論公民社會在社會政策過程中的主體地位

萬志紅　朱建華　馬利多

摘要：社會政策過程包含政策制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)四個過程，政府作為政策過程中的主導(dǎo)發(fā)揮著重要作用，然而，社會政策從形成到終結(jié)是一個非常復(fù)雜的過程，涉及到多方利益的協(xié)調(diào)，僅僅由政府作為唯一主體進(jìn)行決策是不夠也是不合理的，社會政策的制定和參與主體還包括非政府組織和民眾，如何讓社會政策有效發(fā)揮其作用，離不開公民社會的參與，本文就公民社會的特征論述了其在社會政策過程中的主體地位。

關(guān)鍵詞：政策過程；社會政策；公民社會；公民權(quán)利

社會政策的目的是解決社會問題，增進(jìn)全社會的福祉。宏觀社會政策是建構(gòu)社會福利制度的指導(dǎo)思想和原則，而微觀社會政策則是社會服務(wù)實(shí)施的行動路線和具體措施，無論是宏觀的還是微觀的社會政策均與公民社會生活息息相關(guān)。社會政策過程與其他公共政策過程一致，包含政策制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)四個過程，在我國目前的大多數(shù)情況下，社會政策過程由政府主導(dǎo)，然而，一項(xiàng)政策的形成關(guān)乎到各個團(tuán)體之間的利益，僅僅由政府方面做出決策，往往無法有效協(xié)調(diào)各方面的利益沖突。毫無疑問，多元主體決策的社會政策參與模式是最為合理也是最為有效的，本文主要論證的就是公民社會在政策的制定、執(zhí)行和評估中都占有重要地位。

公民社會或市民社會是在特定的歷史條件下，人與人，人與組織，組織與組織之間相互作用而構(gòu)成的社會關(guān)系的總和，是圍繞共同的價(jià)值、利益和目標(biāo)上的非強(qiáng)制性形成的行為集體。其具有廣泛的價(jià)值含義，它既不屬于政府，也不屬于營利性的私營經(jīng)濟(jì)組織。公民社會既不是完全的“公域”，也不是完全的“私域”，它是獨(dú)立于市場和國家體系之外的，具有公共性、多元性、開放性、民間性和共識性的公共領(lǐng)域，它包括了那些為了社會的特定需要，為了公眾的利益而行動的組織，諸如指慈善團(tuán)體、非政府組織（NGO）、社區(qū)組織、專業(yè)協(xié)會、工會、家庭等等，構(gòu)成公民社會的這些社會組織具有非市場性和非政府性。公民社會和市民社會往往會作為同義語來進(jìn)行使用，公民與市民存在差異可能會導(dǎo)致對公民社會定義的不準(zhǔn)確，下面我將對二者之間的區(qū)別來作一些說明。

公民與市民的區(qū)別在于，市民的概念包含于公民概念之中，市民所處的范圍和領(lǐng)域較之公民相對狹小，主要是指那些生活在城市區(qū)域的公民，他們關(guān)心的更多的是如何保障自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在某種意義上有短視性，他們理所當(dāng)然更關(guān)心自己所處的小環(huán)境，小區(qū)域的福利。而公民則是一個法律上的概念，只要擁有一國國籍的居民都屬于該國的公民，公民更注重責(zé)任自由，這一論題具有哲學(xué)意義。那么，作為公民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，公民是否能夠自由的選擇承擔(dān)或不承擔(dān)，這一直存在爭議。自由與責(zé)任之爭百年來從未停歇，在我國的甚至是世界的公民自由語境下，值得一提的是，公民的責(zé)任自由必須與國家的發(fā)展目標(biāo)相一致，公民與國家需要共進(jìn)退，國強(qiáng)則民強(qiáng)，注有目標(biāo)一致才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值一致，否則就會導(dǎo)致國家發(fā)展進(jìn)程變得非常緩慢，甚至停滯不前，這樣的自由最終也將破壞公民的茲有。無論是市民講的權(quán)利自由，還是關(guān)于公民的責(zé)任自由，正如權(quán)利與責(zé)任一樣，二者無法完全分離獨(dú)立出現(xiàn)，權(quán)利的自由離不開責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的同時也必然享受相應(yīng)的權(quán)利。因而筆者在此處將公民社會與市民社會作為同一價(jià)值概念來進(jìn)行解釋，在該語境中二者不做嚴(yán)格區(qū)分。

那么，在社會政策過程中公民社會是如何體現(xiàn)其主體地位的？筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面進(jìn)行解析：

首先，從社會政策的規(guī)模上來說，社會政策有宏觀政策和微觀政策之分，宏觀政策的制定公民社會或許無法直接參與，但公民社會作為政策發(fā)生作用的主體，政策制定者不能忽視政策出臺后公民社會的反映，因而，早在政策制定前，公民社會就作為政策對象被列入政策前評估中。另外暢通的表達(dá)機(jī)制將會給公民社會以間接參與政策概念化過程中，公民社會往往會形成一種共同意愿的聚集，這種聚集通過合理合法的表達(dá)途徑發(fā)出聲音，將會在很大程度上影響政策制定者的決定。

其次，公民社會既可以是社會政策的參與者，也可以是社會政策的推動者和組織實(shí)施者。在中-微觀社會政策，也就是那些明確而具體的政策領(lǐng)域和服務(wù)領(lǐng)域中，公民社會主要是起到參與制定與組織實(shí)施的作用，這些具體行動方案，引入公民社會的參與制定、推動與執(zhí)行，對提高政策實(shí)施效率、降低實(shí)施阻力具有良好幫助。在中-宏觀社會政策中，公民社會是主要的參與者，一項(xiàng)社會政策的產(chǎn)生與公民、社會密不可分，公民社會就是其中非常重要的一個部分，政策是否適合，好不好，公民社會作為受眾之一擁有發(fā)言權(quán)，只有在政策過程中重視社會各個部分訴求與反饋，重視政策的回應(yīng)性，才能成就一個好的、群眾擁護(hù)的政策。

第三，從社會政策的目標(biāo)來說，在很多情況下，社會政策目標(biāo)與公民社會期待達(dá)成的目標(biāo)具有統(tǒng)一性，合理的考慮公民社會所追求的或者是公民社會需要的價(jià)值，根據(jù)其訴求進(jìn)行政策制定，往往可以獲得事半功倍的效果。眾人拾柴火焰高，只有利益雙方達(dá)成一致的目標(biāo)，行為方式才會趨同，那么實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的速度、方向和進(jìn)度才可控，這也是政策制定和實(shí)施者所追求的效果。

第四，從公民社會的特點(diǎn)來說，公民社會既不是純私人組織，也不是純營利性組織，其處于一個相對與政府等公共組織更貼近百姓，相比私企更具有公共性的地位。社會政策往往與社會福利不分家，福利與國民生活息息相關(guān)，那么就不得不關(guān)心社會到底需要什么樣的福利政策，確定哪一個才是迫切需要解決的社會問題，公民社會在看待社會政策上具有民間的特色，又不僅僅追求利益，在某種意義上有助于其提出第三方立場的相對中立的政策建議，準(zhǔn)確的表達(dá)出集體偏好，以便形成有效的社會政策，這就是公民社會在社會政策過程中的優(yōu)勢。

最后，眾所周知，一項(xiàng)社會政策的出臺關(guān)系到各方的利益，稍有不慎就會為政策的推行帶來巨大的阻力和干擾，因而，社會政策的參與主體不可偏廢，不能由其中任何一方獨(dú)攬大權(quán)容易造成獨(dú)裁，也不能過分的分散權(quán)力而造成相互沖突意見不一帶來的低效率。社會政策過程的參與主體多元化有利于良好社會政策的產(chǎn)生，一項(xiàng)好的社會政策不僅應(yīng)當(dāng)為受眾提供有效的服務(wù)、有效解決某個社會問題，還應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺罕姷睦斫夂途S護(hù)，公民社會在社會政策過程中發(fā)揮的作用不可或缺，在政策實(shí)施講求回應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利和責(zé)任自由的今天，其主體地位需要得到更多重視。

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