如何拿捏政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放度

張夢(mèng)雯+李繼峰

【摘要】隨著我國(guó)政府采購(gòu)機(jī)制的不斷完善、運(yùn)作模式的逐漸成熟，對(duì)于市場(chǎng)開(kāi)放度的調(diào)整也成為現(xiàn)階段的重要課題。由于當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)制度尚處在轉(zhuǎn)型期，一味擴(kuò)大或過(guò)于收緊市場(chǎng)開(kāi)放度，都會(huì)產(chǎn)生利弊互存的雙重結(jié)果，應(yīng)當(dāng)科學(xué)權(quán)衡擴(kuò)大或收緊市場(chǎng)開(kāi)放度的利弊，采用循序漸進(jìn)的優(yōu)化手段，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的合理分配利用與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的順暢運(yùn)營(yíng)之間的互利共贏。

【關(guān)鍵詞】政府采購(gòu) 市場(chǎng)開(kāi)放度 權(quán)衡

【中圖分類(lèi)號(hào)】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在我國(guó)政府采購(gòu)制度不斷完善、采購(gòu)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化的同時(shí)，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)則顯得更為復(fù)雜、多變。目前，政府采購(gòu)中的一些潛在問(wèn)題逐漸顯露，如采購(gòu)供應(yīng)方事先確定、可選擇性較小；采購(gòu)流程相對(duì)繁雜、各類(lèi)手續(xù)較多；采購(gòu)品的質(zhì)量低下、成本投入較高等現(xiàn)象，在很大程度上影響了政府采購(gòu)機(jī)制的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，這也促使相關(guān)管理部門(mén)增加了對(duì)于市場(chǎng)開(kāi)放度的關(guān)注，并著手進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整，以期解決以上問(wèn)題。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)招標(biāo)流程相對(duì)繁雜，各類(lèi)手續(xù)較多

采購(gòu)供應(yīng)方往往事先確定，分布比較集中。以國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及團(tuán)體組織作為采購(gòu)主體，依托財(cái)政性資金劃撥支持，且實(shí)行集中采購(gòu)目錄制、限額標(biāo)準(zhǔn)制相結(jié)合的運(yùn)作模式，是我國(guó)政府采購(gòu)制度的主要特點(diǎn)。這種模式在保障采購(gòu)秩序穩(wěn)定性的同時(shí)，也使得當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)的對(duì)象缺乏可篩選性，且過(guò)于集中。以2015年財(cái)政部發(fā)布的采購(gòu)數(shù)據(jù)為例，貨物類(lèi)、工程類(lèi)和服務(wù)類(lèi)等傳統(tǒng)大項(xiàng)的采購(gòu)依舊占據(jù)主體地位，其金額分別達(dá)到了6571.4億元、11155.2億元和3343.9億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的比重分別為31.2%、52.9%和15.9%。而對(duì)應(yīng)的采購(gòu)供應(yīng)方則變化不大，且都集中在國(guó)有企業(yè)或國(guó)資參股的大型企業(yè)之中，中型民營(yíng)企業(yè)的數(shù)量較少，大多以外包、代理身份參與其中。此外，當(dāng)前政府采購(gòu)的方式、組織形式，也普遍以傳統(tǒng)的公開(kāi)招標(biāo)為主，基于電子商務(wù)的分散采購(gòu)雖然有所上升，不過(guò)整體占比明顯還不高。

采購(gòu)招標(biāo)流程相對(duì)繁雜，各類(lèi)手續(xù)較多。作為我國(guó)政府采購(gòu)的基本模式，公開(kāi)招標(biāo)則是能夠集中配置各類(lèi)資源、確保政府采購(gòu)行為規(guī)范性的較為有效的一種手段。而公開(kāi)招標(biāo)的具體流程又相對(duì)繁雜、細(xì)碎，機(jī)動(dòng)性較差，加之后續(xù)的手續(xù)一直沒(méi)有得到簡(jiǎn)化，所以也導(dǎo)致這一采購(gòu)方式難以兼顧剛性與柔性之間的均衡度，繼而導(dǎo)致了諸如過(guò)于偏重程序管理、抬升管理成本等問(wèn)題。譬如當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)的招標(biāo)流程就多達(dá)20余項(xiàng)，除了前期的信息收集、詢(xún)價(jià)、比價(jià)、議價(jià)之外，還有耗時(shí)更長(zhǎng)、審批更為繁雜的評(píng)估、索樣、請(qǐng)購(gòu)、訂購(gòu)等步驟。而后期則要跟進(jìn)協(xié)調(diào)、催交、進(jìn)貨驗(yàn)收、整理付款、申報(bào)復(fù)查等多個(gè)程序，需要投入較大的人力與時(shí)間成本。在上述的2015年的采購(gòu)報(bào)告數(shù)據(jù)之中，招標(biāo)流程的平均耗時(shí)均在53天以上，高于42天的國(guó)際平均值。這就無(wú)法體現(xiàn)公開(kāi)招標(biāo)在提高采購(gòu)效率，加快與特定需求對(duì)接上的優(yōu)勢(shì)，反而拉大了自身與新興的電子商務(wù)分散采購(gòu)模式，在時(shí)效性、批量定制以及成本投入等方面的差距。

采購(gòu)品的質(zhì)量、成本等問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。效率偏低、質(zhì)量較差、成本過(guò)高，是長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)各界對(duì)于國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)缺陷的主要指責(zé)。其中質(zhì)量不盡人意、成本投入居高不下，則一直是亟待解決的兩大問(wèn)題。在國(guó)家財(cái)政部于2015年發(fā)布的調(diào)查報(bào)告之中，盡管政府采購(gòu)產(chǎn)品的整體合格率達(dá)到了93.6%，較去年微增了2.7%，而在總占比達(dá)到85%以上的貨物類(lèi)、工程類(lèi)兩大項(xiàng)上，其合格率則分別為91.2%、91.4%，遠(yuǎn)低于服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的98.3%。其質(zhì)量問(wèn)題則主要反映在規(guī)格不符合要求、耐用度較低、故障率較高等方面。而在成本投入上，貨物類(lèi)、工程類(lèi)的整體投入都明顯高于服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，這不僅體現(xiàn)在前期的招標(biāo)環(huán)節(jié)上的大量的公關(guān)資金流轉(zhuǎn)，包括競(jìng)價(jià)、比價(jià)、議價(jià)、評(píng)估、索樣等，而且后期的用于產(chǎn)品故障解除與維護(hù)的各類(lèi)費(fèi)用，也相當(dāng)巨大。這都擴(kuò)大了社會(huì)各界對(duì)于當(dāng)前政府采購(gòu)制度的負(fù)面的、消極的認(rèn)知印象。

政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放度的擴(kuò)大或收緊，各有利弊

對(duì)于市場(chǎng)開(kāi)放度的擴(kuò)大或收緊，實(shí)際上存在二難困境。因?yàn)?，市?chǎng)開(kāi)放度的擴(kuò)大或收緊，其效應(yīng)均具有兩面性，利弊兼有，達(dá)到利弊平衡點(diǎn)，難度較高。

加快開(kāi)放度、允許本土中小型企業(yè)以及國(guó)外企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)本土企業(yè)走出去，都有助于形成更為開(kāi)放、成熟、多元化的市場(chǎng)新格局。引入新的財(cái)政資金分配模式，鼓勵(lì)采用集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的形式，則能夠在競(jìng)價(jià)上獲得可觀的優(yōu)惠幅度，這就能夠有效減少財(cái)政采購(gòu)的支出成本，提高資金的利用率。但是，擴(kuò)大開(kāi)放后對(duì)采購(gòu)行為監(jiān)管難度較大，還可能留下套利的漏洞，干擾當(dāng)前我國(guó)采購(gòu)市場(chǎng)的運(yùn)作秩序，使政府采購(gòu)失序。由于當(dāng)前我國(guó)相關(guān)管理部門(mén)對(duì)于市場(chǎng)開(kāi)放度的認(rèn)知尚不到位，加之在對(duì)于諸如PPP等新模式的實(shí)際應(yīng)用之中，也缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)與交流。所以，也出現(xiàn)了盲目加快市場(chǎng)開(kāi)放、推廣新模式，而引發(fā)磨合困難，造成財(cái)力、人力等資源的嚴(yán)重浪費(fèi)問(wèn)題，這導(dǎo)致與預(yù)期目標(biāo)背道而馳。

暫時(shí)收緊市場(chǎng)開(kāi)放度、推行適度保護(hù)原則，優(yōu)先鼓勵(lì)大型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革，扶持中小企業(yè)進(jìn)行本地需求消化，提高對(duì)于國(guó)外企業(yè)參與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的門(mén)檻要求，則能夠有效改善當(dāng)前市場(chǎng)不景氣的現(xiàn)狀，為本土企業(yè)的做大做強(qiáng)營(yíng)造有利條件。而且從近年來(lái)持續(xù)見(jiàn)漲的市場(chǎng)效益來(lái)看，現(xiàn)行的政府采購(gòu)制度有其突出的規(guī)范性、適應(yīng)性。保持現(xiàn)有的運(yùn)作模式，收緊市場(chǎng)開(kāi)放度，無(wú)疑有助于我國(guó)本土企業(yè)的順暢運(yùn)營(yíng)。但是，隨著我國(guó)國(guó)際化發(fā)展程度的擴(kuò)大、與海外市場(chǎng)關(guān)聯(lián)度的提高，收緊市場(chǎng)開(kāi)放度，又會(huì)導(dǎo)致新技術(shù)、新管理制度、人力資源等引入項(xiàng)目的受阻，使國(guó)內(nèi)企業(yè)好像溫室里的花朵，無(wú)法得到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的錘煉，從而削弱本土企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，難以縮小與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)同行之間的差距。由于集中采購(gòu)模式依舊占主導(dǎo)地位，收緊開(kāi)放度，又會(huì)相應(yīng)提高這一采購(gòu)模式的占比，導(dǎo)致財(cái)政資金過(guò)于集中，強(qiáng)化壟斷，遏制競(jìng)爭(zhēng)，以至于對(duì)于各類(lèi)資源的配置也難以發(fā)揮機(jī)動(dòng)性，從而也容易滋生瀆職、濫權(quán)等腐敗問(wèn)題。

政府權(quán)衡市場(chǎng)開(kāi)放度的引導(dǎo)策略

一要完善調(diào)研與數(shù)據(jù)分析機(jī)制，逐步放寬市場(chǎng)開(kāi)放度。應(yīng)建立基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的市場(chǎng)調(diào)研與數(shù)據(jù)分析機(jī)制，及時(shí)獲取當(dāng)前國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)市場(chǎng)的最新信息，包括采購(gòu)理念、管理制度、運(yùn)營(yíng)模式、人才培養(yǎng)等方面的變革動(dòng)態(tài)，重新考量開(kāi)放市場(chǎng)的必要性。根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)制度的特點(diǎn)、市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)，有針對(duì)性地采用適度保護(hù)與適度開(kāi)放相結(jié)合的策略。可以先進(jìn)行試點(diǎn)地區(qū)的試驗(yàn)、反饋，依據(jù)市場(chǎng)開(kāi)放之后的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面的變化與影響，再循序漸進(jìn)地進(jìn)行市場(chǎng)開(kāi)放度的逐步放寬。

二要推廣多模式并用的采購(gòu)制度，鼓勵(lì)其他企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)?？梢栽诒３旨胁少?gòu)為主體不變的基礎(chǔ)上，引入基于電子商務(wù)的分散式采購(gòu)。同時(shí)根據(jù)政府部門(mén)的定位與職能，靈活調(diào)整集中采購(gòu)、分散采購(gòu)的各自占比，以浮動(dòng)升降為原則，逐步合并不必要的采購(gòu)步驟、提高采購(gòu)工作的效率，并減少整體成本支出。同時(shí)，依據(jù)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的分析，也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)本土民營(yíng)中小企業(yè)參與到競(jìng)標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)之中，通過(guò)一系列優(yōu)惠扶持政策，降低其他企業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，推行公開(kāi)、透明、公正的競(jìng)標(biāo)模式，促成市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

三要采用采管分離方式，優(yōu)化各類(lèi)采購(gòu)資本綜合利用率。首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政支出管理的統(tǒng)籌與監(jiān)督的力度，明確各部門(mén)在采購(gòu)規(guī)章、采購(gòu)預(yù)算、集中采購(gòu)目錄制定等流程上的各自權(quán)限，嚴(yán)防越權(quán)行為的發(fā)生；其次，要在招標(biāo)過(guò)程之中跟進(jìn)監(jiān)督與考核，嚴(yán)格執(zhí)行公開(kāi)、公正、公平、透明的操作原則，強(qiáng)化各部門(mén)之間的分工、協(xié)作，提高招標(biāo)效率；再次，要完善采購(gòu)成本評(píng)估與審核機(jī)制，嚴(yán)格查處重復(fù)采購(gòu)、加強(qiáng)貸款管理、盤(pán)活閑置資金、清查國(guó)有資產(chǎn)，以?xún)?yōu)化各類(lèi)采購(gòu)資本綜合利用率。

（作者單位：北京理工大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)管理處）

【參考文獻(xiàn)】

①宋河發(fā)、穆榮平、任中保：《促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策與實(shí)施細(xì)則關(guān)聯(lián)性研究》，《科學(xué)學(xué)研究》，2011年第2期。

②劉曉鳳、莫連光：《我國(guó)政府采購(gòu)制度研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第10期。

③許光：《我國(guó)政府綠色采購(gòu)的效應(yīng)分析及其完善策略》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，2011年第5期。

責(zé)編/高驪 溫祖俊