京津冀協(xié)同發(fā)展的制約因素與改革路徑

封世藍(lán)

摘 要：深度推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略，須針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)層次和地區(qū)分工等方面存在的不利因素和短板，進(jìn)一步加強(qiáng)政策統(tǒng)一，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，促進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)合作，共享公共服務(wù)資源，聚焦基礎(chǔ)設(shè)施互通，注重生態(tài)保護(hù)合作，推動(dòng)多方參與精準(zhǔn)扶貧，不斷深化制度整合、經(jīng)濟(jì)整合、資源整合，全面提升京津冀協(xié)同發(fā)展程度。

關(guān)鍵詞：京津冀;協(xié)同發(fā)展;制約因素;改革路徑

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2020）05-0088-08

一、問題的提出

京津冀區(qū)域處于環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的核心地帶，是我國北方經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大、最具活力的地區(qū)，包含北京、天津兩個(gè)直轄市，具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢。京津冀協(xié)同發(fā)展是國家層面的重大戰(zhàn)略，在打造世界級(jí)城市群、提升我國國際競爭力，推進(jìn)全國區(qū)域發(fā)展、創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制，有機(jī)整合各地優(yōu)勢、促進(jìn)區(qū)域整體利益等方面都具有重大意義[1][2]。2014年2月26日，習(xí)近平總書記提出，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展要堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子[3]。同年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，要加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，形成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極[4]。由此，從中央到地方形成了促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的強(qiáng)大合力，京津冀在推進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略對(duì)接、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、城市分工、空間優(yōu)化、交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面取得了重要進(jìn)展[5]。

然而，與同為我國三大城市群的長三角和珠三角相比，當(dāng)下京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展程度仍顯不足，京津雙核的輻射效應(yīng)和外溢效應(yīng)尚未完全發(fā)揮出來，區(qū)域協(xié)同發(fā)展程度不高。區(qū)域內(nèi)各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，一方面，北京、天津作為現(xiàn)代化大都市，發(fā)展成果斐然;另一方面，中小城市的發(fā)展相對(duì)遲滯，城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面資金短缺[6]。從整體來看，京津冀地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀與其具有的巨大發(fā)展?jié)摿χg存在明顯差距;從區(qū)域內(nèi)部情況來看，北京、天津與河北在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上存在明顯差距，此外，北京對(duì)環(huán)境質(zhì)量的敏感要求與河北省以重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間也存在明顯沖突[7]。要想解決上述問題，必須大力提升京津冀協(xié)同發(fā)展的水平。目前學(xué)者們已從多方面考慮了制約京津冀協(xié)同發(fā)展的因素，主要包括：經(jīng)濟(jì)方面，產(chǎn)業(yè)對(duì)接難度大，難以形成配套產(chǎn)業(yè)鏈[8][9]，各自試產(chǎn)封閉，重復(fù)投資等[10];基礎(chǔ)建設(shè)方面，不同交通系統(tǒng)的整合程度較低[11];體制機(jī)制方面，區(qū)域合作協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制仍有待完善[12][13];文化方面，內(nèi)部文化有待加強(qiáng)交流融合[14][15]。

當(dāng)前正值“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯的關(guān)鍵時(shí)期，繼續(xù)深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，是新時(shí)期我國解決區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題的重要實(shí)踐[16]。因此，探究京津冀協(xié)同發(fā)展過程中存在的問題以及針對(duì)這些問題的改革路徑，對(duì)于推進(jìn)國家區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展與建設(shè)無疑具有積極的意義。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展走向縱深所面臨的困難和挑戰(zhàn)

（一）京津冀產(chǎn)業(yè)差異明顯，阻礙其形成有效產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與良性互動(dòng)

長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)階梯狀分布，不同城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型雖然互有差異，但是形成了有效的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移鏈條，發(fā)展具有雁行效應(yīng)。與之相比，京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯。北京市以第三產(chǎn)業(yè)占比為最大，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有一定的難度。從各個(gè)產(chǎn)業(yè)占比來看，北京市第三產(chǎn)業(yè)占總體經(jīng)濟(jì)比重最大，2019年北京市第三產(chǎn)業(yè)增加值比上年增長6.4%，高于地區(qū)生產(chǎn)總值增速0.3個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到83.5%[17]，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，服務(wù)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。天津市的第三產(chǎn)業(yè)占比雖然也已達(dá)到63.5%，但第二產(chǎn)業(yè)仍然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位，占比達(dá)到35.2%[18]，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化高級(jí)階段。而與京津不同，2019年河北省第三產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟(jì)總量的比重首次超過50%，達(dá)到了51.3%[19]，該省目前仍處于工業(yè)化爬坡階段。

在產(chǎn)業(yè)分布方面，北京作為全國政治中心和科技中心，其主要優(yōu)勢在于高精尖科技與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，位于產(chǎn)業(yè)鏈的研發(fā)端。天津除服務(wù)業(yè)發(fā)展勢頭迅猛以外，第二產(chǎn)業(yè)也正逐漸從重化工業(yè)、鋼鐵工業(yè)向新能源、航空航天、電子信息等新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過渡。相比之下，河北的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)仍然處在產(chǎn)業(yè)鏈的低端，其產(chǎn)業(yè)類型主要以高污染、高能耗、低附加值的傳統(tǒng)制造業(yè)為主。

由于巨大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異與產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距，三地的產(chǎn)業(yè)集群程度不高，上下游關(guān)聯(lián)度較小，城市群的規(guī)模效應(yīng)尚未發(fā)揮出來，實(shí)踐證明，三地產(chǎn)業(yè)互動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的形成非常困難，同時(shí)，它們也難以通過上下游分工合作的方式實(shí)現(xiàn)效率的提高，達(dá)到互利互惠。

（二）京津冀區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差距較大，促使要素單向流動(dòng)

京津冀區(qū)域內(nèi)存在的發(fā)展差距造成資本和高質(zhì)量勞動(dòng)力單向地從河北向北京和天津流動(dòng)，加劇了區(qū)域內(nèi)發(fā)展的不平衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年天津和北京兩市的人均GDP分別為9.0萬元和16.4萬元，而作為京津腹地的河北省2019年的人均GDP僅為4.6萬元，為東部沿海省份之最低。與區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)的兩大直轄市相比，河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r明顯落后，京津冀三地呈現(xiàn)出“一個(gè)區(qū)域，兩個(gè)世界”的格局。除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距以外，政府社會(huì)保障體系與公共服務(wù)資源分配在河北與京津之間也存在著明顯的差距。例如，隸屬北京的鄭家磨村和隸屬河北省的蘧家磨村兩村只隔一條馬路相鄰，但鄭家磨村的農(nóng)村養(yǎng)老金幾乎是蘧家磨村的7倍[20]。在高等教育資源方面，北京和天津坐擁多所雙一流高校，但河北省境內(nèi)卻沒有一所“雙一流”高校，唯一一所省屬雙一流高校河北工業(yè)大學(xué)還坐落于天津境內(nèi)。這種公共服務(wù)資源的巨大差距使得生產(chǎn)要素特別是優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素加速向北京和天津聚集，進(jìn)一步拉大了三地的發(fā)展差距。

京津冀區(qū)域的“核心-邊緣”模式的發(fā)展格局有助于處于核心區(qū)域的京津兩市特別是北京市通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展，然而這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的虹吸效應(yīng)，汲取周邊地區(qū)的資源與產(chǎn)業(yè)，造成了“北京吃不下，天津吃不飽，河北吃不著”的尷尬局面。因此，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展亟待打破產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方面的結(jié)構(gòu)瓶頸。

（三）三地之間的政治位階和經(jīng)濟(jì)層次存在不均

就中央政府與地方政府的關(guān)系而言，京津冀三地都受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);就中國政治的現(xiàn)實(shí)層面而言，北京市委書記、天津市委書記依慣例兼任中共中央政治局委員，為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，在政治級(jí)別上高于河北省委書記;就城市定位而言，北京最為特殊，不僅是四大直轄市之一，而且是中國首都和中央政府所在地，不僅承載中央行政功能，更承擔(dān)了外事等一系列其他功能。因此，京津冀發(fā)展背后自然而然地隱含著政治考量的必要性和必然性。作為首都，北京集中了大量公共服務(wù)資源，包括高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等，這一方面加強(qiáng)了北京的資源優(yōu)勢，另一方面也會(huì)吸引大量外來人群入京，進(jìn)而加重北京的“大城市病”。事實(shí)上，北京向外合理疏散非首都功能，對(duì)緩解大城市病有利無弊。

無論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是項(xiàng)目建設(shè)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和政策支持都有著至關(guān)重要的作用。作為首都，北京在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)中具有地緣和政緣優(yōu)勢。因此，至改革開放前，北京快速發(fā)展為輕重工業(yè)門類齊全的大型生產(chǎn)型城市。而改革開放后，北京作為政治中心、文化中心、交通中心和金融中心的地位進(jìn)一步凸顯，第三產(chǎn)業(yè)比重不斷攀升，經(jīng)濟(jì)密度進(jìn)一步提升，周邊城市越來越難以代替其在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的樞紐地位。在京津冀區(qū)域內(nèi)，津冀兩地“拱衛(wèi)京師、服務(wù)首都”的功能不斷凸顯，而北京帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果卻未至理想狀態(tài)。

（四）京津冀之間的分工不明與協(xié)同程度低

由于歷史發(fā)展、資源稟賦和國家定位的不同，京津冀三地發(fā)展水平也不平衡。北京在資本、人才、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素和公共教育、文化交流、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)方面優(yōu)勢顯著，但同時(shí)其交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、人均資源短缺等“大城市病”日益嚴(yán)重[21]。天津被譽(yù)為“中國民族工業(yè)的搖籃”和“近代北方金融中心”，航運(yùn)產(chǎn)業(yè)配套齊全，但近年來逐漸暴露出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡、產(chǎn)業(yè)升級(jí)相對(duì)滯后等問題，輕重工業(yè)比重失調(diào)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足。河北省具有勞動(dòng)力豐富、資源稟賦高的特點(diǎn)，但全省經(jīng)濟(jì)格局難以統(tǒng)一，企業(yè)規(guī)模普遍偏小。此外，北京和天津兩市服務(wù)業(yè)均占經(jīng)濟(jì)總量中的絕大部分，較之于第二產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)缺少產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的溢出效應(yīng)，不利于區(qū)域均衡發(fā)展。

推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展有利于從宏觀上把握大局，既有利于突出各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)定位功能，又有利于促進(jìn)區(qū)域整合，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。根據(jù)中央對(duì)京津冀三省市的定位，北京市為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，天津市為“全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”，河北省為“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。同時(shí)，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展能打破三地“各自為政”的狀態(tài)，增強(qiáng)區(qū)域整體性，支持和引導(dǎo)企業(yè)在整個(gè)區(qū)域內(nèi)配置資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工合理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域轉(zhuǎn)型升級(jí)。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展的體制改革和機(jī)制轉(zhuǎn)換

（一）破除行政壁壘，健全協(xié)同發(fā)展長效機(jī)制

京津冀三地在利益立場、區(qū)域地位和各自的發(fā)展規(guī)劃等方面都存在較大差別，三者自行協(xié)調(diào)的難度較大，缺乏從整個(gè)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的總體性視角來看待問題，因而各自制定的政策之間存在一定的矛盾沖突[9]。因此，京津冀地區(qū)要充分考慮到城市群發(fā)展階段的不同，由主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃，破除行政壁壘，強(qiáng)化區(qū)域利益整體性，創(chuàng)新跨界管控治理機(jī)制和應(yīng)急協(xié)同機(jī)制，以京津冀區(qū)域利益最大化、把“蛋糕”做大為目標(biāo)，避免區(qū)域內(nèi)部惡性競爭和內(nèi)卷化。

第一，健全區(qū)域利益統(tǒng)籌機(jī)制。協(xié)同發(fā)展不僅僅是發(fā)展協(xié)同，更需要利益協(xié)同。目前京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組是最高組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組雖然規(guī)格較高，但在實(shí)際運(yùn)行中一些具體問題仍然無法落實(shí)，一些重大項(xiàng)目議題推進(jìn)仍存在很大困難[22]。三地協(xié)同發(fā)展需要加強(qiáng)區(qū)域利益統(tǒng)籌，激發(fā)京津冀合作動(dòng)力，提升合作層次。一是設(shè)立專門辦公室等執(zhí)行機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作事項(xiàng)制定階段目標(biāo)、具體計(jì)劃，充分明確不同發(fā)展階段需要解決的重點(diǎn)問題。二是加強(qiáng)中央與地方之間的常態(tài)化溝通，形成有效溝通的紐帶，避免出現(xiàn)信息不對(duì)稱情況。三是及時(shí)對(duì)工作成果進(jìn)行總結(jié)匯報(bào)，促進(jìn)三地間互相學(xué)習(xí)，對(duì)于未來區(qū)域合作規(guī)劃，要緊跟國家政策方針變化，擬定政策和計(jì)劃，上報(bào)高層專題討論。

第二，創(chuàng)新跨界管控治理機(jī)制。著眼于京津冀“一盤棋”協(xié)同發(fā)展，積極探索跨界管控治理機(jī)制。例如，在稅收方面，全面推動(dòng)三地在稅收管理、稅收?qǐng)?zhí)法等方面的合作，包括制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施有利于市場一體化的一系列稅收政策，并針對(duì)京津冀合作項(xiàng)目建立稅收分享機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)方面，梳理各地區(qū)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)招商引資政策，縮小地區(qū)間產(chǎn)業(yè)政策差異，取締地方性保護(hù)政策，讓企業(yè)在自主經(jīng)營、公平競爭的市場環(huán)境中實(shí)現(xiàn)效率和公平的最大化。針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在生態(tài)環(huán)境中可能出現(xiàn)的負(fù)外部性，三地可以建立橫跨區(qū)域的生態(tài)治理平臺(tái)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控，對(duì)污染氣體排放、污水處理等環(huán)境問題設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

第三，強(qiáng)化應(yīng)急協(xié)同機(jī)制。目前京津冀應(yīng)急協(xié)同環(huán)境及風(fēng)險(xiǎn)防控體系的規(guī)劃與建設(shè)局限于“點(diǎn)內(nèi)”或“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”，應(yīng)急協(xié)同信息化建設(shè)局限于開發(fā)部門內(nèi)通信及指揮系統(tǒng)等[23]。因此，京津冀要加強(qiáng)安全防務(wù)、交通管理、防疫防控等方面的協(xié)作配合。三地的首要任務(wù)就是加強(qiáng)不同應(yīng)急主體間的協(xié)同配合、聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)，加強(qiáng)信息的流通共享，充分利用社會(huì)組織及民間力量;同時(shí)，依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)資源進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃以及建立覆蓋更廣、功能更強(qiáng)的應(yīng)急平臺(tái)和防控體系。

（二）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，推動(dòng)各層次區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

京津冀城市群迫切需要解決規(guī)模斷層和功能斷層的問題。人力資源是流動(dòng)性最強(qiáng)的生產(chǎn)要素，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素。當(dāng)前北京、天津兩市人口密度遠(yuǎn)大于河北省，整個(gè)區(qū)域的人口分布不均衡，因此京津冀協(xié)同發(fā)展必須改善人口、資源、環(huán)境關(guān)系，突出比較優(yōu)勢，根據(jù)資源稟賦進(jìn)行科學(xué)協(xié)作分配，在合作中互相取長補(bǔ)短，加強(qiáng)核心城市與中小城市之間的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)與聯(lián)系，在區(qū)域內(nèi)形成層次清晰、定位明確、布局合理的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系。

第一，功能疏解，核心城市要“吐故納新”。北京要穩(wěn)步推進(jìn)其非首都功能（如一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場）的疏解，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。在此過程中對(duì)周邊地區(qū)釋放紅利，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在技術(shù)創(chuàng)新方面，京津冀協(xié)同發(fā)展要依托北京打造科技創(chuàng)新中心，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈研發(fā)配套，針對(duì)新產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)新模式，打造新供應(yīng)鏈條[24]。

第二，節(jié)點(diǎn)支撐，中小城市要“自強(qiáng)壯大”。中小城市發(fā)揮著城市群粘合劑的作用，為核心城市生產(chǎn)生活提供服務(wù)和便捷，但由于其自身要素密度不足、綜合實(shí)力有限，北京周邊的中小城市還存在規(guī)模斷層和功能斷層問題。因此，各中小城市要找準(zhǔn)自身功能定位，利用資源稟賦實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。京津冀協(xié)同發(fā)展要抓住建設(shè)雄安新區(qū)的歷史機(jī)遇，發(fā)揮石家莊、唐山等河北省中心城市的節(jié)點(diǎn)支撐作用，打造保定、廊坊、雄安環(huán)京津核心功能區(qū)，使其重點(diǎn)承接京津兩地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并借助核心城市的輻射擴(kuò)散效應(yīng)實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位不同質(zhì)的發(fā)展，以促進(jìn)京津冀城市群實(shí)現(xiàn)多樣化產(chǎn)業(yè)協(xié)同。

第三，因地制宜，小城鎮(zhèn)要“煥發(fā)活力”。建設(shè)經(jīng)濟(jì)新興增長極，推動(dòng)小城鎮(zhèn)有序發(fā)展。一要確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定運(yùn)行，強(qiáng)化京津冀城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷對(duì)接，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，防止產(chǎn)品積壓，避免貧困群體利益受損[25]。二要促使勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)北京、天津企業(yè)與河北省簽訂扶貧勞務(wù)協(xié)作協(xié)議，通過培訓(xùn)增強(qiáng)勞動(dòng)力技能，激勵(lì)小城鎮(zhèn)居民積極就業(yè)。三要進(jìn)一步開展協(xié)作扶貧項(xiàng)目，引導(dǎo)技術(shù)人員開展對(duì)口幫扶，因地制宜發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)。

（三）加強(qiáng)高端產(chǎn)業(yè)合作，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展

目前全球范圍內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)已趨于高度國際化[26]。京津冀地區(qū)應(yīng)在保證原有產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)上，緊跟國際高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，強(qiáng)化高新技術(shù)發(fā)展預(yù)測，形成具有規(guī)模效應(yīng)的配套完整的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈。

第一，面向先進(jìn)技術(shù)，打造創(chuàng)新平臺(tái)。首先，應(yīng)加大創(chuàng)新力度，協(xié)同打造跨區(qū)域、上下游集群聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)鏈，提倡北京與天津、河北共同建設(shè)特色創(chuàng)新社區(qū)，構(gòu)建資源開放共享、環(huán)節(jié)高效銜接的園區(qū)鏈。其次，在高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、高端服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，依托各高校、研究所、實(shí)驗(yàn)室的科研成果，加大科技成果轉(zhuǎn)化力度，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研一體化。最后，持續(xù)在京津冀地區(qū)開展特色化的創(chuàng)新改革試點(diǎn)，激勵(lì)全民興起創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱潮。

第二，加大人才培養(yǎng)，促進(jìn)人才流動(dòng)。人力資源協(xié)同發(fā)展對(duì)京津冀實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展具有至關(guān)重要的意義，三地應(yīng)充分挖掘并發(fā)揮當(dāng)?shù)厝瞬刨Y源特色，實(shí)現(xiàn)人力資源結(jié)構(gòu)相互促進(jìn)融合，以人力資源推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合力發(fā)展。目前三地人才的綜合素質(zhì)差異仍然較大，人才發(fā)展合作尚未進(jìn)入長期有效的合作階段。首先，三地應(yīng)加強(qiáng)高校之間的人才合作，由高等教育資源較為豐富的北京和天津牽頭組建京津冀高等院校和職業(yè)教育聯(lián)盟，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)教育資源的共享共榮。其次，三地應(yīng)建立統(tǒng)一的人才選拔政策，縮小選人用人標(biāo)準(zhǔn)上的差異，消除人才流動(dòng)障礙，強(qiáng)化三地人才市場的銜接，并且促進(jìn)京津冀地區(qū)社會(huì)保障制度的互認(rèn)和對(duì)接。最后，三地應(yīng)搭建面向京津冀區(qū)域開放的資源、設(shè)施共享平臺(tái)，依托北京優(yōu)越的科技條件帶動(dòng)津冀發(fā)展，加快整合區(qū)域內(nèi)高校、科研院所以及大型企業(yè)的科研設(shè)施和科技資源，促進(jìn)設(shè)施資源在區(qū)域內(nèi)流動(dòng)[27]。

（四）聚焦民生熱點(diǎn)，共享公共服務(wù)資源

民生政策涵蓋住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會(huì)保障等多個(gè)領(lǐng)域。京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展意味著使社會(huì)資源在區(qū)域內(nèi)均衡流動(dòng)，整合三方資源與利益訴求，協(xié)調(diào)各方矛盾，規(guī)避零和局面，使京津兩市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源能夠輻射河北省，增進(jìn)區(qū)域內(nèi)居民的福祉。

第一，在住房保障方面，要加快保障性住房工程的規(guī)劃建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金的支持，利用公積金貸款、社?；鹨约白》烤S修基金提高公共租賃房供應(yīng)量，增加京津冀人均住房面積[28]。

第二，在醫(yī)療資源方面，應(yīng)適當(dāng)疏解北京的非首都功能，將部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)遷往京外，同時(shí)聯(lián)合當(dāng)?shù)匾延械尼t(yī)療資源開展區(qū)域醫(yī)療合作，共同完善重大公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。在養(yǎng)老保障方面，應(yīng)推動(dòng)老人長期社區(qū)照護(hù)的建設(shè)，并鼓勵(lì)商業(yè)化養(yǎng)老保險(xiǎn)的有序推進(jìn)，減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)，為老齡社會(huì)的到來做好準(zhǔn)備，為區(qū)域人口流動(dòng)免除后顧之憂。

第三，在社會(huì)保障方面，應(yīng)優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移過程中的信息共享和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)接機(jī)制，做好跨地區(qū)流動(dòng)人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等關(guān)系轉(zhuǎn)移，保障就業(yè)人員權(quán)益。

（五）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)京津冀開放互通

京津冀三地要在合作中補(bǔ)齊人居環(huán)境短板，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施硬件，以優(yōu)化居民生活空間。具體而言，三地須加強(qiáng)城市內(nèi)部重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)，完善交通運(yùn)輸、郵電通信、水電能源、環(huán)境綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)保障，因此，三地應(yīng)高度重視交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)京津冀開放互通。盡管當(dāng)前京津冀地區(qū)已經(jīng)修建了較多的交通基礎(chǔ)設(shè)施，“半小時(shí)通勤圈”圍繞北京不斷擴(kuò)大，但這些對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)仍然有限[29]。目前京津冀大部分地區(qū)交通建設(shè)均呈現(xiàn)單一化特征，大多是基于首都的資源優(yōu)勢，以北京為中心向周邊放射狀擴(kuò)散，但這樣的模式很難產(chǎn)生理想的經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)，無法有效帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。

首先，三地協(xié)同發(fā)展應(yīng)實(shí)施多中心發(fā)展戰(zhàn)略，依靠多個(gè)公共交通樞紐有效緩解中心城市的交通壓力。其次，三地協(xié)同發(fā)展應(yīng)構(gòu)建一體化的現(xiàn)代綜合交通體系，促進(jìn)信息的共享公開，從宏觀角度統(tǒng)籌區(qū)域整體交通系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)營、管理[30]。再次，三地協(xié)同發(fā)展應(yīng)重視軌道交通建設(shè)，優(yōu)化航空交通布局，在區(qū)域內(nèi)搭建由高鐵、動(dòng)車、城際列車、地鐵構(gòu)成的綜合性軌道交通網(wǎng)絡(luò)，有效連接區(qū)域內(nèi)各主要城市，提高在不同城市間通勤的便捷性。最后，三地協(xié)同發(fā)展應(yīng)對(duì)現(xiàn)有投融資模式進(jìn)行創(chuàng)新，打造交通設(shè)施建設(shè)與沿線土地開發(fā)相結(jié)合的新型模式，通過交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)沿線土地開發(fā)，創(chuàng)造城市擴(kuò)張發(fā)展新模式，避免基層交通“栓塞”。

（六）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，共建京津冀綠色屏障

生態(tài)環(huán)境問題是制約京津冀高質(zhì)量發(fā)展的重要因素之一。在京津冀地區(qū)，京津兩座中心城市被河北包圍，因此河北生態(tài)環(huán)境建設(shè)不僅關(guān)系著河北自身，同時(shí)也關(guān)系著京津地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作中，河北省作為“京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”，肩負(fù)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要責(zé)任，要積極在三地間進(jìn)行協(xié)調(diào)，有重點(diǎn)地進(jìn)行生態(tài)環(huán)保協(xié)作，統(tǒng)籌區(qū)域主要生態(tài)功能區(qū)布局，增加生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性，并完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。經(jīng)過京津冀區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，京津冀的整體環(huán)境得到了大幅度的改善。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國空氣質(zhì)量改善報(bào)告（2013-2018年）》顯示，2018年京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度比2013年下降了48%[31]。京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)政策、防治規(guī)制、規(guī)劃體系框架正在逐漸完善。“京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體方案”的出臺(tái)，統(tǒng)一了京津冀三地的污染排放標(biāo)準(zhǔn)。然而，區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制尚未健全，雖然目前京津冀各地區(qū)已在內(nèi)部形成具有一定規(guī)模的、以生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體的縱向生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，但由于聯(lián)動(dòng)有限，尚未規(guī)模化建立橫跨整個(gè)區(qū)域的橫向生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。

京津冀三地加強(qiáng)生態(tài)合作，應(yīng)在如下幾個(gè)方面著力。一是優(yōu)化升級(jí)能源結(jié)構(gòu)，合理調(diào)配稀缺資源。京津冀區(qū)域人口眾多且資源不足，資源消費(fèi)缺口較大，該地區(qū)整體能源結(jié)構(gòu)偏重煤產(chǎn)業(yè)，節(jié)能減排壓力巨大，其中河北省作為我國第二大煤炭消費(fèi)省，相關(guān)問題尤為突出。因此，京津冀需要推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提高能源使用效率，在整個(gè)區(qū)域內(nèi)建立安全、節(jié)約的能源保障體系。二是健全京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)監(jiān)督體系，增強(qiáng)全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。普通群眾要以實(shí)際行動(dòng)做好宣傳，共同抵制城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中破壞生態(tài)和污染環(huán)境的行為。三是借助先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在各城鎮(zhèn)加大生態(tài)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如發(fā)展綠色交通、鼓勵(lì)居民低碳出行或使用新能源的環(huán)保汽車，逐步淘汰高污染低產(chǎn)出的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、加快發(fā)展綠色能源產(chǎn)業(yè)，因地制宜建造地下通道、高架橋，形成城市立體交通網(wǎng)絡(luò)，充分利用立體結(jié)構(gòu)緩解因交通擁堵產(chǎn)生的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染[32]。

（七）三方參與精準(zhǔn)扶貧，補(bǔ)齊京津冀發(fā)展貧困短板

京津冀區(qū)域內(nèi)仍然存在大量貧困人口，三地之間具體情況差異明顯。因此，三地須從長遠(yuǎn)出發(fā)，既著眼于各自扶貧，更著眼于區(qū)域整體協(xié)同，共同進(jìn)步，因地制宜，補(bǔ)齊發(fā)展貧困短板。

第一，國家政策應(yīng)向長期化、長效化轉(zhuǎn)變。中短期政策多數(shù)表現(xiàn)為資源的直接供給，如農(nóng)村入戶項(xiàng)目等，一方面容易滋生腐敗，另一方面其經(jīng)濟(jì)效率不高。經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該更多關(guān)注地方產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；c區(qū)域協(xié)同，加大對(duì)交通等基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并且應(yīng)該將更多資源投入到科教文衛(wèi)產(chǎn)業(yè)，提高人口素質(zhì)，切斷農(nóng)村“窮根”。除了資源投入以外，國家政策也應(yīng)該有意識(shí)地培育農(nóng)村地區(qū)社會(huì)資本，以培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，使其對(duì)自己的脫貧致富負(fù)責(zé)。

第二，配備合理精干的扶貧干部隊(duì)伍。扶貧干部中的本地村干部、外派駐村扶貧干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要分工合作、各展所長。本地村干部要?jiǎng)訂T農(nóng)村熟人社會(huì)中的倫理道德話語，對(duì)抗不公平不合理的訴求，平衡“精準(zhǔn)扶貧”下官民責(zé)任的不對(duì)等。外派駐村扶貧干部具有學(xué)歷上的優(yōu)勢，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有更長遠(yuǎn)的見解。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是國家政權(quán)的末梢，承擔(dān)整體規(guī)劃和政治領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，監(jiān)督村干部開展扶貧工作，避免基層公權(quán)力遭竊奪，保障基層政權(quán)為民服務(wù)的大方向不變。

第三，鼓勵(lì)、推動(dòng)社會(huì)組織參與扶貧工作。社會(huì)組織參與扶貧，一方面可以擴(kuò)展扶貧的資源，另一方面有助于培養(yǎng)農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)，促使其通過自力更生而不是依賴國家資源擺脫貧困。社會(huì)組織為農(nóng)民的組織化提供了可能性，通過提供平臺(tái)，社會(huì)組織幫助農(nóng)民而不是代替農(nóng)民實(shí)踐貧困治理，這對(duì)抑制脫貧后的返貧現(xiàn)象大有裨益。

四、結(jié)語

京津冀協(xié)同發(fā)展需要在政策制定與執(zhí)行兩個(gè)層面一體推進(jìn)，通過制度整合、經(jīng)濟(jì)整合和資源整合三重路徑提升協(xié)同發(fā)展的程度，將經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、生態(tài)環(huán)境治理、公共資源正義等多維目標(biāo)加以整合，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與執(zhí)行機(jī)制的落實(shí)。

在世界局勢發(fā)展變化迅速的當(dāng)下，京津冀協(xié)同發(fā)展更被賦予了重要的戰(zhàn)略意義，它對(duì)拉動(dòng)中國北方的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有至關(guān)重要的作用，是提升中國國際競爭力的新引擎。當(dāng)下，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了“滾石上山、爬坡過坎、攻堅(jiān)克難”的關(guān)鍵時(shí)期，面對(duì)更多跨區(qū)域政策協(xié)調(diào)、利益共享等深層次問題，京津冀三地要協(xié)同合力，破除各地區(qū)之間的利益藩籬和行政壁壘，建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制，創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制，優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制，完善基本公共服務(wù)均等化機(jī)制，健全區(qū)域發(fā)展保障機(jī)制，切實(shí)提升人民生活水準(zhǔn)，加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新路徑。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]

Abstract： Coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region is a major national strategy. However， due to restraining factors such as the unbalanced industrial structure， inconsistent developing levels， unequal political status and unclear regional divisions， the coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region has not been fully implemented. In order to further strengthen the coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region， it is necessary to strengthen policy unity， improve the layout of cities and towns， promote cooperation in high-end industries， share public service resources， focus on infrastructure connectivity， pay attention to ecological protection cooperation， and engage in targeted poverty alleviation. Through institutional integration， economic integration and resource integration， coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region will be comprehensively promoted.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei， coordinated development， restraining factors， reform path