，多層治理的影響邏輯意味著利益需在多層面被代表，而歐盟委員會的突出地位，使它成為最受偏愛的“求助”對象。

歐盟多層治理體系的影響邏輯——利益需在多層面被代表，使得資源雄厚者在多層治理體系中占據(jù)優(yōu)勢，資源匱乏者處于劣勢。這意味著擁有更多優(yōu)勢資源的利益集團(tuán)會有更多的機(jī)會影響甚至主導(dǎo)多層治理規(guī)則的制定。就此而言，奧托·豪爾曼（Otto Holman）更為激進(jìn)地指出，所謂多層治理體系，指的就是一個構(gòu)建新型歐盟政體的進(jìn)程，或者更具體地說是一個在歐盟的生產(chǎn)和金融等核心領(lǐng)域構(gòu)建資產(chǎn)階級的新型主導(dǎo)形式的進(jìn)程。但這一進(jìn)程，比以往要更為綜合全面。14歐盟超國家機(jī)構(gòu)龐大的經(jīng)濟(jì)權(quán)能與弱小的社會權(quán)能之間的強烈反差，更加劇了資源雄厚者與資源匱乏者之間影響力和行為偏好的差異。具體而言，基于歐盟在統(tǒng)一大市場的競爭規(guī)則與貨幣政策、共同商業(yè)政策等核心領(lǐng)域擁有的排他性專屬立法權(quán)能，企業(yè)利益代表組織自然是傾向于在布魯塞爾直接設(shè)立代表處，為贏得壟斷提案權(quán)的歐盟委員會的傾聽而進(jìn)行激烈斗爭，進(jìn)而深刻地影響新規(guī)則的制定。然而在社會政策領(lǐng)域，按照豪爾曼的說法，成員國從中央政府到勞動者，都表現(xiàn)出了一種“新民粹主義”，最大限度地保留了相關(guān)權(quán)限，歐盟僅僅在極為有限的促進(jìn)就業(yè)、工作條件、適當(dāng)社會保護(hù)、打擊社會排斥等幾個方面獲得了共享權(quán)能，所以工會、雇員協(xié)會等勞動者聯(lián)合會更傾向于將其活動和影響力局限在民族國家范圍內(nèi)。對于歐洲工會聯(lián)合會等類似泛歐層面的利益組織，由于既不能提供特殊激勵，又無力克服“新民粹主義”的影響而建立起勞工的跨國認(rèn)同感，所以并不被工人看好，對超國家機(jī)構(gòu)在社會政策領(lǐng)域的影響力也十分有限。

總之，歐盟多層治理對資源雄厚者有利的影響邏輯，反映了這樣一個事實：歐盟主要是一個促進(jìn)統(tǒng)一大市場建設(shè)的共同體，其政策直接且非常明確地指向生產(chǎn)者15，同時也決定了歐盟社會政策的發(fā)展必然是緩慢的，從屬于市場的，且備受各種政治因素限制。

二、歐盟社會政策的主要特征

根據(jù)經(jīng)《里斯本條約》修訂后的《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約》相關(guān)內(nèi)容來看，歐盟社會政策可具體分為“就業(yè)政策”“社會政策”以及具有再分配性質(zhì)的“歐洲社會基金”三部分。由于迄今為止歐盟社會政策都以促進(jìn)就業(yè)為中心，所以國內(nèi)也有學(xué)者把歐盟社會政策分為“就業(yè)政策”和“社會政策”兩個相互聯(lián)系的部分。16

既然歐盟多層治理體系的影響邏輯有利于資源雄厚者，且歐盟超國家機(jī)構(gòu)本身在統(tǒng)一大市場領(lǐng)域獲得了專屬的排他性權(quán)能，而社會政策領(lǐng)域的權(quán)能極為有限，那么，這就注定了歐盟機(jī)構(gòu)所要面對的主要壓力集團(tuán)來自于資方，主要職責(zé)和大量偏好集中于創(chuàng)造統(tǒng)一大市場，而在社會政策的制定上顯得“心有余而力不足”，使之不得不從屬于市場的創(chuàng)建進(jìn)程。同時，在成員國與歐盟機(jī)構(gòu)的權(quán)能配置博弈中，對社會政策權(quán)能的最大程度保留，使得多層治理體系中的歐盟社會政策協(xié)調(diào)性和理念性的意味更濃。

（一）歐盟社會政策的弱再分配性

所謂“弱再分配性”，是指歐盟社會政策擁有福利國家的再分配功能，但是能力極弱?；诙鄬又卫眢w系的影響邏輯，資源雄厚的企業(yè)家協(xié)會、商業(yè)聯(lián)合會等更易對歐盟的決策產(chǎn)生重大影響，使之做出有利于市場創(chuàng)建而非再分配的決策。正如多層治理理論者所言，歐盟超國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理的關(guān)鍵職能在于制定規(guī)則，而不是資源的重新分配。在社會政策領(lǐng)域更是如此，歐盟沒有直接的資源重新配置權(quán)，無征稅權(quán)，財政預(yù)算規(guī)模很小17，加之對資源雄厚者有利的影響邏輯，所以實施“劫富濟(jì)貧”的再分配能力是很弱的。2015年歐盟年度預(yù)算的規(guī)模仍小于奧地利或比利時兩國的年度預(yù)算，為1 450億歐元，占整個聯(lián)盟全年財富收入的1%，而成員國的財政預(yù)算與財富收入的比例在2013年平均水平為49%。用于經(jīng)濟(jì)、社會和地域聚合的資金規(guī)模占聯(lián)盟總財政收入1/3，但絕對數(shù)值僅有492.3億歐元，其中的451億歐元用于增長與就業(yè)，5.25億用于救助最貧困人口。18歐洲社會基金（ESF）2014—2020年7年間可支配的資金也僅有80億歐元，用于社會融合的部分僅占1/5左右，即只有16億歐元。19

（二）歐盟社會政策的從屬性

所謂“從屬性”，是指歐盟社會政策一直是構(gòu)建統(tǒng)一大市場和促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的手段，而非目的。雖然在《羅馬條約》中，明確了安全和福利才是共同體的目標(biāo)，“更緊密的聯(lián)盟”只是手段，但正如前文所述，歐盟的影響邏輯決定了資源雄厚者占優(yōu)勢，而他們的偏好是構(gòu)建統(tǒng)一大市場，不斷推進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)一體化，而非構(gòu)建完整有效的歐盟社會政策體系。所以，連構(gòu)建福利與安全的社會政策一直都作為推動市場的工具之一，處于從屬地位?；蛘哂闷栠d的話說，歐盟社會政策不過是歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的副產(chǎn)品或“外溢”結(jié)果，且隨著制度發(fā)展成為了市場進(jìn)程的一部分。20

20世紀(jì)60年代關(guān)稅同盟建立后，成員國堅持歐共體社會政策的倡議最好限于為勞工自由流動提供基本條件和協(xié)調(diào)社會保障權(quán)利，共同體制定的社會政策和法令要圍繞著實現(xiàn)“四大自由”的需要而制定。21此后，共同體層面的社會政策不僅始終處于從屬地位，且主要限于促進(jìn)勞動力自由流動的“勞工政策”領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代到90年代，雖然當(dāng)時以德洛爾為首的委員會認(rèn)識到了社會發(fā)展是統(tǒng)一大市場成功的前提和保障，但仍用新功能主義邏輯告訴人們市場依然是優(yōu)先的——統(tǒng)一大市場激發(fā)了人們對歐洲貨幣聯(lián)盟的需求，而后者的成功構(gòu)建才使得“社會歐洲”成為可能。22海默瑞克（Hemerijck）認(rèn)為，直到20世紀(jì)90年代中期之后的10年間，歐盟社會政策才有了質(zhì)的飛躍，傳達(dá)出歐盟不僅僅是“一個市場和錢”的信號，《阿姆斯特丹條約》也難得沒有以自由市場為其核心。23但經(jīng)《里斯本條約》修訂的《歐洲聯(lián)盟運行條約》所賦予歐盟的社會政策權(quán)能，依然主要集中于促進(jìn)勞動力自由流動領(lǐng)域，主要包括消除成員國公民跨國就業(yè)的障礙的規(guī)定和跨國就業(yè)者的社會保障安排兩大部分。雖然條約的社會政策中明確規(guī)定，應(yīng)通過指令的方式規(guī)定成員國在改善工作環(huán)境、工作條件、勞動者社會保障與保護(hù)、勞動者的信息和咨詢、接納被排斥在勞動力市場之外的人員、男女平等等議題上逐步實施最低要求，但同時卻附加了條件——指令應(yīng)避免施加可能阻礙中小企業(yè)的創(chuàng)建和發(fā)展的行政、財政和法律方面的限制。24簡言之，實施最低要求的社會保護(hù)措施的前提，不能妨礙市場的“自由”運轉(zhuǎn)與發(fā)展。歐盟社會政策，當(dāng)前整體上仍從屬于市場的創(chuàng)建。

（三）歐盟社會政策的協(xié)調(diào)性

所謂“協(xié)調(diào)性”是指，歐盟社會政策的主要功能之一是對成員國不同的社會保障立法進(jìn)行協(xié)調(diào)，以滿足統(tǒng)一大市場的需求。如果說多層治理的關(guān)鍵職能就是社會和政治風(fēng)險的規(guī)則化，那么歐盟在社會領(lǐng)域的政策，就在很大程度上表現(xiàn)為了一個在多層治理中協(xié)調(diào)各國社會與就業(yè)領(lǐng)域的不同法律法規(guī)的體系，即對不同規(guī)則的協(xié)調(diào)。海默瑞克曾指出，歐盟社會政策是在三個方面共同存在的，包括一套“憲政原則”（constitutional principles）、一些“有約束力的共同體法”（Binding community legislation）以及制度性的相互補充（institutional complementarities）。國內(nèi)學(xué)者將它們歸結(jié)為相互支撐的“憲法”“硬法”和“軟法”。25

歐盟社會政策協(xié)調(diào)的典范之一，就是對勞動力流動問題成功地進(jìn)行了立法，在沒有直接干預(yù)成員國勞動力市場的情況下，使各國解除了對勞工跨國境流動的限制。依據(jù)歐盟條約的規(guī)定，勞動者“自由流動”意味著歐盟成員國公民有權(quán)前往其他歐盟成員國尋找工作，且不需要工作許可。即使工作合同終止，依然可以在他國居留，與目的地國公民享有同等的就業(yè)、工作條件及其他社會和稅收便利。26對勞動力自由流動進(jìn)行協(xié)調(diào)的關(guān)鍵內(nèi)容在于對社會保障的協(xié)調(diào)，“歐洲議會和理事會應(yīng)根據(jù)普通立法程序，在社會保障領(lǐng)域制定勞動者自由流動所必須的措施”，成員國應(yīng)“將根據(jù)各國法律分別計算的所有期限合并”，為受雇的或從事自營業(yè)的移民勞動者提供福利。27

（四）歐盟社會政策的引導(dǎo)性

所謂“引導(dǎo)性”，是指歐盟通過多層治理的軟性機(jī)制以及各種社會戰(zhàn)略的制定，給予福利國家在改革進(jìn)程中以理念和制度方面的積極引導(dǎo)和影響。自20世紀(jì)80年代以來，面對經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化以及經(jīng)濟(jì)增速放緩、失業(yè)率攀升和老齡化等外部沖擊與內(nèi)部壓力，歐盟民族福利國家一直在進(jìn)行不同程度的改革。雖然依據(jù)條約規(guī)定，歐盟社會政策領(lǐng)域的立法既不得影響成員國制定其社會保障制度基本原則的權(quán)利，又不得影響某一成員國維持或采取符合兩部條約的但更為嚴(yán)格的保護(hù)措施28，所以歐盟沒有權(quán)能直接干預(yù)成員國的福利體制改革，但通過多層治理中的軟性機(jī)制以及各種戰(zhàn)略的制定，歐盟對成員國給予了理念上和制度改革方面的積極引導(dǎo)和影響。

開放式協(xié)調(diào)法（Open Method of Coordination）是歐盟在社會政策領(lǐng)域發(fā)揮范式性影響的主要機(jī)制之一。這是一種軟性的、開放的機(jī)制。其中，成員國依然保留在社會政策領(lǐng)域中的主導(dǎo)權(quán)，但是他們被要求就其計劃、實施過程和結(jié)果進(jìn)行披露，接受監(jiān)督和同行評析。雖然沒有懲罰性機(jī)制，但是通過成功案例交流、定期匯報、監(jiān)督和同行評析，成員國政策制定者對社會問題以及合適的社會政策形成了新的概念。開放式協(xié)調(diào)的核心意義在于，通過交流與學(xué)習(xí)推動成員國福利體制與勞動力市場的現(xiàn)代化，將歐盟社會政策中的先進(jìn)理念融入到成員國福利體制的改革中。開放式協(xié)調(diào)機(jī)制還囊括了非國家和次國家的行為體，在構(gòu)建跨國“學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)”的同時，也成功地促成了一系列共同的就業(yè)與社會政策目標(biāo)的形成，加強了歐盟作為一個“社會聯(lián)盟”的合法性。29

進(jìn)入21世紀(jì)以來，歐盟社會領(lǐng)域的理念與政策核心即對“人”的投資，已經(jīng)在歐盟就業(yè)領(lǐng)域的“靈活安全模式”和社會保障方面所推崇的“社會投資”模式中得到了很好的詮釋。靈活安全模式在2007年被歐盟委員會定義為一種綜合戰(zhàn)略。它不是簡單的勞動契約的靈活化與收入支持保障的加總，其核心在于對終身教育的重視，在于不斷提高勞動者技能和素質(zhì)，以提升工人應(yīng)對外部急劇變化的能力。金融危機(jī)后，歐盟又推出了新技能—新就業(yè)戰(zhàn)略。新戰(zhàn)略不僅重視知識和人力資源問題，同時更注重對富有創(chuàng)新能力的人才進(jìn)行投資，以創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會，即通過對人的投資創(chuàng)造就業(yè)?！吧鐣顿Y”（Social Investment）理念，最早由吉登斯和艾斯平·安德森等提出的。歐盟自21世紀(jì)初以來，將它融入歐洲社會建設(shè)的計劃中。2014年歐盟委員會的“社會投資一攬子計劃”（Social Investment Package）包括：引導(dǎo)成員國更高效、更有效地利用他們的財政預(yù)算以確保社會保護(hù)的適當(dāng)性和可持續(xù)性；加強人們當(dāng)前和未來的能力以提高他們?nèi)谌肷鐣蛥⑴c勞動力市場的能力；關(guān)注福利與服務(wù)的統(tǒng)合，以能自始至終地幫助人們并取得持續(xù)、積極的社會結(jié)果；強調(diào)預(yù)防而非治療，以減少對福利的需求，福利提供給真正需要的人；呼吁投資兒童與年輕人，以增加他們的人生機(jī)遇。30

三、結(jié)語

近三十年來，歐盟社會政策的重要性無疑得到了相當(dāng)大程度的提升，無論多層治理體系的影響邏輯是否對其有利，無論成員國政府是否愿意接受這樣的事實。正如海默瑞克所言，一個真正的歐盟社會政策空間已經(jīng)出現(xiàn)，而且在這樣一個經(jīng)濟(jì)、社會與人口發(fā)生根本變遷的時代，歐盟層面社會政策的創(chuàng)新已經(jīng)強大到在政治上足以支持成員國的社會契約，推動民族福利國家改革，緩沖單一市場的沖擊。31不管我們認(rèn)為海默瑞克對歐盟社會政策的作用是否過于夸大其詞，但必須得承認(rèn)這樣“一個無情的事實”，即“社會歐洲不能依靠各國的單獨行動來實現(xiàn)”。32民族福利國家，因為普遍面臨人口老齡化、技術(shù)革新、勞動力市場結(jié)構(gòu)變化等內(nèi)部挑戰(zhàn)，以及全球化和歐洲統(tǒng)一大市場競爭法和《穩(wěn)定與增長公約》所規(guī)定的預(yù)算限制（限于歐元區(qū)國家）等外部挑戰(zhàn)，在社會政策領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新的空間是極為有限的。這一方面在原則上使得成員國意識到了在社會政策領(lǐng)域集體行動的重要性，被動地走向了“歐洲化”；另一方面也對歐盟層面的社會政策協(xié)調(diào)功能提出了更大的要求。

但是，在“社會歐洲”不斷拓展其空間的過程中，我們不應(yīng)忽視歐盟同時進(jìn)行的版圖擴(kuò)張對社會政策“歐洲化”所帶來的負(fù)面影響。這一方面意味著歐盟在社會政策協(xié)調(diào)方面的難度加大——因為聯(lián)盟的每一次擴(kuò)大都會加劇歐盟成員國之間在經(jīng)濟(jì)實力、社會保障理念、水平和制度等方面的差異；另一方面也意味著在社會政策領(lǐng)域的決策與權(quán)能擴(kuò)張會遭遇更大的阻力——社會政策因自身所具有的特殊政治意義而被視為成員國的禁臠——來自成員國政府與民眾的“新民粹主義”抵制。此外，福利國家一直被視為二戰(zhàn)后資本主義發(fā)展黃金三十年間資本與強大勞工運動妥協(xié)的結(jié)果，而多層治理體系中歐盟超國家機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)能的不對稱性及其對資源雄厚者有利的影響邏輯，不利于政黨政治的“歐洲化”，更不利于勞工運動突破“本土主義”的局限性形成泛歐層面的聯(lián)合以產(chǎn)生令資方妥協(xié)的壓力。所以，雖然歐盟已經(jīng)擴(kuò)展了超越主權(quán)民族國家邊界的政治范圍，但是在可以預(yù)見的將來不會構(gòu)建出替代民族國家的政治體制33，也不會構(gòu)建出替代性的福利體制。也就是說，多層治理體系下的歐盟不會獲得成員國的全部主權(quán)，沒有權(quán)能，沒有法律依據(jù)，也很難有足夠大的政治壓力去構(gòu)建一個“歐盟福利國家”。而歐盟社會政策的終極意義，在目前以及可見的將來，都在于最大程度地在統(tǒng)一大市場中發(fā)揮協(xié)調(diào)性功能，在成員國改革中起到引導(dǎo)性作用——推動社會團(tuán)結(jié)觀念的改變，轉(zhuǎn)而采取一種加強個人、地區(qū)和國家在國際經(jīng)濟(jì)中競爭力的社會投資政策。

注釋：

①2122232931Anton Hemerijck，Changing Welfare States，Oxford：Oxford University Press，2013，p.291，pp.299-300，p.304，pp.310-311，p.317，p.327。

②周弘：《國內(nèi)歐盟社會政策研究之我見》，載于《歐洲研究》2003年第1期，第124頁。

③Gilles Saint-paul，“The New Political Economy：Recent Books by Allen Drazen and byTorsten Persson and Guido Tabellini”，Journal of Economic Literature，Vol. XXXviii，Dec.2000，pp.915-925.轉(zhuǎn)引自李增剛：《新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，上海人民出版社2008年版，第5頁。

④參見俞可平主編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第4頁。

⑤Otto Holman，Asymmetrical regulation and multidimensional governance in the European Union，Review of International Political Economy，Vol.11，No.4，October 2004，p716.

⑥15【德】貝婭特·科勒—科赫等著，顧俊禮、周弘等譯，《歐洲一體化與歐盟治理》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第176頁，第257頁。

⑦16田德文：《歐盟社會政策與歐洲一體化》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第162-164頁，第5-6頁。

⑧Gray Marks、Liesbet Hooghe and Kermit Blank，European Integration from the 1980s：State-Centric v. Multi-level Governance，Journal of Common Market Studies，Vol.34，No.3，September 1996，PP.342-343.

⑨Simon Hix，The Study of the European UnionⅡ：the ‘New Governance Agenda and Its Rival. Journal of European Public Policy，No. 5，March 1998，p.1.

⑩所謂輔助性原則，是指在非聯(lián)盟專屬權(quán)能的領(lǐng)域，只有在擬行動的目標(biāo)不能在成員國的中央或地區(qū)和地方層面完全實現(xiàn)，但由于擬行動的規(guī)?；蛐袆有Ч蛟诼?lián)盟層面更好實現(xiàn)的情況下，聯(lián)盟才可采取行動。

11相稱性原則，要求聯(lián)盟行動的內(nèi)容和形式不得超出實現(xiàn)兩部條約的目標(biāo)所必需的范圍。

12242728參見《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約——經(jīng)〈里斯本條約〉修訂》，程衛(wèi)東、李靖堃譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第34頁，第107頁，第70頁，第107頁。

13Stephen Gill，Constitutionalising Capital：EMU and Disciplinary Neoliberalism，in Andreas Bieler and Adam D. Morton eds. Social Forces in the Making of the New Europe. The Restucturing of European Social Relations in the Global Political Economy，Houndmills：Palgrave，2001，p7.

14Otto Holman，Asymmetrical regulation and multidimensional governance in the European Union，p716.

17聯(lián)盟財政預(yù)算的來源有非歐盟國家進(jìn)口商品關(guān)稅、非歐盟國家進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅、增值稅和基于成員國國內(nèi)生產(chǎn)總值征收的稅金，參見European Commission，Directorate-General for the Budget，EU budget at a glance，http：//bookshop.europa.eu/en/eu-budget-at-a-glance-pbKV0614180/？CatalogCategoryID=mpgKABstFogAAAEjbIUY4e5K，last accessed on August 13，2015.

18數(shù)據(jù)來源European Commission，Directorate-General for the Budget，EU budget at a glance，http：//bookshop.europa.eu/en/eu-budget-at-a-glance-pbKV0614180/？CatalogCategoryID=mpgKABstFogAAAEjbIUY4e5K，last accessed on August 13，2015.

19數(shù)據(jù)來源European Social Fund 2014–2020，http：//ec.europa.eu/esf/main.jsp？catId=62&langId=en，last accessed on August 13，2015.

20Paul Pierson and Stephan Leibfried，Semisovereign Welfare States：Social Policy in a Multitiered Europe，pp.43-77.

25Anton Hemerijck，Social Europe between the Fate of the ‘Double Bind and the Prospect of ‘Double Engagement，http：//www.europanet.org/conference2004/papers/D1_Hemerijck.pdf.轉(zhuǎn)引自田德文：《歐盟社會政策與歐洲一體化》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年版，第4頁。

26Free Movement-EU Nationals，http：//ec.europa.eu/social/main.jsp？langId=en&catId=457，last accessed on 17 August，2015.

30Social investment，http：//ec.europa.eu/social/main.jsp？catId=1044&langId=en，last accessed on August 17，2015.

32Paul Teague，“Monetary Union and Social Europe”，Journal of European Social Policy，Vol.8（2），1998，P129.

33【德】貝婭特·科勒—科赫，《歐洲治理的演變與轉(zhuǎn)型》，轉(zhuǎn)引自俞可平主編：《全球化：全球治理》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年版，第284頁。

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