政府采購呼喚行業(yè)準(zhǔn)則

張麗 黃亮

摘 要：2015年1月，國家公布《政府采購法實施條例》，在此基礎(chǔ)上逐步完善了政府采購法規(guī)體系。2020年，財政部擬對政府采購法規(guī)體系進行修正完善。本文針對中央預(yù)算事業(yè)單位在政府采購行為中出現(xiàn)的若干問題，提出建立行業(yè)準(zhǔn)則的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：政府采購;中央預(yù)算事業(yè)單位;行業(yè)準(zhǔn)則

2015年1月，《政府采購法實施條例》的出臺對于規(guī)范政府采購行為，更好地實施政府采購法有著深遠意義，也是國家實施“依法治國”的一項重要舉措。

一、問題的提出

部門預(yù)算、政府采購和國庫支付是我國財政預(yù)算改革的“三駕馬車”。特別是政府采購，政府采購法自2003年1月1日實施以來，對于規(guī)范財政性資金采購行為，提高采購資金使用效益，促進廉政建設(shè)發(fā)揮了重要效益。但是由于《政府采購法》出臺后一直沒有配套的實施細則，造成一些政府采購行為在實施中“走了樣，變了味”，會出現(xiàn)“天價采購”、質(zhì)次價高、效率低下的情況。

《政府采購法實施條例》的出臺，對政府采購法的一些法律條款進行了深入解讀，譬如對于“財政性資金”“化整為零”等進行了明確定義，對于原有政府采購規(guī)定進行了重新梳理，根據(jù)新情況在部分條款進行了修訂?！墩少彿▽嵤l例》的出臺有利于細化政府采購法的法律條款，對于規(guī)范政府采購行為意義深遠。

《政府采購法實施條例》頒布至今僅5年時間，政府采購經(jīng)過相關(guān)法律法規(guī)體系的不斷健全，體系逐步理順，但仍然存在部分條款需要進一步完善之處?？梢钥吹秸少弻嵤┙?2年來，由于行業(yè)和地域的差異性，特別對于中央預(yù)算事業(yè)單位，由于其業(yè)務(wù)職能彼此存在較大區(qū)別，存在行政職能、生產(chǎn)經(jīng)營職能和公益職能三類，因此在執(zhí)行政府采購相關(guān)規(guī)定時存在著一些難以克服的問題。2019年12月5日至6日，全國政府采購改革工作會議在京舉行，會議強調(diào)，深化政府采購制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，關(guān)注度高，政策性強;要建立健全改革任務(wù)落地機制，抓好重點改革任務(wù)的推進工作;積極推進政府采購相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，穩(wěn)妥開展集中采購機構(gòu)競爭試點，統(tǒng)籌推進政府采購信息化建設(shè)，切實推進政府采購行政裁決改革。2020年2月26日，財政部公開“財政部2020年立法工作安排”，將政府采購法（修訂）和政府采購法實施條例（修訂）列入其中。本文從政府采購法規(guī)體系方面，對于完善行業(yè)準(zhǔn)則提出若干建議方案。

二、中央預(yù)算事業(yè)單位政府采購特點

相關(guān)問題的根源則需要從相關(guān)單位的性質(zhì)和特點說起，具體如下：

1.大部分高校和主管部門彼此異地

如對于衛(wèi)健委委屬醫(yī)院，大部分醫(yī)院均在京外;教育部直屬高校除20余所高校地處北京市外，其余近50所高校雖為中央預(yù)算單位，但為京外高校。相關(guān)醫(yī)院和高校幾乎散布在全國各個省份。對于上述的京外中央預(yù)算事業(yè)單位在政府采購行為的審批時存在空間距離和地域差異，且由于我國大部分中央預(yù)算單位和其主管部委均地處北京，造成在具體采購規(guī)定和中標(biāo)單位遴選時，在一定程度上受到北京地域因素影響。譬如有的供應(yīng)商只對當(dāng)?shù)毓┴?，且在價格和服務(wù)上具有一定比較優(yōu)勢，但若選擇由中央預(yù)算單位約定的單位供貨，則可能出現(xiàn)相對“價高質(zhì)低”的情況。同時，有的地方存在地方特色貨物，北京供貨商可能無法供應(yīng)。

2.中央預(yù)算事業(yè)單位采購活躍，且采購專用設(shè)備量比重較大

從相關(guān)行業(yè)情況看，醫(yī)療、教育政府采購范圍和規(guī)模不斷擴大，采購總量連年位居各中央部門部委前列。以教育部為例，2013年教育部直屬高校采購總金額約255億元，年采購總額過億的有60所。采購范圍涵蓋工程、貨物、服務(wù)所有類別，涉及儀器設(shè)備，基建、維修工程，圖書、教材，后勤服務(wù)，印刷出版，校園管理等領(lǐng)域。

此外，國家衛(wèi)健委委屬醫(yī)院和教育部直屬高校作為中央預(yù)算單位，承擔(dān)了教學(xué)和科研方面的任務(wù)，而正是由于教學(xué)和科研工作的特殊性，相關(guān)中央預(yù)算單位會采購較多的專用設(shè)備。譬如針對某研究領(lǐng)域的教學(xué)、實驗設(shè)備儀器等。特別是由于相關(guān)設(shè)備更新?lián)Q代速度也較快，該部分設(shè)備存在采購技術(shù)要求高等特點。同時，由于我國科研情況的實際情況，在某些學(xué)科上我國對比世界頂尖水平還是處于相對落后的地位，而該部分的主要設(shè)備也不得不從國外進口。

3.政府采購計劃不確定性高

中央預(yù)算單位業(yè)務(wù)多樣，大部分是屬于創(chuàng)造性業(yè)務(wù)。如對于醫(yī)院和高校而言，主要的科研工作屬于創(chuàng)造性行為，和具備一定行為準(zhǔn)則規(guī)范的行政工作不同，具備不可復(fù)制性和難以計劃性，加之科研經(jīng)費撥付時點的不可確定性，因此造成了相關(guān)設(shè)備采購計劃的多變性和時效性。一是相關(guān)設(shè)備采購可能會根據(jù)科研工作的變化隨之發(fā)生變化;二是需求急，會要求在約定的時點內(nèi)采購到合適的設(shè)備進行試驗。

4.政府采購評審專家的特殊性

由于采購設(shè)備特點，對于醫(yī)院、高校等類型中央預(yù)算事業(yè)單位，其部分教學(xué)和科研用的專用設(shè)備，由于僅限于某幾個甚至某一個學(xué)科使用，用戶面窄，形成只有某學(xué)科的個別專家了解該類設(shè)備性能參數(shù)，客觀上造成部分設(shè)備評審專家的相對稀缺。

三、政府采購存在問題

上述中央預(yù)算單位在政府采購方面存在的四個問題，就造成了執(zhí)行政府采購法和相關(guān)規(guī)定的“四大矛盾”。

1.地域差異矛盾

對于中央預(yù)算單位，屬于中央集中采購目錄貨物，需通過中央國家機關(guān)政府采購中心集中采購，而相關(guān)采購供應(yīng)商主要源于北京市內(nèi)，從而造成了部分京外單位通過其協(xié)議供貨價格對比本地自行采購價格偏高。特別是由于地域差異，部分本地供應(yīng)商可能會出現(xiàn)比通過中央集中采購的價格更低、服務(wù)更好的情況。中央集中采購目錄及批量集中采購設(shè)備技術(shù)性能、型號、種類、更新達不到專業(yè)教學(xué)、科研高精尖設(shè)備使用要求，采購時間周期也較長。因此，對于該部分京外單位，中央集中采購時應(yīng)綜合考慮到當(dāng)?shù)貙嶋H情況。

2.時效性和進口貨物采購行政審批環(huán)節(jié)冗長矛盾

特別對于中央預(yù)算單位，有些單位的工作注重時效，譬如教學(xué)和科研工作十分注重效率。對于某個攻關(guān)項目，儀器設(shè)備到位時間決定著科研成果出臺時點。在國家重視科技創(chuàng)新，知識競爭日益充分的今天，科研成果的早出臺意義不言而喻。而由于我國科研實際情況，大部分需要購置進口設(shè)備。根據(jù)相關(guān)規(guī)定購置進口設(shè)備，需要報主管部門和財政部審批，審批周期長，在一定程度上會影響科研和教學(xué)工作效率。同時根據(jù)《政府采購法》要求非歧視政策，招標(biāo)環(huán)節(jié)中若提前審批采購進口產(chǎn)品，有對國產(chǎn)產(chǎn)品的歧視嫌疑，若中標(biāo)為進口產(chǎn)品再報批，則財政部必須審批同意，否則導(dǎo)致用戶中標(biāo)違約。

3.政府采購預(yù)算編報準(zhǔn)確性矛盾

由于相關(guān)中央預(yù)算事業(yè)單位的業(yè)務(wù)具備創(chuàng)新性、獨特性，存在較多的特殊性業(yè)務(wù)，流程不具備可復(fù)制性，加之相關(guān)設(shè)備儀器更新?lián)Q代速度快，造成了政府采購預(yù)算的不可確定性。而根據(jù)目前編報預(yù)算方法采用年度預(yù)算法，在上一個年度無法準(zhǔn)確判斷政府采購儀器設(shè)備型號和數(shù)量等數(shù)據(jù)，會導(dǎo)致政府采購預(yù)算編制質(zhì)量差等問題產(chǎn)生不可調(diào)和性。

4.專家選派矛盾

大部分中央預(yù)算事業(yè)單位采購學(xué)科門類多、品種復(fù)雜、專業(yè)性和專用性強。從專家?guī)熘须S機抽取的專家往往不能勝任，而專家?guī)熘胁糠謱I(yè)專家數(shù)量滿足不了需要。高校采購量巨大，專業(yè)類別多樣，抽取專家頻率高且數(shù)量大，而專家?guī)靸?nèi)專家數(shù)量有限，抽取出的專家重復(fù)率高。同時，京外高校所屬地庫內(nèi)專家數(shù)量偏少，專業(yè)類別窄，滿足不了使用要求。抽取地域外的專家參加評審，評審成本將大幅增加。異地評審專家對屬地的市場行情熟悉程度低，也會影響評標(biāo)結(jié)果。而有些單位內(nèi)部建立了采購評審專家?guī)?，從中選取的專家均很好地完成了評審工作。由于專家來自本單位，在評審中便于對專家加強管理和約束，內(nèi)部單位專家完全能滿足自身采購的評審專家要求。

三、解決方案設(shè)想

由于中央預(yù)算事業(yè)單位執(zhí)行政府采購法等相關(guān)規(guī)定時，遇到一些難以克服的障礙和問題。為了既充分發(fā)揮政府采購法規(guī)規(guī)范采購行為、提高資金效益和促進廉政建設(shè)效能，還需促進相關(guān)等各項事業(yè)發(fā)展，可以在出臺《政府采購法》和《政府采購法實施條例》的基礎(chǔ)上，在法規(guī)體系上借鑒會計法規(guī)制度構(gòu)架，以《政府采購法》和《政府采購法實施條例》為基礎(chǔ)，結(jié)合各行業(yè)實際，出臺政府采購的行業(yè)準(zhǔn)則讓政府采購法規(guī)能接地氣，真正實現(xiàn)“有法可依、有法必依”。具體框架圖如下：

1.定位

政府采購行業(yè)準(zhǔn)則對比企業(yè)會計準(zhǔn)則、政府會計準(zhǔn)則等模式，由于中央預(yù)算事業(yè)單位種類多樣，譬如包括中小學(xué)、高校、醫(yī)院、科學(xué)事業(yè)單位、林場苗圃、彩票機構(gòu)等，因此可以考慮在《政府采購法》和《政府采購法實施條例》相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，針對不同行業(yè)特點，出臺具體的政府采購行業(yè)準(zhǔn)則?？梢栽凇墩少彿ā泛汀墩少彿▽嵤l例》的規(guī)定范圍內(nèi)，出臺可以應(yīng)用相關(guān)中央預(yù)算事業(yè)單位實際的規(guī)定，可以為各事業(yè)單位開展政府采購行為給予具備可操作的現(xiàn)實遵循。

2.原則

對于政府采購行業(yè)準(zhǔn)則，應(yīng)注意以下主要原則：

（1）遵循法規(guī)。行業(yè)準(zhǔn)則必須嚴(yán)格依據(jù)《政府采購法》《政府采購法實施條例》規(guī)定，建立健全全國政府采購法律法規(guī)體系。

（2）實用創(chuàng)新。行業(yè)準(zhǔn)則事實上是對于《政府采購法》《政府采購法實施條例》在某一行業(yè)的實施細則，在保障政府采購效果的基礎(chǔ)上，盡量簡化流程，提升效率。

（3）行業(yè)特色。行業(yè)準(zhǔn)則的關(guān)鍵是體現(xiàn)行業(yè)特色，行業(yè)準(zhǔn)則要考慮各行業(yè)的政府采購特點，在準(zhǔn)則的制定上給予一定的區(qū)分，有利于相關(guān)事業(yè)發(fā)展。

3.作用

通過相關(guān)的巡視、審計和檢查情況看，由于我國經(jīng)濟發(fā)展，特別是進入信息時代，新事物、新生態(tài)層出不窮，也倒逼政府采購需要適時更新，從《政府采購法》《政府采購法實施條例》以及相關(guān)規(guī)定看，一是對于政府采購行為的創(chuàng)新缺乏相應(yīng)的規(guī)范;二是對于特殊行業(yè)的特殊情況缺乏必要的約定，導(dǎo)致相關(guān)單位“各顯神通”“百花齊放”，使得一些政府采購行為“走樣”和“變形”。而行業(yè)準(zhǔn)則在充分考慮行業(yè)特點的基礎(chǔ)上，可以對于《政府采購法》《政府采購法實施條例》在行業(yè)規(guī)范方面，可以作為有益的補充，對于相關(guān)事業(yè)單位的政府采購行為給予規(guī)范指引。

通過建立比較齊備的政府采購法律體系，完善政府采購管理機制。在針對教育部直屬高校的政府采購行業(yè)準(zhǔn)則方面，可以考慮如編制適合高校實際的集中采購目錄、在一定時期將進口貨物審批制變更為備案制，將各高校校內(nèi)專家?guī)熳鳛檎少弻＜規(guī)熳訋斓却胧?，解決高校在執(zhí)行政府采購法規(guī)時遇到的困難。

（責(zé)任編輯：蘭卡）